滾動(dòng)預(yù)算在國有企業(yè)預(yù)算管理中的應(yīng)用研究
——以國有企業(yè)L公司為例

■//柴渭濱

滾動(dòng)預(yù)算管理起源于國外。在20世紀(jì)中期，許多歐美發(fā)達(dá)國家意識(shí)到，僅僅進(jìn)行年度財(cái)政收支預(yù)算是不夠的，了解并掌握政府財(cái)政的長期趨勢同樣十分重要。于是，這些發(fā)達(dá)國家開始在年度預(yù)算之外再編制多年預(yù)算，進(jìn)行政府財(cái)政的中長期規(guī)劃，以求突破傳統(tǒng)預(yù)算方式的年度限制。在此之后，多年期滾動(dòng)預(yù)算在世界范圍內(nèi)被廣泛接受。如今，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，我國也已經(jīng)基本具備了改革財(cái)政預(yù)算管理模式、實(shí)施中長期滾動(dòng)預(yù)算的基礎(chǔ)。我國的滾動(dòng)預(yù)算管理思想和具體方法的應(yīng)用，正由政府財(cái)政向企業(yè)預(yù)算過渡。

國有企業(yè)L公司的預(yù)算環(huán)境和制度，與我國許多大型國有企業(yè)存在很多相似之處。L公司在推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算管理的過程中，所遇到的障礙和阻力，也是我國大部分國有企業(yè)所面臨的共同問題。對L公司應(yīng)用滾動(dòng)預(yù)算管理進(jìn)行案例研究，對我國國有企業(yè)應(yīng)用這一先進(jìn)的預(yù)算管理方法具有借鑒意義。

一、滾動(dòng)預(yù)算的概念

滾動(dòng)預(yù)算，又稱“跨年度預(yù)算”或者“滾動(dòng)式中期財(cái)政計(jì)劃”，是指在編制預(yù)算時(shí)，將預(yù)算期與會(huì)計(jì)年度脫離開，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持為一個(gè)固定期間的預(yù)算編制方法。

滾動(dòng)預(yù)算的預(yù)算期間始終保持為一個(gè)固定周期，在周期內(nèi)根據(jù)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及環(huán)境等的變化，對原有預(yù)算進(jìn)行更新，并連續(xù)編制、逐期滾動(dòng)。嚴(yán)格意義上講，滾動(dòng)預(yù)算是對財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的一種預(yù)測，與年度預(yù)算不同，強(qiáng)調(diào)的是重要變化和延續(xù)性，滾動(dòng)預(yù)算將預(yù)算管理的視野從靜態(tài)的年度范圍拓展到動(dòng)態(tài)的跨年度范圍，不斷的調(diào)整對未來財(cái)務(wù)收支的認(rèn)識(shí)和估計(jì)。

二、L公司當(dāng)前預(yù)算管理體系中存在的問題

根據(jù)上級(jí)部門頒發(fā)的《XX企業(yè)全面預(yù)算管理辦法》，L公司目前實(shí)施全面預(yù)算管理。L公司的全面預(yù)算管理以一個(gè)會(huì)計(jì)年度為一個(gè)周期，即從每年的1月1日至12月31日為一個(gè)預(yù)算期，預(yù)算的制定、執(zhí)行、考核均以一個(gè)預(yù)算期為界。同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況和管理需要將預(yù)算分解為季度、月度預(yù)算。必要時(shí)也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整。L公司目前預(yù)算管理體系中主要存在的問題如下：

