美國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入及戰(zhàn)略調(diào)整的啟示與借鑒

■//張 繪

一、美國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入：構(gòu)建多元研發(fā)投入體系

美國(guó)政府高度重視科技創(chuàng)新，聯(lián)邦政府加大研發(fā)投入并制定相關(guān)政策，為研發(fā)營(yíng)造了良好的創(chuàng)新環(huán)境，極大激勵(lì)了社會(huì)各界尤其是企業(yè)界對(duì)研發(fā)投入的熱情。

（一）研發(fā)投入呈穩(wěn)定增長(zhǎng)勢(shì)頭

近年來(lái)美國(guó)各研發(fā)投入主體經(jīng)費(fèi)投入情況較為穩(wěn)定，呈現(xiàn)整體增長(zhǎng)的勢(shì)頭（見圖1）。2015年美國(guó)R&D總投資達(dá)5072億美元，2017年預(yù)計(jì)為5510億美元。這其中企業(yè)投入3504億美元占比69.1%，聯(lián)邦政府投入1149億美元占比22.70%，大學(xué)和社區(qū)學(xué)院的研發(fā)總投入為174億美元，占總投入的3.4%；其他非營(yíng)利機(jī)構(gòu)202億美元，占總投入的比重為3.9%。在政府投入中，以聯(lián)邦政府投入為主，地方政府和其他政府機(jī)構(gòu)研發(fā)投入比例較低，只占到0.8%。

圖1 美國(guó)1991—2015年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入分布（單位：十億美元）

（二）以企業(yè)、聯(lián)邦政府為主體的多元化研發(fā)投入體系

從研發(fā)活動(dòng)類型來(lái)看，2016年研發(fā)預(yù)算中基礎(chǔ)研究為327.28億美元，約占總預(yù)算的22.46%，較2015財(cái)年增長(zhǎng)2.61%；應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展預(yù)算分別為341.46億美元和759.76億美元，占總預(yù)算的比例分別為23.44%和52.15%，較2015財(cái)年分別增長(zhǎng)了3.75%和7.49%；研發(fā)設(shè)施預(yù)算為28.44億美元，約占總預(yù)算的1.95%，較2015財(cái)年增長(zhǎng)10.28%。近年來(lái)美國(guó)基礎(chǔ)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入總量和應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)投入總量更趨于接近（見表1）。

表1 美國(guó)2016財(cái)年R&D經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu) （單位：億美元）

1.聯(lián)邦政府科技預(yù)算重點(diǎn)分布在國(guó)防、勞工、衛(wèi)生與教育等領(lǐng)域。不同時(shí)期，聯(lián)邦政府科技發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)不同，體現(xiàn)在研發(fā)預(yù)算上，就是在各個(gè)領(lǐng)域間有所側(cè)重。表2是2016年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入主要領(lǐng)域的情況。

聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的主要領(lǐng)域中，國(guó)防以及勞工、衛(wèi)生與教育領(lǐng)域占到總經(jīng)費(fèi)的70%以上，其中國(guó)防領(lǐng)域的研發(fā)投入約占聯(lián)邦研發(fā)投入的一半，在2017年特朗普總統(tǒng)提交給國(guó)會(huì)的預(yù)算案中國(guó)防經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步增加。

2.政府主要承擔(dān)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)是高等教育基礎(chǔ)研發(fā)活動(dòng)。美國(guó)在公共領(lǐng)域的大量研發(fā)活動(dòng)都是由聯(lián)邦政府來(lái)推動(dòng)，突出表現(xiàn)為政府成為基礎(chǔ)研究的主要投資者。美國(guó)政府對(duì)這些領(lǐng)域的投入，確保了社會(huì)公共需求得到滿足，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域科技突破，推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2015年在美國(guó)整體基礎(chǔ)研究中，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自聯(lián)邦政府的占53.3%，企業(yè)占22.5%，大學(xué)和社區(qū)學(xué)院占13%，地方政府和其他非營(yíng)利機(jī)構(gòu)占11.1%，而基礎(chǔ)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的支出重點(diǎn)是高等教育的基礎(chǔ)研發(fā)活動(dòng)。

表2 美國(guó)2016財(cái)年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入主要領(lǐng)域 （單位：億美元）

