論司法責(zé)任制改革背景下檢察官績效評價體系構(gòu)建

天津市人民檢察院第二分院課題組

關(guān)鍵詞：司法責(zé)任制 檢察官 績效評價

2017年全國檢察機(jī)關(guān)檢察官員額制改革已經(jīng)全面實施。未來，員額檢察官是檢察機(jī)關(guān)的中堅力量，檢察機(jī)關(guān)去行政化以后，檢察官個體能否正確履職、檢察官責(zé)任能否落實，關(guān)系著檢察權(quán)能否正確高效運行和司法公正的實現(xiàn)。為落實檢察官司法責(zé)任制的要求，突出檢察官執(zhí)法辦案的主體地位，急需建立和完善檢察官業(yè)績評價機(jī)制等一系列的檢察官管理與監(jiān)督機(jī)制，以確保檢察官正確行使檢察權(quán)。當(dāng)前，對檢察官的績效考評依然沿用公務(wù)員考評模式，不適合檢察職業(yè)特點和規(guī)律，不適應(yīng)司法責(zé)任制改革的要求，亟待改進(jìn)和完善。因此，建立科學(xué)合理、行之有效的檢察官績效評價體系是檢察機(jī)關(guān)面臨的重大課題。

一、當(dāng)前檢察官績效評價機(jī)制現(xiàn)狀分析

（一）檢察官績效評價機(jī)制建設(shè)回顧

1.司法改革前檢察官績效評價機(jī)制狀況。改革前對檢察官的評價方式與行政人員一樣。在考評內(nèi)容上，主要是德、能、勤、績、廉等五項內(nèi)容來考核;在考評對象上，沒有按照檢察官、行政人員、司法警察不同崗位人員進(jìn)行考核;在考評方式上，一般采取年終填寫公務(wù)員考核登記表經(jīng)部門負(fù)責(zé)人、主管領(lǐng)導(dǎo)審核后確定等次?？己私Y(jié)果的應(yīng)用也基本留于形式。

2.司法責(zé)任制改革后檢察官績效評價機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀。2015年，根據(jù)中央的部署，檢察機(jī)關(guān)深入推進(jìn)司法責(zé)任制改革，在上海、吉林等地進(jìn)行司法責(zé)任制改革試點，2016年全面施行，各地檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，根據(jù)中央和高檢院的要求，在檢察官績效評價方面探索建立相關(guān)制度，制定了一些規(guī)范性的文件。上海檢察機(jī)關(guān)根據(jù)各業(yè)務(wù)部門的特點，制定了崗位說明書，明確業(yè)務(wù)崗位職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了不同的考核內(nèi)容，并細(xì)化評價標(biāo)準(zhǔn)，以加、減分的方法評價業(yè)績的好壞和能力的高低。上海檢察機(jī)關(guān)規(guī)定檢察官考核等次分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職。業(yè)務(wù)考核作為檢察官考核的主要依據(jù)。吉林省檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一建立檢察官司法檔案信息管理平臺，將檢察官業(yè)績考評內(nèi)容作為司法檔案管理的重要內(nèi)容，實現(xiàn)網(wǎng)上實時動態(tài)管理。

（二）當(dāng)前檢察官績效評價機(jī)制存在的問題

經(jīng)過對當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)績效考核工作的研究分析，對檢察官進(jìn)行績效評價主要存在以下幾個方面的問題，制約著績效評價的效果和作用。

1.績效評價模式?jīng)]有脫離行政機(jī)關(guān)公務(wù)員考評模式的影響。檢察機(jī)關(guān)對檢察官的績效評價，考評內(nèi)容主要是“德、能、勤、績、廉”，考評分為“優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職”。這種沿用多年的考核公務(wù)員模式，完全是行政化的考核方式，沒能真正體現(xiàn)出檢察職業(yè)特點，不能充分發(fā)揮對檢察官個體的激勵作用。