（一）中長期預(yù)算分析、規(guī)劃能力較差

要想應(yīng)用滾動(dòng)預(yù)算管理模式，預(yù)算相關(guān)部門必須具備中長期業(yè)務(wù)事項(xiàng)的預(yù)測能力，這一能力對滾動(dòng)預(yù)算安排、執(zhí)行以及之后的預(yù)算績效考核有著重要影響。滾動(dòng)預(yù)算的編制需要財(cái)務(wù)預(yù)算部門有足夠的預(yù)算信息支持，這包括預(yù)算資金信息、預(yù)算項(xiàng)目成本信息、預(yù)算目標(biāo)的測定考核信息等等，以及相應(yīng)的預(yù)算分析能力。長期以來，在年度預(yù)算的編制模式下，L公司財(cái)務(wù)部門對中長期預(yù)算信息的收集動(dòng)機(jī)不足，充足的預(yù)算信息和較強(qiáng)的預(yù)算分析能力的不足，導(dǎo)致L公司無法科學(xué)合理的規(guī)劃中長期預(yù)算定額。這種情況下實(shí)施中長期滾動(dòng)預(yù)算，尤其在編制多年度預(yù)算時(shí)，在支出部門提出預(yù)算申請時(shí)，財(cái)務(wù)部門很難準(zhǔn)確分析出其項(xiàng)目是否可行，指標(biāo)是否合理，結(jié)果能否做到等結(jié)論。

（二）預(yù)算編制缺乏前瞻性、統(tǒng)籌性和戰(zhàn)略導(dǎo)向性

在實(shí)際預(yù)算編制工作中，L公司的企業(yè)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃在預(yù)算中有所反映，但是企業(yè)預(yù)算與企業(yè)改革發(fā)展建設(shè)規(guī)劃（特別是戰(zhàn)略層面）之間的聯(lián)系仍不夠緊密。主要表現(xiàn)在：L公司的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃對預(yù)算編制的影響大都停留在方向性上，缺乏更為精細(xì)的指導(dǎo)依據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算編制時(shí)大都屬于成“塊”的切割，未能精細(xì)到“點(diǎn)”和“線”。預(yù)算編制系統(tǒng)性不足，與L公司發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)、重要工作契合度不夠，特別是保障戰(zhàn)略層面中長期改革發(fā)展的財(cái)力資源預(yù)算統(tǒng)籌工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前，在預(yù)算申請的過程中，部門職能性和單位個(gè)體性較強(qiáng)，各單位、部門在預(yù)算申請上往往比較注重本身的需求。財(cái)務(wù)部門作為職能部門大都是征求意見后統(tǒng)一歸口下達(dá)，由于不可能全面了解上級(jí)企業(yè)的各項(xiàng)政策指向和業(yè)務(wù)開展的進(jìn)度，L公司的預(yù)算統(tǒng)籌難以從更高層面開展。

（三）績效管理未能深入融入企業(yè)預(yù)算

首先，對預(yù)算績效管理工作的認(rèn)識(shí)不夠到位，績效理念尚未完全樹立，對預(yù)算資金的績效管理工作不夠重視，認(rèn)為使用效果如何于己關(guān)系不大。其次，與績效管理工作要求相適應(yīng)的機(jī)制尚未形成?？冃Ч芾砉ぷ髯罱K要落實(shí)到預(yù)算資金的使用單位，當(dāng)前存在的問題是預(yù)算資金使用部門與相對應(yīng)的預(yù)算管理部門就績效管理的日常聯(lián)結(jié)不夠緊密，部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠，影響了績效考核工作的深入發(fā)展。最后，專門評價(jià)機(jī)構(gòu)尚未建立?？冃гu價(jià)工作具有相當(dāng)?shù)拿舾行院蛷?fù)雜性，需要逐步在財(cái)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立專門評價(jià)機(jī)構(gòu)，以便將相關(guān)行政、人力資源持續(xù)、穩(wěn)定地投入績效評價(jià)工作。當(dāng)前，財(cái)政部和一些省市的財(cái)政部門相繼設(shè)置專門的評價(jià)機(jī)構(gòu)，成效較為明顯。而L公司目前尚未開展機(jī)構(gòu)設(shè)置工作，在一定程度上影響了績效評價(jià)工作的廣度和深度。

（四）預(yù)算工作缺乏信息化支撐

建立滿足預(yù)算大量信息要求的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)和科學(xué)的預(yù)算實(shí)時(shí)監(jiān)控、信息反饋體系將成為現(xiàn)代企業(yè)進(jìn)行預(yù)算編制的基本需求。目前L公司在進(jìn)行信息收集和預(yù)算編制時(shí)，并沒有財(cái)務(wù)系統(tǒng)和信息平臺(tái)的支持，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)收集和反饋也缺乏信息化、電子化支撐。隨著今后預(yù)算編制工作量的不斷加大、編制過程的不斷復(fù)雜，缺乏有助于預(yù)算操作的系統(tǒng)和軟件，勢必會(huì)影響企業(yè)的預(yù)算編制能力，并加重企業(yè)的人力負(fù)擔(dān)，影響預(yù)算的準(zhǔn)確性、及時(shí)性。引入信息系統(tǒng)以減輕人工操作的壓力，讓高效智能的信息化系統(tǒng)成為實(shí)現(xiàn)有效滾動(dòng)預(yù)算的強(qiáng)大支撐，是十分必要的，應(yīng)當(dāng)引起L公司的重視。

