涉農(nóng)職務(wù)犯罪法律適用問題研究

魏文波　陸菁　鄭艷華　吳可嘉

關(guān)鍵詞 涉農(nóng)職務(wù)犯罪 瀆職犯罪 貪污賄賂犯罪

基金項(xiàng)目：本文為2017年度貴州省人民檢察院檢察理論研究課題“涉農(nóng)職務(wù)犯罪法律適用問題”成果。

作者簡介：魏文波，貴州省貴陽市花溪區(qū)人民檢察院；陸菁，貴州職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師；鄭艷華，貴州醫(yī)科大學(xué)法醫(yī)學(xué)院講師；吳可嘉，貴州省貴陽市花溪區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D924.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.332

一、涉農(nóng)職務(wù)犯罪概述

（一）涉農(nóng)職務(wù)犯罪基本內(nèi)涵

一般認(rèn)為，職務(wù)犯罪是指“國家工作人員利用職務(wù)之便貪污公共財(cái)物、收受賄賂或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，破壞國家工作人員職務(wù)行為廉潔性或者國家機(jī)關(guān)正常管理活動的行為?！?涉農(nóng)職務(wù)犯罪是職務(wù)犯罪發(fā)生在“三農(nóng)”領(lǐng)域的統(tǒng)稱，其作為職務(wù)犯罪類罪概念項(xiàng)下子概念，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村背景下具有特定含義，是指“在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，國家工作人員以及依照法律從事公務(wù)的人員，利用職務(wù)上的便利條件，或?yàn)E用職權(quán)，或不正確履行職責(zé)所實(shí)施的，侵犯農(nóng)民切身利益，侵害農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，依照刑法規(guī)定應(yīng)受到刑罰處罰的行為的總稱?！?/p>

從涉農(nóng)職務(wù)犯罪的構(gòu)成要件上看，犯罪主體主要是國家工作人員以及依照法律從事公務(wù)的人員，農(nóng)村基層組織人員是否屬于廣義上的國家工作人員，下文將詳細(xì)闡述，在此不贅；犯罪客體方面，侵犯的是黨和國家正常管理秩序和農(nóng)村基層組織人員履行公務(wù)活動的廉潔性；犯罪主觀方面，包括故意和過失，此與普通職務(wù)犯罪一致，故意如貪污罪、受賄罪等，過失如玩忽職守罪等；犯罪客觀方面，主要是在從事公務(wù)活動或協(xié)助政府從事管理活動中，利用職務(wù)便利，侵吞、挪用公共財(cái)物，收受或索取他人財(cái)物謀取非法利益，不履行或不正確履行職責(zé)致使國家、集體利益遭受重大損失。

（二）涉農(nóng)職務(wù)犯罪查辦情況及特點(diǎn)

1.全國和貴州省檢察機(jī)關(guān)近年來涉農(nóng)職務(wù)犯罪查辦情況分析

第一，2013年至2017年上半年，全國檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅懲治涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪，共查辦53560人 ，涉案環(huán)節(jié)主要涉及征地拆遷、扶貧救災(zāi)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼申報(bào)審核及管理發(fā)放環(huán)節(jié)、社會保障等。其中，2014年查辦9913人，2015年查辦11839人，2016年查辦17410人。第二，2013年至2017年上半年，貴州省檢察機(jī)關(guān)立案偵查發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益的職務(wù)犯罪3107件3954人，涉案領(lǐng)域主要集中在扶貧攻堅(jiān)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障、征地拆遷、社會保障及扶貧等。 其中，2013年查辦688件883人，2014年查辦669件846人，2015年查辦246件285人，2016年查辦民生領(lǐng)域職務(wù)犯罪706件904人。 2017年1-8月，查辦民生領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件798件1036人，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所、農(nóng)村基層組織人員375人，通過辦案為國家挽回直接經(jīng)濟(jì)損失約2.9億元。

無論從全國還是貴州省查辦情況看，發(fā)案環(huán)節(jié)主要集中在征地拆遷、扶貧救災(zāi)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼申報(bào)審核及管理發(fā)放環(huán)節(jié)、社會保障等。

2.涉農(nóng)職務(wù)犯罪的特點(diǎn)

