農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中環(huán)境污染治理研究

樊凱　董紅

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 環(huán)境污染 利益相關(guān)者理論 治理

作者簡介：樊凱，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法；董紅，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，教授。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.297

環(huán)境問題是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，農(nóng)村環(huán)境問題更是如此。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，農(nóng)村環(huán)境問題愈演愈烈，引發(fā)了眾多群體性事件，成為了影響社會穩(wěn)定的重要因素。我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是否安全決定了國民經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。從人口數(shù)量上看，依據(jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過了這么多年的城市化運(yùn)動，我們國家的農(nóng)村地區(qū)仍然聚集了國民人口總數(shù)的50.32%。農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量直接影響了這半數(shù)人口的生活水平。然而，我國目前的法制建設(shè)整體上難逃“大城市中心主義”、“大企業(yè)中心主義”和“東南沿海中心主義”的怪圈，農(nóng)村環(huán)境問題長期被忽略，導(dǎo)致農(nóng)村整體生態(tài)環(huán)境退化，農(nóng)民生存環(huán)境惡化，農(nóng)業(yè)安全受到嚴(yán)重威脅。

一、農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀

我國農(nóng)村地區(qū)面積廣袤（2005年的國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示農(nóng)村地區(qū)面積占國土面積的57.59%），自然環(huán)境條件復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，以及環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的缺失，很難詳細(xì)羅列農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染狀況。所以近些年的《國家環(huán)境狀況公報》都未將農(nóng)村環(huán)境狀況作為重點(diǎn)內(nèi)容，然而綜合現(xiàn)有的數(shù)據(jù)我們依然可以大致刻畫出當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境污染的惡化程度。總結(jié)起來，主要表現(xiàn)在三個方面：

（一）農(nóng)村城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的生活垃圾污染

由于農(nóng)村發(fā)展功能的變化，尤其是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不斷引入城市的生活方式使得生活污水及垃圾廢棄物增加，嚴(yán)重超出了農(nóng)村環(huán)境的自凈能力。與此同時，由于農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理的大量缺失，導(dǎo)致這些聚居點(diǎn)的生活污染物得不到有效處理。2014年的《國家環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，截止2014年底，全國對生活垃圾進(jìn)行處理的行政村有25.7萬個，占行政村總量的47.0%，對生活污水進(jìn)行處理的行政村為5.5萬個，占行政村總量的10.0%，也就是說有一半以上的行政村的生活垃圾處于隨意排放的狀況，絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)生活污水無人管理。

（二）城市污染向農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移

隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，城市污染超出城市自身承受能力，開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。廢水、廢渣、城市生活垃圾污染河流、土壤，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境雪上加霜。更有甚者，有的企業(yè)將有毒、放射性廢棄物易地傾倒、拋棄至農(nóng)村，使城市工業(yè)污染人為地蔓延、擴(kuò)散至農(nóng)村，嚴(yán)重威脅農(nóng)村居民的生命和財產(chǎn)安全。有學(xué)者將其稱作“污染轉(zhuǎn)嫁”。中國社科院環(huán)境與發(fā)展研究中心公布的《關(guān)于中國的環(huán)境與發(fā)展》指出：“有些污染從大城市向中小城市進(jìn)而向農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢在加強(qiáng)，從東部發(fā)達(dá)地區(qū)向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢尤其令人注目?！?/p>

（三）農(nóng)業(yè)活動產(chǎn)生的面源污染和農(nóng)村企業(yè)污染

我們國家是世界農(nóng)藥生產(chǎn)和使用第一大國，但目前有效利用率只有35%左右；每年地膜使用量約130萬噸，超過其他國家的總和；此外我國每年的化肥當(dāng)季使用率只有33%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的50%的平均水平。大量的化肥農(nóng)藥的適用超出了土壤的分解和自凈能力，留存于農(nóng)產(chǎn)品和土壤之中。

此外，農(nóng)村地區(qū)的集約化規(guī)?；菪箴B(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展產(chǎn)生了大量禽畜糞便和禽畜飼料殘渣，成為了農(nóng)村環(huán)境的重要污染源。據(jù)統(tǒng)計，全國有24個省份的畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖專業(yè)戶化學(xué)需氧量排放量，占到本地農(nóng)業(yè)面源排放總量的90%以上。近年來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)每年產(chǎn)生38億噸畜禽糞便，有效處理率卻不到50%，其污染總量是全國工業(yè)和城市排放量的4倍多。