3.企業(yè)重點(diǎn)推動(dòng)應(yīng)用研究領(lǐng)域的突破，研發(fā)投入強(qiáng)度大。美國(guó)企業(yè)是研發(fā)活動(dòng)最主要承擔(dān)者，在市場(chǎng)領(lǐng)域中，企業(yè)創(chuàng)新意愿強(qiáng)，創(chuàng)新基礎(chǔ)雄厚。2010年到2016年企業(yè)研發(fā)投入占總研發(fā)經(jīng)費(fèi)的比重還在不斷上升。美國(guó)企業(yè)界對(duì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入更多集中于具有商業(yè)開發(fā)價(jià)值的應(yīng)用研究領(lǐng)域，對(duì)基礎(chǔ)研究的關(guān)注較少。2016年，美國(guó)應(yīng)用研究總投入中，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自企業(yè)占58.1%，聯(lián)邦政府占33.7%，地方政府和其他非營(yíng)利機(jī)構(gòu)占4.8%，大學(xué)和社區(qū)學(xué)院占5.3%。

圖2 美國(guó)高?？萍佳邪l(fā)經(jīng)費(fèi)來(lái)源情況（單位:十億美元）

表3 美國(guó)2010-2015財(cái)年高等教育R&D經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu) （單位：億美元）

2015年美國(guó)企業(yè)國(guó)內(nèi)R&D活動(dòng)的凈產(chǎn)值為8.9萬(wàn)億美元，R&D強(qiáng)度（研發(fā)費(fèi)用占營(yíng)業(yè)收入的比重）比平均為3.9%，其中2015年制造業(yè)領(lǐng)域中制藥產(chǎn)業(yè)的R&D強(qiáng)度比高達(dá)13.8%，航空航天產(chǎn)品、軟件研發(fā)等應(yīng)用領(lǐng)域的強(qiáng)度也非常高。

與此對(duì)照，2016年中國(guó)制造業(yè)企業(yè)500強(qiáng)的平均R&D強(qiáng)度僅為2.10%。中國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)與美國(guó)制造業(yè)企業(yè)之間的研發(fā)強(qiáng)度差異巨大。即使考慮統(tǒng)計(jì)口徑上的差異，這種對(duì)比也很明顯。

4.美國(guó)高等教育研發(fā)經(jīng)費(fèi)以穩(wěn)定的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)為主。聯(lián)邦、企業(yè)、州和地方政府、高校產(chǎn)業(yè)等各個(gè)部門投入到高校的研發(fā)經(jīng)費(fèi)，從1990-2014年的274.4億美元增長(zhǎng)到656億美元，年均增長(zhǎng)率為3.92%（見圖2）。這些研發(fā)經(jīng)費(fèi)主要用于基礎(chǔ)研究，其中，政府資助（包括聯(lián)邦政府和州）占第一位，從184.7億美元增長(zhǎng)到416億美元，占比維持在65%-70%之間，聯(lián)邦政府和州政府對(duì)高等教育研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入注重以穩(wěn)定的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)為主；高校自有經(jīng)費(fèi)投入占第二位，從50.6億美元到147億美元，占比維持在17%-20%之間；企業(yè)和其他占第三位，從40億美元到93億美元，占比維持在11%-14%之間。高校研發(fā)資金的不斷增加，有助于充分發(fā)揮高校在研發(fā)方面的優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)。

美國(guó)聯(lián)邦政府是高校研發(fā)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，2015年美國(guó)聯(lián)邦政府投入占高?；A(chǔ)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的65.86%，非聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)用于高校基礎(chǔ)研發(fā)支出占比61.22%（見表3）。然而我國(guó)高校研發(fā)經(jīng)費(fèi)中基礎(chǔ)研究的占比卻較低，2015年我國(guó)高校研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出中基礎(chǔ)研究只占39.15%，應(yīng)用研究卻占到51.7%，其余為試驗(yàn)發(fā)展研究，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)高等教育基礎(chǔ)科研經(jīng)費(fèi)的投入在高校整體研發(fā)支出中的占比還比較低，除卻統(tǒng)計(jì)口徑存在差異，我國(guó)高校研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)不合理客觀存在。