第一，窩串案占比較大。近年來反腐敗力度加大，涉農(nóng)職務(wù)犯罪單獨(dú)作案的數(shù)量有所減少，以上下級、跨地區(qū)的同行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部、管理人員與村支“兩委”、村支“兩委”與村民等“抱團(tuán)”式為特征的窩串案占比較大。如陜西省西安市檢察院近年來查辦扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪40案85人中，窩案就有23件65人，窩案人數(shù)占比76.5% 。

第二，貪污賄賂犯罪比重較大。多數(shù)涉案人員掌握惠農(nóng)資金分配、審批、發(fā)放等本應(yīng)分權(quán)制約的權(quán)力，極容易發(fā)生或弄虛作假，或虛認(rèn)冒領(lǐng)等貪污賄賂犯罪。如貴州省貴陽市花溪區(qū)檢察院近五年查辦涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪81件116人，其中貪污賄賂案件共計(jì)54件85人，占查辦總件數(shù)和總?cè)藬?shù)的66.7%和73.3%。

第三，作案隱蔽性強(qiáng)。主要表現(xiàn)在：巧設(shè)行受賄名目，企圖蒙混過關(guān)。行賄人時(shí)常利用春節(jié)等節(jié)假日，通過紅包、感謝費(fèi)、辛苦費(fèi)等方式向犯罪人行賄；多有中間人從中引薦、撮合，使得當(dāng)事人之間在互不見面的情況下“辦成事”，縮小犯罪知情范圍。更有甚者，犯罪人多次假借生活所需、老家修房建房等借口，分別向多名人員索要賄賂款，企圖為受賄行為披上“合法外衣”。

第四，涉案金額小，影響惡劣。涉農(nóng)職務(wù)犯罪“小官巨貪”雖是典型，但“小官小貪”確為常態(tài)，這類案件涉案金額雖小，但造成的影響極其惡劣。如黔陶鄉(xiāng)騎龍村村委會原主任周某、副主任汪某某、支書羅某某、文書孫某某、委員汪某某等五人，虛構(gòu)“周進(jìn)”、“周靜”戶頭，騙取國家征地補(bǔ)償款5萬余元，致使村民多次到市、區(qū)有關(guān)部門反映問題，甚至赴省有關(guān)單位拉橫幅上訪。

二、司法實(shí)踐中認(rèn)定涉農(nóng)職務(wù)犯罪的三個(gè)問題

（一）認(rèn)定涉農(nóng)職務(wù)犯罪的主體問題

1.村黨支部組成人員的身份認(rèn)定

全國人大常務(wù)會《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》）中并未明確規(guī)定村黨支部組成人員是否屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，致使實(shí)踐中對村黨支部組成人員觸犯職務(wù)犯罪時(shí)適用法律難的問題。眾所周知，村黨支部作為黨的基層組織，處于處理農(nóng)村事務(wù)的核心地位，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會正確履行職責(zé)，其與村民委員會合稱村支“兩委”。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，村民委員會在履行七種 行政管理工作時(shí)屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，可以構(gòu)成職務(wù)犯罪的主體，但將村黨支部組成人員排斥在外，顯然有違常理。因此，村黨支部在領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)、管理事務(wù)過程中協(xié)助政府從事上述七種行政管理工作時(shí)，如發(fā)生《刑法》第三百八十二條、三百八十三條、三百八十四條、三百八十五條、三百八十六條規(guī)定之犯罪的，理應(yīng)屬于《刑法》第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，也即村黨支部組成人員可以構(gòu)成職務(wù)犯罪的主體。

2.村委會下屬委員會組織人員的身份認(rèn)定

根據(jù)《村民委員會組織法》第七條規(guī)定，村民委員會在管理事務(wù)中可以根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會，其組成人員可以由村民委員會兼任。無論村民委員會下屬委員會組成人員構(gòu)成如何，其性質(zhì)是村民委員會的派生機(jī)構(gòu)，職責(zé)是協(xié)助村民委員會處理農(nóng)村事務(wù)。那么，當(dāng)下屬委員會按照村民委員會安排從事上述七種協(xié)助政府開展行政管理工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，發(fā)生利用職務(wù)便利實(shí)施侵吞公共財(cái)物、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物的犯罪時(shí)，當(dāng)然可以成為貪污賄賂犯罪主體。否則，構(gòu)成職務(wù)侵占、非國家工作人員受賄罪。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組組長的身份認(rèn)定