最后，農(nóng)村地區(qū)分布了數(shù)量可觀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些企業(yè)主要集中在造紙、印染、電鍍、化工、建材等少數(shù)產(chǎn)業(yè)和土法煉磺、煉焦等落后技術(shù)上，大多數(shù)設(shè)備相對落后，產(chǎn)品技術(shù)層次不高，嚴(yán)重污染了環(huán)境。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所排放的廢水、廢氣和廢渣占全國“三廢”排放總量的比重分別為21%、67%和89%，已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)的突出問題。

二、利益相關(guān)者理論下的農(nóng)村環(huán)境污染分析

利益相關(guān)者理論是管理學(xué)中最重要的理論之一。利益相關(guān)者主要泛指某些特定活動或在企業(yè)工作中專門從事“下注”的人，也就是某項(xiàng)事業(yè)或者活動中代表不同利益的參與者，具有不同的利益訴求，鑒于有限的資源與平臺，各方利益者開始進(jìn)行利益交換與利益讓步，從而希冀達(dá)到各自利益最大化的理論?；诖耍r(nóng)村環(huán)境污染是由政府，企業(yè)，農(nóng)民等組合而成的一個互相聯(lián)系互相影響的系統(tǒng)。

（一）政府層面：唯經(jīng)濟(jì)利益，監(jiān)管缺失

管理學(xué)中的公共選擇理論啟示我們，政府中作為組成的官員個體也擁有理性經(jīng)濟(jì)人的利益訴求，由此以經(jīng)濟(jì)增長作為存在基礎(chǔ)的發(fā)展型政府模式出現(xiàn)，各級地方政府都將主要力量投入到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，忽視了生態(tài)建設(shè)。其次，基層的環(huán)保行政機(jī)構(gòu)長期處于人財物缺失的境況。我國的環(huán)境監(jiān)管部門只設(shè)置到縣級政府，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村層次絕大多數(shù)沒有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)和專職環(huán)保人員，據(jù)2012年的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》顯示，在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級設(shè)立的各類環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)僅為2694個，人數(shù)也只有7653名，其中還包括大量的兼職人員，而我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位共有4萬多個。而環(huán)境問題是末端治理問題，最需要基層監(jiān)管部門的有效監(jiān)管。

（二）企業(yè)層面：缺少環(huán)境意識，環(huán)保監(jiān)督缺位

企業(yè)層面的問題主要集中于三個方面：第一，大量的重污染企業(yè)基于降低企業(yè)成本的目的，將企業(yè)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村地區(qū)，帶來了大量的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，引發(fā)了眾多群體性事件；第二，農(nóng)村地區(qū)分布了數(shù)量龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大多為粗加工、高能耗、高污染率的初級工礦企業(yè)，布局分散且規(guī)劃不合理，這些企業(yè)技術(shù)水平較低，環(huán)保意識欠缺，大量的“三廢”污染隨意排放；第三，目前治理環(huán)境污染的“污染者付費(fèi)”原則，由于農(nóng)村地區(qū)面積廣袤，人員廠房分布分散而無法實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)民層面：缺少環(huán)境安全意識，物質(zhì)與精神層面環(huán)保乏力

農(nóng)村是農(nóng)民賴以生存的環(huán)境，但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)民成為破壞農(nóng)村環(huán)境的積極參加者：首先，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，出于增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和降低自身勞動強(qiáng)度的目的，過度過量的使用農(nóng)藥和化肥，超過了土壤的凈化和分解能力，引發(fā)了土壤土質(zhì)和水質(zhì)破壞。其次，規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)民收入的重要組成部分，但農(nóng)民缺少處理生產(chǎn)造成污染的能力和意識。最后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村生活水平的提高，農(nóng)民的生活方式也迎來了巨大的變革，以一次性塑料制品為代表的現(xiàn)代生活方式極大改善農(nóng)村，然而農(nóng)村地區(qū)卻沒有建立與之相適應(yīng)的配套設(shè)施和衛(wèi)生觀念，簡單的填埋和焚燒無助于環(huán)境，造成了“二次污染”。