二、美國(guó)兩屆總統(tǒng)研發(fā)預(yù)算案經(jīng)費(fèi)調(diào)整策略比較

美國(guó)的科技創(chuàng)新政策都是由白宮科技政策辦公室制定的，是美國(guó)確定聯(lián)邦研發(fā)預(yù)算支持優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的依據(jù)，在一定程度上極大地影響了美國(guó)聯(lián)邦政府研發(fā)資金的分配。美國(guó)科技預(yù)算有效支撐了美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。根據(jù)2015年《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》發(fā)表的國(guó)家創(chuàng)新質(zhì)量（Inno?vation Quality）報(bào)告，美國(guó)穩(wěn)穩(wěn)坐在世界第一的寶座，其創(chuàng)新實(shí)力是其他國(guó)家難以企及的。

奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)，2015年10月21日美國(guó)科技政策辦公室網(wǎng)站（Office of Science and Technology Policy，OSTP）公布新版《美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略（A Strat?egy for American Innovation）》，提出了維持美國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的新政策。該戰(zhàn)略提出要加強(qiáng)美國(guó)的基礎(chǔ)研究并加大聯(lián)邦財(cái)政支持，主要涵蓋了九大戰(zhàn)略領(lǐng)域：先進(jìn)制造、精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)、大腦計(jì)劃、先進(jìn)汽車、智慧城市、清潔能源和節(jié)能技術(shù)、教育技術(shù)、太空探索和電腦新領(lǐng)域。除此之外，美國(guó)政府還將繼續(xù)投資有利于未來(lái)戰(zhàn)略計(jì)劃的通用技術(shù)，這些通用技術(shù)將會(huì)持續(xù)地影響人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。例如過(guò)去的蒸汽機(jī)、電力、晶體管和互聯(lián)網(wǎng)。2015版美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略由六大部分組成，包括三大創(chuàng)新要素和三項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃，未來(lái)聯(lián)邦政府將通過(guò)三套戰(zhàn)略計(jì)劃擴(kuò)建這些創(chuàng)新要素。三大創(chuàng)新要素分別涉及創(chuàng)新基石、私營(yíng)部門和創(chuàng)新者；而創(chuàng)新目標(biāo)則在于提升就業(yè)和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)優(yōu)先領(lǐng)域突破以及建設(shè)創(chuàng)新型政府。戰(zhàn)略書中“政府”二字的出現(xiàn)頻率極高，美國(guó)政府將自己設(shè)定為創(chuàng)新型政府，計(jì)劃加大對(duì)于基礎(chǔ)研究、STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)）教育的投入力度，建設(shè)世界一流的基礎(chǔ)設(shè)施及以寬帶、無(wú)線技術(shù)為代表的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，為下一個(gè)美國(guó)奇跡“鋪路搭橋”。此外，政府還出臺(tái)了拓寬人才引進(jìn)機(jī)制、創(chuàng)新型企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策為國(guó)家創(chuàng)新掃清障礙，并通過(guò)向公眾提供聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)等一系列措施開放政府渠道和資源。2009年，美國(guó)提出“政府要主動(dòng)作為”，到了2011年，雖進(jìn)一步強(qiáng)化了政府在創(chuàng)新中的積極性和能動(dòng)性，卻沒(méi)有具體的政策措施，手段也不明顯。相較以往，2015版戰(zhàn)略將政府的作用提到了一個(gè)前所未有的高度。依據(jù)創(chuàng)新戰(zhàn)略領(lǐng)域的調(diào)整美國(guó)研發(fā)預(yù)算也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，具體表現(xiàn)為：一是為了可持續(xù)發(fā)展，針對(duì)全球科技競(jìng)爭(zhēng)形式，特別是日本、德國(guó)等對(duì)美國(guó)科研霸主地位的挑戰(zhàn)，美國(guó)政府為了發(fā)揮聯(lián)邦政府科研資金的最大效率，將對(duì)未來(lái)至關(guān)重要的新材料、人工智能、低碳能源、氣候、環(huán)境及地球觀測(cè)等領(lǐng)域作為預(yù)算投入的重點(diǎn)，并且增加了預(yù)算額度。二是關(guān)系到公民健康的領(lǐng)域，如生命科學(xué)、健康和農(nóng)業(yè)方面也是預(yù)算重點(diǎn)照顧的對(duì)象，還增加了基礎(chǔ)研究投入。三是國(guó)防領(lǐng)域的投入減少，核聚變能源研究、NASA的研究活動(dòng)、國(guó)防部的基礎(chǔ)研究以及其他一些國(guó)防領(lǐng)域的預(yù)算都得到削減，轉(zhuǎn)而將國(guó)防研發(fā)與民用研發(fā)領(lǐng)域更緊密結(jié)合，給予相關(guān)研發(fā)企業(yè)以稅收優(yōu)惠。2016財(cái)年預(yù)算的投入重點(diǎn)也正是圍繞著美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略提出的這些領(lǐng)域展開。比如：在《2016財(cái)年研發(fā)預(yù)算優(yōu)先方向備忘錄》中，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)將按照這份文件對(duì)2016年研發(fā)預(yù)算進(jìn)行編制。在該備忘錄中，確定了先進(jìn)制造業(yè)、清潔能源、地球觀測(cè)、全球氣候變化、信息技術(shù)、生物與神經(jīng)科學(xué)、政府科學(xué)決策、國(guó)家安全、科學(xué)-技術(shù)-工程與數(shù)學(xué)教育（STEM）、研究工具與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的預(yù)算優(yōu)先方向。同時(shí)還更加突出表現(xiàn)為對(duì)能夠在短期內(nèi)對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)有幫助的領(lǐng)域加大投入，以及加大能促進(jìn)工業(yè)發(fā)展與進(jìn)步的科學(xué)領(lǐng)域的預(yù)算投入。這種追求就業(yè)與科技進(jìn)步的安排，更多的是迫于美國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的不景氣以及政府需要減少赤字的壓力。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的研發(fā)投入，首先，可以為這些領(lǐng)域提供充足的資金支持，使其有足夠的資源進(jìn)行科技上的突破；其次，對(duì)這些領(lǐng)域的重點(diǎn)突破，也能夠帶來(lái)新興行業(yè)和大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。