三、滾動(dòng)預(yù)算管理在L公司中的應(yīng)用

（一）建立滾動(dòng)預(yù)算管理體系

企業(yè)單位滾動(dòng)預(yù)算管理體系的建立，首先應(yīng)當(dāng)從建章立制入手，使開展?jié)L動(dòng)預(yù)算有法可依、有制可尋。目前，我國滾動(dòng)預(yù)算的應(yīng)用工作僅僅處于探索階段。從外部環(huán)境來看，2015年修訂的新《預(yù)算法》并沒有對滾動(dòng)預(yù)算提出具體規(guī)定，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》也是針對政府財(cái)政、行政機(jī)關(guān)提出建立跨年度預(yù)算的一些指導(dǎo)性方針，但隨著滾動(dòng)預(yù)算在我國企事業(yè)單位的應(yīng)用和推廣，外部法規(guī)必定會(huì)越來越完善和具體。從內(nèi)部環(huán)境來看，《L公司全面預(yù)算管理實(shí)施細(xì)則》等內(nèi)部規(guī)章目前只寫明對資金預(yù)算實(shí)施滾動(dòng)編制方法，卻未涉及有關(guān)滾動(dòng)預(yù)算管理的體系建設(shè)和具體實(shí)施內(nèi)容。因此，綜合內(nèi)外部環(huán)境來看，鐵路局要實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，必須要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，増強(qiáng)規(guī)章制度之間的銜接配套；要設(shè)計(jì)出滾動(dòng)預(yù)算實(shí)施的內(nèi)部規(guī)章，使其應(yīng)用更加規(guī)范、合理；更重要的是，要有超前意識(shí)，為后續(xù)改革預(yù)留空間；最終要制定或修訂出系統(tǒng)性、操作性較強(qiáng)的，具有鐵路行業(yè)特點(diǎn)的預(yù)算管理辦法，包括指導(dǎo)方針和實(shí)施細(xì)則。

（二）滾動(dòng)預(yù)算期間及周期設(shè)計(jì)

L公司對滾動(dòng)預(yù)算的預(yù)算期間和滾動(dòng)周期設(shè)計(jì)分為兩個(gè)階段，以求逐步推進(jìn)企業(yè)滾動(dòng)預(yù)算管理水平的提高。

1.第一階段：試用推行階段

L公司在初步實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算時(shí)，預(yù)算期間參考了目前我國政府財(cái)政的三年期規(guī)劃。在實(shí)際預(yù)算編制過程中，采取“近細(xì)遠(yuǎn)粗”的原則，第一年的預(yù)算編制可以同原先的年度預(yù)算相一致，在此基礎(chǔ)上，通過中長期規(guī)劃和預(yù)算分析，編制出后兩年的年度預(yù)算，使企業(yè)的預(yù)算編制更具有前瞻性。滾動(dòng)周期的選擇，根據(jù)企業(yè)目前的實(shí)際情況，首先采用了年度滾動(dòng)（見圖1）。對于L公司已經(jīng)實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的資金預(yù)算方面，由于已經(jīng)具備一定的滾動(dòng)預(yù)算編制基礎(chǔ)，實(shí)施季度滾動(dòng)。并將資金預(yù)算的季度滾動(dòng)作為縮短滾動(dòng)周期的試驗(yàn)項(xiàng)目（見圖2）。

