完善省級黨委黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的審查備案路徑研究

王胡林　鞏立良　龔賢

關鍵詞 省級黨委 黨內法規(guī) 規(guī)范性 文件 審查備案

基金項目： 2017年度中共成都市委黨校學術研究項目（項目編號：E-2017-10）。

作者簡介：王胡林，中共成都市委黨校，西南民族大學，講師，在讀博士研究生，研究方向：黨的建設、城鎮(zhèn)化；鞏立良，中共成都市委黨校；龔賢，中共成都市委黨校，西南民族大學。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.290

一、引言

習近平總書記在黨的十九大報告中指出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”，這是新時代背景下加強黨內法規(guī)建設的總要求，對于加強黨的全面領導、增強黨的執(zhí)政能力具有重要而又基礎的作用。完備的黨內法規(guī)制度體系是黨要管黨、從嚴治黨的重要抓手，是保持黨的政治性、時代性、先進性、純潔性的重要基石。黨歷來高度重視黨內法規(guī)建設工作，尤其是將黨內法規(guī)和規(guī)范性文件制定備案作為黨建工作的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在全面從嚴治黨的各個方面。

二、省級黨委的備案審查職能

2013年5月27日 ，中央正式出臺《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》、《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》兩部黨內法規(guī)（以下簡稱《條例》、《規(guī)定》）?！稐l例》既是一部黨內法規(guī)，又是一部指導其他黨內法規(guī)制定的“立法法”，對于黨內法規(guī)制定具有重要意義?！兑?guī)定》對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件在制定過程中的備案工作提出具體要求，涉及備案的原則、范圍、期限、審查、通報等多個方面，是黨內法規(guī)和規(guī)范性文件出臺的程序性要求。因此，黨內法規(guī)和規(guī)范性文件對于加強黨的領導、完善黨的建設具有重要作用和重大意義。

根據(jù)《條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委（以下簡稱省級黨委）可以就其職權范圍內有關事項制定黨內法規(guī)，而規(guī)范性文件是各級政府貫徹執(zhí)行中央和上級黨委決策部署、指導推動經濟社會發(fā)展、加強和改進黨的建設等方面的重要文件。按照《規(guī)定》第四條要求，應當備案的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起30日內由制定機關報送中央備案，聯(lián)合發(fā)布的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機關報送中央備案，并負有修訂責任。同時，按照《條例》規(guī)定，由于省級以下（不含省）黨組織無權制定黨內法規(guī)，因此省級黨委的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作僅針對本級黨委工作部門和市（自治州、地區(qū)）級黨組織制定的規(guī)范性文件 。這實際上包含兩方面職責：一是對所屬本級黨委工作部門和市地級黨組織制定的規(guī)范性文件進行備案審查；二是指導下級黨組織建立相應的規(guī)范性文件備案審查體制。由此可見，在黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查上，省級黨委三方面的工作職責。

三、省級黨委備案工作存在的困境

審查機制不完善。一是審查時與國家、地方法律法規(guī)和規(guī)范性文件之間的溝通協(xié)調機制不暢。審查備案工作多局限在省級黨委辦公廳或同級黨群機關，黨委、政府、人大之間的交叉審查備案不足，往往造成黨內法規(guī)與國家和地方法律法規(guī)有所出入。二是協(xié)助審查的行政約束力不足。往往黨委辦公廳向相關部門（單位）發(fā)函請求協(xié)助審查黨內法規(guī)或規(guī)范性文件，而作為受邀協(xié)助部門沒有行政義務對請求協(xié)助審查的黨內法規(guī)或規(guī)范性文件進行認真審查，審查的積極性不高，這就造成往往協(xié)助審查后黨委辦公廳（室）收到的回復大多數(shù)是“無意見”，致使黨內法規(guī)或規(guī)范性文件的出臺有所缺失。

審查標準籠統(tǒng)。根據(jù)《規(guī)定》第七條對審查標準的規(guī)定，黨內法規(guī)和規(guī)范性文件主要進行六個方面的審查，概括來說就是：政治性審查、合法性審查、合理性審查 。其中政治性審查是根本要求，是省級黨委堅持黨中央集中統(tǒng)一領導的重要保障。黨內法規(guī)是規(guī)范黨組織和黨員的基本行為準則，其特殊性決定了必須符合黨性原則，必須對其進行政治性審查。合法性審查是實質要求，是依法治省（市、自治區(qū)）、依法執(zhí)政的客觀要求，也是制定黨內法規(guī)必須堅持的底線。合理性審查是價值追求，是更高程度、更高標準的審查。但在實際操作中存在很多困境，存在標準不具體、不可操作等情況，缺乏實施細則和解釋機制，政治性語言多，操行性文本少，標準過于抽象模糊。