第一，《民法總則》第九十六條、第九十九條、第一百條賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織可以依法取得法人資格，但此規(guī)定旨在有效推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并未改變其“原生性質(zhì)”——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立市場主體開展自主經(jīng)營活動，兼具管理土地等財(cái)產(chǎn)的職責(zé)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體所有的土地的管理和經(jīng)營者，屬于農(nóng)村基層組織。第二，村民小組組長作為村民委員會的“助手”，對屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)以及公益事項(xiàng)具有一定的管理職責(zé)，其所行使的職責(zé)具有農(nóng)村事務(wù)管理權(quán)責(zé)屬性，屬于農(nóng)村基層組織人員。

4.其他人員的身份認(rèn)定

司法實(shí)踐中，對涉農(nóng)職務(wù)犯罪主體認(rèn)定爭論較多的除了上述三類主體外，還有村務(wù)監(jiān)督委員會及其組成人員、聘用人員以及駐村干部等。根據(jù)《村民委員會組織法》相關(guān)規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會具有負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)、監(jiān)督村務(wù)公開等制度落實(shí)的職責(zé)，如其成員在協(xié)助政府從事行政管理過程中利用職務(wù)便利侵吞經(jīng)手的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)按照貪污罪處罰；聘用人員受村民委員會或者村集體委托從事管理農(nóng)村事務(wù)，其在從事管理農(nóng)村事務(wù)期間，如果與農(nóng)村基層組織人員構(gòu)成《解釋》規(guī)定的職務(wù)犯罪而成立共同犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照共同實(shí)施的貪污賄賂犯罪予以定罪處罰；駐村干部因其自身具有國家工作人員屬性，如利用其參與農(nóng)村社會建設(shè)職務(wù)便利實(shí)施貪污賄賂犯罪的，理應(yīng)按照相應(yīng)刑罰處罰。

（二）認(rèn)定農(nóng)村基層組織人員職務(wù)行為性質(zhì)問題

正所謂“上面千條線，下面一根針”。農(nóng)村基層組織人員承擔(dān)的事務(wù)性工作繁雜，各種事務(wù)集于一身，主要有從事公務(wù)、自治性事務(wù)和經(jīng)營性事務(wù)等。由此，決定了他們具有不同的身份，易出現(xiàn)違法犯罪時(shí)適用不同罪名的情況。因此，厘清農(nóng)村基層組織人員職務(wù)行為性質(zhì)是認(rèn)定彼罪與此罪的關(guān)鍵，而判定職務(wù)行為是否屬于“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”，則是界定職務(wù)行為是否屬于公務(wù)的重點(diǎn)所在。而界定職務(wù)行為的性質(zhì)可以從三方面入手：一是該行為履行主體必須屬于政府履行；二是該行為內(nèi)容屬于行政管理；三是行為方式屬于協(xié)助。

如此一來，農(nóng)村自治性和經(jīng)營性事務(wù)便不在此列，進(jìn)而根據(jù)農(nóng)村基層組織人員實(shí)施犯罪行為的性質(zhì)不同認(rèn)定貪污罪與職務(wù)侵占罪、挪用公款罪與挪用資金罪、受賄罪與非國家工作人員受賄罪。

（三）認(rèn)定農(nóng)村基層組織管理的公共財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)混同情況的問題

由于農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，公共財(cái)產(chǎn)（諸如扶貧專項(xiàng)資金、土地補(bǔ)償費(fèi)用等）和集體財(cái)產(chǎn)混同于一個(gè)賬號下的情況時(shí)有發(fā)生，而所侵犯財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)決定著犯罪行為人的定性方向。因此，當(dāng)農(nóng)村基層組織管理的公共財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)混同情況下，如何認(rèn)定彼罪與此罪，便成了司法實(shí)踐中較為重要的問題。

對此問題，應(yīng)當(dāng)分情況予以討論：第一，如果有證據(jù)證明犯罪行為人主觀上旨在侵吞、挪用的財(cái)物屬于公共財(cái)產(chǎn)的，且所侵犯的財(cái)物沒有超過公共財(cái)產(chǎn)的總額，則應(yīng)當(dāng)以貪污罪、挪用公款罪定罪處罰。第二，如果有證據(jù)證明犯罪行為人主觀上旨在侵吞、挪用的財(cái)物屬于集體財(cái)產(chǎn)的，則應(yīng)當(dāng)以職務(wù)侵占罪、挪用資金罪定罪處罰；超出集體財(cái)產(chǎn)范圍屬于公共財(cái)產(chǎn)的，則應(yīng)當(dāng)以貪污罪、挪用公款罪定罪處罰。第三，如果犯罪行為人所侵犯的財(cái)產(chǎn)數(shù)額均未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)，但總額達(dá)到職務(wù)侵占罪、挪用資金罪構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)的，則應(yīng)當(dāng)以職務(wù)侵占罪、挪用資金罪定罪處罰。