2.業(yè)務(wù)考評指標(biāo)設(shè)計缺乏科學(xué)合理，不具可操作性。（1）績效評價指標(biāo)劃分不夠細(xì)致?？己嗽u價指標(biāo)沒有根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)和特征進(jìn)行細(xì)致劃分。（2）績效評價指標(biāo)差異性不強(qiáng)?？冃гu價指標(biāo)沒有根據(jù)檢察官與行政干部之間、中層干部和一般干部之間、不同崗位檢察官之間的區(qū)別，設(shè)置不同的考評標(biāo)準(zhǔn)，難以實現(xiàn)客觀公正。（3）績效評價指標(biāo)缺乏內(nèi)在邏輯的一致性。如對案件質(zhì)量一方面要求不能出現(xiàn)錯案，另一方面，部門考核中又設(shè)定了不捕率、不訴率，導(dǎo)致檢察官在實際工作中處于兩難境地。

3.績效考評主體不規(guī)范，缺乏權(quán)威性。由于沒有固定、規(guī)范的考評主體，臨時性、分散性的考評部門對考評對象的情況不能做到全面、及時的掌握，考評的結(jié)果缺乏客觀性和權(quán)威性。

4.績效評價結(jié)果實際運用差，績效評價流于形式。目前，在對檢察官評定等次，晉升職務(wù)、職級上也未完全依照業(yè)績考評結(jié)果，使績效評價結(jié)果流于形式。

5.績效評價的操作在內(nèi)部運行，缺乏公開公正性。對檢察官的績效考評一般都是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部運行，沒有外部人員參與。由于內(nèi)部人員有各種利益或感情因素的影響，會造成考評結(jié)果不公正。吸納外部人員參與到對檢察官績效考評，能夠減少人為因素的負(fù)面影響。

6.績效評價偏重執(zhí)法辦案結(jié)果，對執(zhí)法過程控制不足。當(dāng)前，我國檢察機(jī)關(guān)績效評價一般以年終考評為主，平時考評流于形式。考評主要考評辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量和辦案效果等執(zhí)法辦案結(jié)果的考核，而對執(zhí)法辦案過程是否嚴(yán)格遵守程序和辦案規(guī)定關(guān)注不足，對執(zhí)法辦案過程控制顯得相對薄弱，不能及時發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，并提出改進(jìn)的方案。

二、建立檢察官績效評價體系的重要意義

（一）推進(jìn)社會公平正義的現(xiàn)實需要

司法公正是社會公平正義的最后一道防線?！胺芍挥袑崿F(xiàn)，才能起到建立和維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會公正和發(fā)展的作用?！盵1]檢察官作為履行法律監(jiān)督職能的執(zhí)行主體和檢察權(quán)能動作用發(fā)揮的重要載體，在現(xiàn)有司法體制框架下，承載著維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實施，維護(hù)社會公平正義，促進(jìn)社會發(fā)展的重大歷史使命。檢察官執(zhí)法能力和執(zhí)法效果，影響檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實際效果，直接關(guān)系著公平正義能否實現(xiàn)。為此，建立科學(xué)合理的績效評價體系，對檢察官實行規(guī)范的管理，提升檢察官執(zhí)法能力和水平，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（二）落實檢察官司法責(zé)任制的需要

司法責(zé)任制要求“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。在檢察機(jī)關(guān)辦案責(zé)任制上體現(xiàn)為“誰辦案，誰負(fù)責(zé);誰決定，誰負(fù)責(zé)”。對檢察官錯案或過錯的追究只是落實司法責(zé)任制的一個方面，是對檢察官執(zhí)法過錯的負(fù)面評價，以此警示本人和他人，起到亡羊補(bǔ)牢的作用。而落實檢察官司法責(zé)任更主要的方面是通過科學(xué)合理的績效評價制度，發(fā)揮績效評價機(jī)制正面引導(dǎo)、過程控制、雙向激勵等作用，促使檢察官個體根據(jù)績效評價體系指引和管理，不斷提升個人的職業(yè)素養(yǎng)和能力水平，在執(zhí)法辦案的每一個環(huán)節(jié)都認(rèn)真遵守規(guī)定、盡職履責(zé)，保證司法責(zé)任落實到每一名檢察官，落實到檢察官執(zhí)法辦案的每一個案件和每一個環(huán)節(jié)。