綜上所述，由于各個農(nóng)村環(huán)境治理主體在角色定位、責(zé)任承擔(dān)和功能作用等方面出現(xiàn)了錯誤思維，因而使得農(nóng)村環(huán)境污染問題始終難以解決。

三、農(nóng)村復(fù)雜環(huán)境污染治理的制度性建議

南京大學(xué)的張玉林教授在總結(jié)當(dāng)下的農(nóng)村環(huán)境問題時提出當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境問題的特征是“系統(tǒng)性傷害與碎片化治理”。目前的農(nóng)村環(huán)境治理存在的難題就是，農(nóng)村環(huán)境問題本身是一種復(fù)合污染，是一種系統(tǒng)性行為的結(jié)果，然而現(xiàn)有的治理措施卻處在“頭疼醫(yī)疼，腳痛醫(yī)腳”的狀態(tài)，這導(dǎo)致我們在農(nóng)村環(huán)境污染治理問題上的無力，我們需要采取綜合性的手段去探尋一條可行之路。

（一）政府層面：轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善監(jiān)管職能

農(nóng)村環(huán)境問題的強(qiáng)外部性決定了這個問題的解決必須由政府發(fā)揮監(jiān)管和引導(dǎo)的作用。要求政府從發(fā)展型政府向監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變，積極而正確發(fā)揮政府職能。這需要從三個方面來著手：第一，轉(zhuǎn)變投資方向和招商引資的理念，杜絕盲目上馬高污染高耗能的項(xiàng)目，做好環(huán)境規(guī)劃，將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境有機(jī)協(xié)調(diào)起來，樹立“綠色發(fā)展”的理念；第二，加大農(nóng)村的公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，盡快完善相關(guān)設(shè)施，可以引導(dǎo)城市的相關(guān)設(shè)施向周邊農(nóng)村地區(qū)延伸，盡快在農(nóng)村地區(qū)建立一套符合農(nóng)村地區(qū)特征的鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生制度，完成農(nóng)村污染物的收集——處理——排放鏈條；第三，構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)的基層環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立跨片區(qū)環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)，降低行政成本，此外還需要大力充實(shí)基層的人員、技術(shù)、設(shè)備和資金，解決環(huán)境監(jiān)測的客觀難題，履行好末端監(jiān)管職能。

（二）企業(yè)層面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，城市遷出企業(yè)增強(qiáng)社會責(zé)任

企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用，然而隨著客觀環(huán)境的變化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)成為了農(nóng)村環(huán)境污染的主力軍。所以在目前的情況下，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，淘汰鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的落后產(chǎn)能，摒棄高耗能、高污染、低產(chǎn)出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。積極引入新人才，新技術(shù)，新產(chǎn)業(yè)，以此向集約型的現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置科學(xué)合理的農(nóng)村地區(qū)遷入企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制高污染企業(yè)遷入農(nóng)村地區(qū)，對違規(guī)企業(yè)關(guān)停整改，追究企業(yè)相關(guān)責(zé)任。積極引入環(huán)境責(zé)任代履行制度，督促排污企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任。

（三）農(nóng)村層面：促進(jìn)農(nóng)村自發(fā)秩序發(fā)展，確認(rèn)村規(guī)民約的法律效力

首先，應(yīng)當(dāng)落實(shí)村委會等基層組織環(huán)境法律責(zé)任，推行環(huán)境的“社區(qū)治理”模式。借鑒“社區(qū)治理”模式，積極動員村委會等基層村民自治組織的力量，賦予并強(qiáng)化其環(huán)境保護(hù)職能。應(yīng)當(dāng)授予基層自治組織一定的職權(quán)，例如環(huán)境規(guī)章制定權(quán)，環(huán)境事務(wù)處理權(quán)，以及環(huán)境情況的監(jiān)督權(quán)。其次，確認(rèn)農(nóng)村習(xí)慣以及村規(guī)民約的環(huán)境保護(hù)法律效力。鑒于我國農(nóng)村環(huán)境的復(fù)雜性，這些本土產(chǎn)生的習(xí)慣往往更能適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和社會狀況，也更容易被當(dāng)?shù)卮迕窠邮?。同時，這些村規(guī)民約能夠更好的培養(yǎng)村民的主人翁意識和環(huán)境保護(hù)意識，村規(guī)民約的制定本身就是一次極好的環(huán)境保護(hù)教育活動。

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