特朗普總統(tǒng)上臺(tái)以后美國(guó)新預(yù)算計(jì)劃與其擬大幅度減稅的計(jì)劃相呼應(yīng)，減稅與減支并行。具體到研發(fā)預(yù)算，結(jié)構(gòu)上也是有增有減，不是總量的大規(guī)模削減；削減的預(yù)算不但沒(méi)有涉及核心技術(shù)研發(fā)，還加大了有利于提高國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)防、公共安全等關(guān)鍵領(lǐng)域的投入。在不增加債務(wù)和稅收負(fù)擔(dān)的前提下，以突出國(guó)家安全的最優(yōu)先地位。一是被削減預(yù)算的主要部門集中在衛(wèi)生、氣候和環(huán)境領(lǐng)域。國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）的預(yù)算被縮減到269億美元，與2017年預(yù)算相比減少了22%（77億美元）。美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）的碳監(jiān)測(cè)（Car?bon Monitoring System）相關(guān)項(xiàng)目或?qū)⒈豢车?，這與此次美國(guó)退出巴黎氣候協(xié)議有關(guān)。能源部（DOE）科學(xué)辦公室經(jīng)費(fèi)削減17%，降至44.73億美元，達(dá)到2008年以來(lái)的最低水平（在不考慮通脹情況下）。美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）將被叫停一系列氣候研究和科研項(xiàng)目。二是關(guān)注國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力：調(diào)增的科研預(yù)算集中在國(guó)防部門和NASA?？偨y(tǒng)的預(yù)算計(jì)劃中提出，把美國(guó)人民的安全放在最優(yōu)先的位置，預(yù)算要突出國(guó)家和公共安全支出。因此預(yù)算支出中最優(yōu)先的類別就是國(guó)家安全，要重建和恢復(fù)國(guó)家安全，重塑軍事部隊(duì)以加強(qiáng)邊境安全和維護(hù)國(guó)家主權(quán)。軍事基礎(chǔ)科研、NASA的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)、美國(guó)退伍軍人事務(wù)部經(jīng)費(fèi)均有所增加。三是重視對(duì)民眾科學(xué)素養(yǎng)和科技知識(shí)普及。2018年預(yù)算計(jì)劃中史密森尼學(xué)會(huì)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)4%，經(jīng)費(fèi)總額達(dá)到2.26億美元，該學(xué)會(huì)是美國(guó)重要的科普對(duì)象，對(duì)科技創(chuàng)新會(huì)產(chǎn)生積極影響?？梢钥闯觯乩势盏穆?lián)邦研發(fā)預(yù)算計(jì)劃的內(nèi)容是對(duì)前任民主黨總統(tǒng)奧巴馬施行的研發(fā)戰(zhàn)略內(nèi)容的否定，尤其是針對(duì)醫(yī)療和環(huán)保領(lǐng)域研發(fā)經(jīng)費(fèi)的削減，可能難以獲得多數(shù)民主黨議員的支持。因此，特朗普的研發(fā)預(yù)算計(jì)劃在國(guó)會(huì)可能很難順利通過(guò)并實(shí)施，美國(guó)國(guó)會(huì)可能會(huì)對(duì)特朗普總體預(yù)算計(jì)劃提出修訂。然而特朗普研發(fā)預(yù)算總體上貫徹了“美國(guó)優(yōu)先”原則，強(qiáng)調(diào)美國(guó)國(guó)家利益至上，具體表現(xiàn)為“重國(guó)防，輕民用；重國(guó)內(nèi)，輕國(guó)際”。其次，特朗普預(yù)算案堅(jiān)持了“市場(chǎng)優(yōu)先”策略，其舉措就是避免過(guò)于超前的研發(fā)計(jì)劃。其內(nèi)在邏輯是以事權(quán)和支出責(zé)任為依據(jù)，政府應(yīng)專注于支持私人企業(yè)難以承擔(dān)的基礎(chǔ)研究、以及尚處于早期階段的應(yīng)用研發(fā)。