（三）實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)科學(xué)管理的必然要求

科學(xué)管理模式中最基本的三大要素是合理的目標(biāo)、專業(yè)的評估、正確的獎懲。檢察官地檢察機(jī)關(guān)占據(jù)著主體并發(fā)揮著核心作用，應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)管理的重點。根據(jù)《檢察官法》第二十二條規(guī)定，檢察官績效考核機(jī)制是確立為檢察官等級評定、選拔使用、獎懲任免等制度重要基礎(chǔ)和前提，沒有科學(xué)合理的績效評價體系，就不能客觀公正地掌握檢察官的能力水平和工作實績。由此可見，各種針對檢察官的管理活動只能圍繞績效評價結(jié)果來開展，這也是檢察機(jī)關(guān)實行科學(xué)有效管理的必然要求。

（四）提升檢察官素質(zhì)和能力的必要手段

推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化是提升檢察官隊伍能力、素質(zhì)的必由之路。檢察官職業(yè)化就是檢察官在行使國家檢察權(quán)、履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，將其所特有的檢察職業(yè)意識、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位具體化、專門化的實踐過程。[2]檢察官的職業(yè)化，要求必須建立一整套嚴(yán)密的科學(xué)績效評價體系，通過評估，對檢察官的法律專業(yè)知識、法律監(jiān)督能力、司法實踐經(jīng)驗、職業(yè)道德操守、工作業(yè)績以及職務(wù)行為產(chǎn)生的效果等進(jìn)行全面的衡量和評判，以此來促使檢察官不斷提升自己的學(xué)識修養(yǎng)、理論水平、業(yè)務(wù)能力，培育檢察官“以理性思維和獨特的推理去實現(xiàn)法律的定性”以及“維護(hù)社會正義和自由、維護(hù)法律權(quán)威為價值追求的職業(yè)意識”。[3]

三、建立檢察官績效評價體系的具體構(gòu)想

（一）建立規(guī)范權(quán)威的檢察官績效評價主體

為保證績效考評的權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)成立專門的檢察官績效考評委員會，并下設(shè)日常的辦公機(jī)構(gòu)。專門的檢察官績效考評委員會組成成員必須多元化，具體可以吸收本單位政工、紀(jì)檢監(jiān)察、案件管理部門人員和資深檢察官代表及社會有關(guān)人員組成，保證考核結(jié)果的專業(yè)性、公開性。確定社會有關(guān)人員時，可以結(jié)合考核目的、內(nèi)容和不同崗位職責(zé)情況，考慮不同部門、不同類型的組成人員。如對偵查監(jiān)督、公訴崗位的檢察官的考核評價可吸納公安機(jī)關(guān)偵查人員、法院審判人員、律師等參與，以加強(qiáng)考核評價的外部監(jiān)督。

（二）設(shè)置科學(xué)合理的檢察官績效評價指標(biāo)

檢察官績效考評的內(nèi)容與指標(biāo)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范，應(yīng)遵循以下原則：