三、預(yù)防涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對策建議

（一）強(qiáng)化干部職工的廉潔自律意識

一方面，不斷加強(qiáng)思想政治教育工作，將其與依法治國理念和黨風(fēng)廉政建設(shè)有效銜接，切實(shí)增強(qiáng)公職人員的政治和思想覺悟。另一方面，有針對性地深入開展行業(yè)、領(lǐng)域易發(fā)多發(fā)職務(wù)犯罪的法治宣傳教育活動，增強(qiáng)基層組織人員尤其是單位中青年干部職工、業(yè)務(wù)骨干人員的法治意識和廉潔自律意識。

（二）強(qiáng)化預(yù)防職務(wù)犯罪體系建設(shè)

一是建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。針對多發(fā)崗位，應(yīng)構(gòu)建崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)知識制度或手冊，載明易發(fā)職務(wù)犯罪節(jié)點(diǎn)和預(yù)防職務(wù)犯罪知識、對策建議。以一年或半年為周期，簽訂黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書和廉潔自律承諾書，不斷強(qiáng)化干部職工廉潔自律意識。二是進(jìn)一步加強(qiáng)與紀(jì)委、檢察機(jī)關(guān)等單位的聯(lián)系，積極建立行之有效的工作聯(lián)席制度?？山Y(jié)合檢察機(jī)關(guān)反腐倡廉警示教育基地、獲刑人員“現(xiàn)身說法”、預(yù)防職務(wù)犯罪知識講座等形式定期開展重要崗位、關(guān)鍵崗位人員的警示教育活動，不斷筑牢拒腐防腐防線，增強(qiáng)職務(wù)犯罪預(yù)防能力。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

一是強(qiáng)化制度建設(shè)。鄉(xiāng)村組織應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”、決定權(quán)分開制度以及涉及支農(nóng)惠農(nóng)資金的制表、審核制度，避免權(quán)力集中導(dǎo)致出現(xiàn)腐敗灰色空間。二是強(qiáng)化監(jiān)督力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）要強(qiáng)化對村組織的財(cái)務(wù)管理監(jiān)督力度，對每一筆收支情況均要嚴(yán)格檢查、認(rèn)真核對，尤其是涉及惠農(nóng)扶貧的項(xiàng)目要把好“進(jìn)出口”，對涉及群眾利益的各種補(bǔ)助補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、條件和內(nèi)容應(yīng)定期公布和及時(shí)公開，增強(qiáng)村務(wù)財(cái)務(wù)工作透明度，自覺接受上級組織和群眾的監(jiān)督。

注釋：

高銘暄、陳璐.當(dāng)代我國職務(wù)犯罪的懲治與預(yù)防.法學(xué)雜志.2011（2）.

于曉光、張鑫.論吉林省涉農(nóng)職務(wù)犯罪的成因及防范對策.當(dāng)代法學(xué)（雙月刊）.2010（4）.

2013年-2016年數(shù)據(jù)來源于最高人民檢察院工作報(bào)告.http：//www.spp.gov.cn/gzb g/；2017年上半年數(shù)據(jù)來源于：http：//www.china.com.cn/guoqing/2017-07/13/content_41205 292.htm.2017年9月25日訪問.

以上數(shù)據(jù)來源于2013、2014、2015、2016、2017年貴州省人民檢察院工作匯報(bào)。

http：//fzgz.gog.cn/system/2017/09/24/016123028.shtml.2017年9月25日訪問.

http：//www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201709/t20170920_16445744.htm.20 17年9月26日訪問.

數(shù)據(jù)來源于《貴州省貴陽市花溪區(qū)人民檢察院2012-2016年扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪情況分析》。

具體是指以下七種：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理； （三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。

參考文獻(xiàn)：

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[3][法]孟德斯鳩著. 張雁深譯.論法的精神（上卷）.北京：商務(wù)印書館出版社.1959.

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