2.第二階段：推廣提高階段

隨著L公司企業(yè)預(yù)算編制能力的不斷提高、數(shù)據(jù)預(yù)測分析能力的不斷增強(qiáng)、對滾動(dòng)預(yù)算的適應(yīng)性持續(xù)深入、系統(tǒng)配置和信息技術(shù)的逐步應(yīng)用，季度滾動(dòng)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅僅局限于資金預(yù)算，而是將季度滾動(dòng)升級(jí)為企業(yè)滾動(dòng)預(yù)算的常態(tài)。同時(shí)，對一些條件適宜的預(yù)算項(xiàng)目采取月度滾動(dòng)，必要時(shí)以周滾動(dòng)為補(bǔ)充，進(jìn)一步提高企業(yè)滾動(dòng)預(yù)算編制能力，使企業(yè)更加適應(yīng)瞬息萬變的市場環(huán)境。

（三）滾動(dòng)預(yù)算的編制環(huán)節(jié)

L公司應(yīng)用滾動(dòng)預(yù)算，實(shí)施三年一規(guī)劃、一年一滾動(dòng)的預(yù)算編制方法。滾動(dòng)預(yù)算的編制環(huán)節(jié)可分為三個(gè)層次，第一層是三年預(yù)算規(guī)劃，第二層是年度預(yù)算，第三層是年度預(yù)算的執(zhí)行與滾動(dòng)。根據(jù)以上三個(gè)層次，則相應(yīng)地可將滾動(dòng)預(yù)算的編制分為三個(gè)環(huán)節(jié)：

1.規(guī)劃環(huán)節(jié)。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，L公司編制中長期發(fā)展規(guī)劃、三年滾動(dòng)規(guī)劃以及這三年的年度預(yù)算。在編制過程中，既要參考上級(jí)總公司的發(fā)展規(guī)劃、對下屬各分公司的發(fā)展要求、L公司自身的中長期戰(zhàn)略，也要參考最新的市場變化、行業(yè)動(dòng)態(tài)、內(nèi)外部環(huán)境等。同時(shí)研究未來3年渉及預(yù)算收支的重大改革和政策事項(xiàng)，收集各部門、各基層組織機(jī)構(gòu)的需求作為編制規(guī)劃的輔助依據(jù)，編制中長期發(fā)展規(guī)劃草案，并測算收支數(shù)額。中長期發(fā)展規(guī)劃草案經(jīng)過相關(guān)部門的審定后，形成正式的規(guī)劃，L公司以此編制三年滾動(dòng)規(guī)劃和三年的年度預(yù)算，作為編制年度滾動(dòng)預(yù)算的基礎(chǔ)和前提。

2.編制環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)同目前L公司全面預(yù)算管理下的年度預(yù)算編制程序相契合，但需要注意的是，該年度預(yù)算的編制，需要在三年預(yù)算規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行。

3.執(zhí)行與滾動(dòng)環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)是應(yīng)用滾動(dòng)預(yù)算的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。年度預(yù)算執(zhí)行之后，重在比較和調(diào)整。例如，在執(zhí)行完2018年的年度預(yù)算時(shí)，根據(jù)這一年預(yù)算執(zhí)行情況、公司戰(zhàn)略調(diào)整、對未來的經(jīng)營預(yù)測、市場環(huán)境的變化等等，調(diào)整2019年、2020年的年度預(yù)算計(jì)劃，同時(shí)編制2021年的年度預(yù)算，使預(yù)算以年度為單位向前滾動(dòng)（見圖3）。

圖1 L公司滾動(dòng)預(yù)算期間及滾動(dòng)周期示意圖

圖2 L公司資金預(yù)算期間及滾動(dòng)周期設(shè)計(jì)示意圖

圖3 L公司滾動(dòng)預(yù)算編制層次

四、推行滾動(dòng)預(yù)算對L公司的意義

（一）進(jìn)一步提高L公司管理會(huì)計(jì)水平和預(yù)算管理水平

預(yù)算管理作為管理會(huì)計(jì)的重要內(nèi)容，已經(jīng)成為現(xiàn)代企業(yè)通常采用的管理手段。充分發(fā)揮預(yù)算管理在企業(yè)經(jīng)營決策，乃至戰(zhàn)略規(guī)劃中的作用，也逐步成為企業(yè)管理的發(fā)展趨勢。實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算能夠提高預(yù)算的可預(yù)見性，減少預(yù)算的盲目性。同時(shí)能夠?qū)︻A(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整施加持續(xù)影響，打破預(yù)算編制期限的局限性，為經(jīng)營的連續(xù)性和穩(wěn)定性提供保證。在推進(jìn)管理會(huì)計(jì)在企事業(yè)單位應(yīng)用的政策背景和L公司的現(xiàn)實(shí)需求之下，推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算管理的應(yīng)用工作，無疑能夠有效提高L公司的預(yù)算管理水平，并促進(jìn)管理會(huì)計(jì)在企業(yè)的研究與應(yīng)用，讓管理會(huì)計(jì)工具為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營提供支持，促進(jìn)企業(yè)的效益提升。