三、啟示與借鑒

從美國(guó)兩屆總統(tǒng)對(duì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)調(diào)整的策略比較來(lái)看，創(chuàng)新策略的調(diào)整與預(yù)算安排緊密結(jié)合，體現(xiàn)的更多是美國(guó)國(guó)家利益的保障和科技發(fā)展不依賴于政府強(qiáng)干預(yù)，而是更多依靠市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化科技資源的分配。從中還可以看出，美國(guó)兩黨政治角力在科技領(lǐng)域也有一定折射，特朗普總統(tǒng)的研發(fā)預(yù)算案無(wú)疑是對(duì)奧巴馬科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的一次大膽否定，特別是針對(duì)奧巴馬創(chuàng)新戰(zhàn)略中的環(huán)保和醫(yī)療研發(fā)預(yù)算的大幅度削減。但由于美國(guó)預(yù)算管理體制的格局為，議會(huì)有權(quán)對(duì)總統(tǒng)的研發(fā)預(yù)算案進(jìn)行審核和表決，最終的預(yù)算法案要總統(tǒng)簽署以后方能生效，但是如果總統(tǒng)不簽署，國(guó)會(huì)依然可以以三分之二多數(shù)通過(guò)法案，這樣預(yù)算也可照常執(zhí)行。從特朗普總統(tǒng)研發(fā)預(yù)算引起的社會(huì)科學(xué)界強(qiáng)烈不滿來(lái)看，這份新研發(fā)預(yù)算案可能很難最終實(shí)施。

今后我國(guó)在研發(fā)預(yù)算的投入中應(yīng)該重視以下幾點(diǎn)：

一是發(fā)揮好市場(chǎng)在研發(fā)資源配置中的決定性作用。特別是在應(yīng)用研究和具有商業(yè)化開發(fā)價(jià)值的領(lǐng)域，主要通過(guò)依靠私營(yíng)部門，政府避免參與一些過(guò)于超前的研發(fā)。

二是政府將主要經(jīng)費(fèi)用于保障基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，同時(shí)應(yīng)該注意激發(fā)市場(chǎng)和企業(yè)投入基礎(chǔ)研究的內(nèi)在動(dòng)力。我國(guó)在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)該明確高等教育在基礎(chǔ)研究中的主體地位，加大對(duì)高等教育穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)的投入。創(chuàng)新體制機(jī)制，努力營(yíng)造有利于基礎(chǔ)研究的良好制度環(huán)境，提高資源配置效率。

三是營(yíng)造我國(guó)有利于創(chuàng)新研究的良好制度環(huán)境。由于我國(guó)的發(fā)展階段決定了科學(xué)技術(shù)投入需要有一個(gè)穩(wěn)定可持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這樣才能支撐經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和增加國(guó)家實(shí)力。因此要破除一些不利于創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙，建立有利于科研人員發(fā)展和有效激勵(lì)科研人員的制度，以激發(fā)創(chuàng)新活力。

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