1.遵循績效考核評價理論。根據(jù)績效評價理論，對某一行業(yè)職員評價從基于能力、基于行為和基于結(jié)果三個方面考核評價才能全面客觀，不失偏頗。所以，對于檢察官績效評價應(yīng)該包括素質(zhì)（能力）、履職行為和履職效果的評價。根據(jù)最高人民檢察院及各地實踐總結(jié)，檢察官績效評價內(nèi)容與指標(biāo)為：一是素質(zhì)能力，評價指標(biāo)包括政治思想和政治理論水平、遵守檢察職業(yè)道德情況、遵守法律和紀(jì)律情況、法學(xué)理論水平（包括調(diào)研能力）、檢察業(yè)務(wù)能力、工作態(tài)度。二是履職行為，評價指標(biāo)包括遵守訴訟法和業(yè)務(wù)規(guī)范情況、履行法定職責(zé)情況、完成上級或領(lǐng)導(dǎo)部署任務(wù)情況、與他人交往合作情況。三是履職效果，評價指標(biāo)包括完成執(zhí)法辦案任務(wù)情況（辦案數(shù)量）、執(zhí)法辦案準(zhǔn)確率、社會滿意度、執(zhí)法辦案挽回經(jīng)濟(jì)損失情況、執(zhí)法辦案輿論效果情況、執(zhí)法辦案上級單位評價情況?！霸S多工作不僅體現(xiàn)在具體結(jié)果上，還包括具體行為性質(zhì)和過程性指標(biāo)。”[4]從現(xiàn)代績效管理制度發(fā)展趨勢看，人們逐漸認(rèn)識到，行為的有效性往往比結(jié)果的實現(xiàn)更為重要。應(yīng)當(dāng)摒棄單純以辦案結(jié)果、工作實績?yōu)榭己藘?nèi)容的考核評價體系，逐步建立業(yè)務(wù)實績與司法行為并重的考核評價體系。

2.符合檢察職業(yè)規(guī)律和特點。第一，設(shè)定指標(biāo)要聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，我國監(jiān)察體制改革以后，檢察機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)就是法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在對檢察官績效考核中要把法律監(jiān)督效果作為重要考量指標(biāo)。加強(qiáng)對檢察監(jiān)督案件的質(zhì)量評查，加大對監(jiān)督案例效果好的加分比重。第二，結(jié)合檢察不同業(yè)務(wù)部門制定不同的業(yè)務(wù)評價指標(biāo)。第三，制定業(yè)務(wù)評價指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察官權(quán)力清單落實檢察官執(zhí)法辦案責(zé)任。

3.合理設(shè)計考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。對檢察官的考核內(nèi)容要體現(xiàn)出檢察工作職業(yè)性、專業(yè)性的特點。要以加強(qiáng)法律監(jiān)督職能為核心，根據(jù)各級檢察機(jī)關(guān)職權(quán)和各地實際，科學(xué)設(shè)置好各級檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置和工作形式。要在對每一個工作崗位進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上編制一套嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的崗位職責(zé)說明書，讓全體檢察官知道自己工作職責(zé)、程序和標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格按照崗位職責(zé)說明書規(guī)定的崗位職責(zé)要求，以定量分析為主，以定性分析為輔方法細(xì)化考核評價指標(biāo)和具體的標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置考核指標(biāo)，要最大限度地減少主觀隨意性。制定考核指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)時，還應(yīng)考慮檢察官個體與部門（單位）考核各項指標(biāo)內(nèi)在邏輯的協(xié)調(diào)性。

（三）規(guī)定嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的檢察官績效評價程序和方式

評價程序可以分為檢察官績效內(nèi)部評價程序和外部評價程序兩類。

1.檢察官績效內(nèi)部考核評價程序。檢察官績效評價程序是指由檢察官所在機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)實施的績效評價程序。檢察官績效考核評價分為平時考核和年度考核。