（二）有利于保障L公司財(cái)務(wù)工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算管理，確立實(shí)現(xiàn)“跨年度預(yù)算平衡”為目標(biāo)的新型財(cái)務(wù)管理理念，建立和完善中長期收支框架，在較長時(shí)間跨度內(nèi)統(tǒng)籌收支平衡、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有利于防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，増強(qiáng)可持續(xù)性和提高財(cái)務(wù)支出績效。滾動(dòng)預(yù)算管理更貼合一些預(yù)算項(xiàng)目的周期性，能更清楚完整的反映項(xiàng)目多年支出并預(yù)期其成果，為科學(xué)的預(yù)算決策奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，連續(xù)穩(wěn)定的預(yù)算安排，將更好的促進(jìn)L公司支出結(jié)構(gòu)調(diào)整與部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、部門預(yù)算支出安排與部門工作計(jì)劃的緊密結(jié)合，增強(qiáng)L公司收支的計(jì)劃性、綜合性，提高資金使用效率，更好的服務(wù)于企業(yè)的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）有利于完善預(yù)算績效管理機(jī)制

科學(xué)合理的預(yù)算績效考核體系可以正確反映企業(yè)的戰(zhàn)略意圖和自身優(yōu)勢，提高企業(yè)的核心競爭力。同時(shí)，預(yù)算下達(dá)后，企業(yè)的部門和員工績效評價(jià)有所依據(jù)，有利于實(shí)現(xiàn)績效結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，預(yù)算目標(biāo)的制定也能起到約束和激勵(lì)的作用。實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算管理，將績效評價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排相結(jié)合，能夠進(jìn)一步完善L公司預(yù)算績效管理機(jī)制。通過滾動(dòng)預(yù)算管理，可以在預(yù)算安排中直接體現(xiàn)出績效評價(jià)的結(jié)果，提高預(yù)算績效管理過程的完整性、連續(xù)性、動(dòng)態(tài)性，提高預(yù)算支出的效率和效果。

（四）有利于L公司將企業(yè)的短、中、長期目標(biāo)相結(jié)合

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算既要形成持續(xù)計(jì)劃的工作思路和方法，使管理者注重企業(yè)短期目標(biāo)和突發(fā)性事件的同時(shí)，也保持對未來經(jīng)營活動(dòng)的全盤規(guī)劃和長遠(yuǎn)考慮，不斷進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，以保證企業(yè)的各項(xiàng)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)順利地、有計(jì)劃性地進(jìn)行。因此，滾動(dòng)預(yù)算可以使L公司的短期、中期、長期計(jì)劃有機(jī)結(jié)合，讓管理者同時(shí)重視短期目標(biāo)和長期戰(zhàn)略，使企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營更加具有規(guī)劃性、戰(zhàn)略性。

五、總結(jié)

滾動(dòng)預(yù)算管理在L公司的成功應(yīng)用，是在充分考慮了L公司自身現(xiàn)行預(yù)算體系和企業(yè)特性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。在L公司現(xiàn)有的預(yù)算體系內(nèi)，以適用性、可操作性為原則，嵌入滾動(dòng)預(yù)算這一更符合當(dāng)代企業(yè)需求的先進(jìn)的預(yù)算管理方法，讓滾動(dòng)預(yù)算為企業(yè)的預(yù)算管理工作服務(wù)，進(jìn)一步提高了L公司的預(yù)算管理水平。L公司滾動(dòng)預(yù)算管理的應(yīng)用案例，對我國眾多國有企業(yè)的預(yù)算改革具有一定借鑒和示范意義。

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