（1）檢察官績效平時考核程序。檢察官績效平時考核程序主要包括：檢察官個人工作業(yè)績記實、相關(guān)部門評價、領(lǐng)導(dǎo)評鑒和結(jié)果備案四個步驟。個人業(yè)績記實一般以月為單位進(jìn)行填寫并向上呈報，每個季度進(jìn)行工作小結(jié)。案件管理部門對檢察官個人辦案數(shù)量和質(zhì)量，政工部門、監(jiān)察部門對檢察官的政治表現(xiàn)、工作表現(xiàn)、遵守職業(yè)紀(jì)律情況提出評價意見，部門負(fù)責(zé)人和主管院領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)檢察官個人工作業(yè)績及相關(guān)部門意見給出評鑒意見。形成的材料報檢察官考評委員會備案，為年度考核打基礎(chǔ)。所有的考核工作可以借鑒吉林省檢察機(jī)關(guān)的做法，在網(wǎng)上建立檢察官執(zhí)法業(yè)績檔案、網(wǎng)上實時操作，及時留痕。尤其是要加強(qiáng)檢察官績效的平時考核，有利于檢察官及時發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，改進(jìn)工作，提升能力。

（2）檢察官績效年度考核程序。檢察官績效年度考核程序主要包括個人年終總結(jié)、民主測評、主管領(lǐng)導(dǎo)評鑒、公示、確定等次及結(jié)果反饋救濟(jì)程序。檢察官個人年終總結(jié)，應(yīng)當(dāng)改變只填一張年度考核登記表的隨意做法，檢察官應(yīng)當(dāng)寫年度工作總結(jié)報告，并附有相關(guān)業(yè)績的實證材料，在單位內(nèi)部網(wǎng)上公示。民主測評時，打破單位每人均等權(quán)重的固有定勢，因為與檢察官經(jīng)常共事同志對其表現(xiàn)更加了解，應(yīng)當(dāng)加大與檢察官在同一部門的同事、部門負(fù)責(zé)人和主管領(lǐng)導(dǎo)評價意見的權(quán)重系數(shù)。主管領(lǐng)導(dǎo)在年度考核中所擁有的只是考核等次的“建議權(quán)”而非“決定權(quán)”，最終考核等次在公示后由本院的考評委員會作出。在考核程序中，為保護(hù)檢察官本人的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)設(shè)置考核結(jié)果向檢察官本人反饋，聽取意見程序，檢察官本人對于考核結(jié)果有異議可以向本院考評委員會或上一級檢察機(jī)關(guān)的考評委員會申訴。

2.檢察官績效外部考核評價程序。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督容易受到感情、利益等因素的影響，有時會使檢察官績效考評結(jié)果失真。為了提高績效考評的公信力，可以引入外部評價機(jī)制，吸納社會有關(guān)人員參與到檢察官績效考評過程中來。如對偵查監(jiān)督崗位、公訴崗位檢察官的考核評價可以吸納公安機(jī)關(guān)偵查人員、法院審判人員、律師等參與。

（四）制定客觀公正的檢察官績效評價結(jié)果運用規(guī)則

當(dāng)前，檢察官員額制、辦案責(zé)任制逐步實施，檢察官考核結(jié)果的合理、準(zhǔn)確運用尤顯重要。在構(gòu)建考核評價結(jié)果運用規(guī)則上，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“能者上、庸者下”的績效考評目的，以有利于調(diào)動檢察官的工作積極性。考評結(jié)果主要應(yīng)用在以下幾個方面：一是將考核評價結(jié)果作為晉升或降低檢察官等級、選入或退出員額的主要參考依據(jù);二是將考評結(jié)果作為提拔檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的參考依據(jù);三是將考核評價結(jié)果作為開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)、崗位調(diào)整和交流的主要依據(jù);四是將考核評價結(jié)果作為發(fā)現(xiàn)問題、制定改進(jìn)方案、做出決策的主要依據(jù)。五是將考評結(jié)果作為調(diào)整檢察官薪酬待遇的主要參考依據(jù)。

注釋：

[1]張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社1999年版，第266頁。

[2]賈志鴻等著：《檢察院檢察權(quán)檢察官研究》，中國檢察出版社2009年版，第228頁。

[3]郭立新：《檢察官的職業(yè)特點》，載《檢察日報》2004年3月2日第3版。

[4]張志剛：《公共管理學(xué)》，大連理工大學(xué)出版社2008年版，第357頁。