爭議解決機制缺失。在黨內法規(guī)及規(guī)范性文件審查時，難免出現(xiàn)不同層級、不同類型的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件有沖突、抵觸、矛盾的地方，雖然《備案規(guī)定》出于“上位法優(yōu)于下位法”的原則提出兩條標準：“是否同上位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸”、“是否與其他同位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突”，但沒有明確怎樣解決爭議的機制，容易造成僅僅為了表面的不抵觸和不沖突而草草修改，各個法規(guī)和文件自成一套，達不到審查備案的目的。雖然有部分省級開始探索聯(lián)動審查的模式，但一是沒有形成制定化的運行規(guī)則，二是采取類似于文件征求意見方式進行聯(lián)動審查，流于形式。

審查工作人員專業(yè)性不足。當前省級黨委黨內法規(guī)和規(guī)范性審查機構大多設在黨委辦公廳，審查方式除了有專門的法規(guī)處室工作人員審查外，還會邀請相關部門（單位）協(xié)助審查，待各方意見一致后再報同級黨委審議。而在各級人大機關審查法律和地方性法規(guī)時，參與審查的人員大多經過專業(yè)的法律高等教育，具備完整的法律體系思維，同時還會邀請熟知相關法律并有深入研究的知名學者和律師參與審查，這為高效、高質量的審查法律法規(guī)提供了智力保障，而黨內法規(guī)和規(guī)范性文件審查工作人員由于隸屬黨委辦公廳，一是作為公務員流動性較大，很難對所有黨內法規(guī)有長期的關注和研究；二是審查人員雖然可能是大學法律專業(yè)，但多以學習國家法律為主，面對數(shù)量繁多、內容廣泛的黨內法規(guī)，審查備案工作人員在黨內法規(guī)領域的知識儲備和經驗積累相對不足。

四、完善黨內法規(guī)和規(guī)范性文件審查備案的路徑

建立審查聯(lián)席會議制度。由于黨內法規(guī)和規(guī)范性文件具有規(guī)范黨組織運行、黨內活動和黨員行為的基礎性作用，是黨要管黨、從嚴治黨的有力武器，必須要加強頂層設計的科學性、實效性。但在制定和審查備案過程中，往往就是黨委辦公廳或主要承辦部門各自起草或相互拼湊而成，缺乏有效的溝通協(xié)調，容易導致“碎片化”，在省級黨委建立黨內法規(guī)和規(guī)范性文件審查聯(lián)席會議制度，有利于匯集各方智慧統(tǒng)籌推進法規(guī)、文件的制定審查，提高黨內法規(guī)、文件的制定質量，使黨內法規(guī)和規(guī)范性文件更科學、更完善、更符合發(fā)展要求。例如湖北省在2016年就建立了省委黨內法規(guī)和規(guī)范性文件工作聯(lián)席會議制度，通過將法律顧問團隊、審查備案專家團隊、黨內法規(guī)研究中心專家“三支隊伍”整合起來，服務黨內法規(guī)立法和規(guī)范性文件制定工作，對做好省委黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作具有重要保障作用 。

加大規(guī)范性文件的審查備案力度。黨內規(guī)范性文件作為黨內法規(guī)的一種有效補充，類似于政府行政規(guī)范性文件彌補憲法和法律法規(guī)不能靈活適用于瞬息萬變的社會生活之缺憾 ，黨內法規(guī)作為具有政治性色彩的黨內法律不可能事無巨細的對某些事項進行明確規(guī)定，只能依靠規(guī)范性文件進行補充完善，且規(guī)范性文件是省級及以下黨委貫徹落實中央決策部署的主要形式，所以省級黨委黨內法規(guī)審查機構在對規(guī)范性文件進行審查時，要特別加大對中央和省級黨委黨內法規(guī)中規(guī)定不具體、標準不清晰、操作不便利的內容補充解釋的審查，這既是在提高黨內法規(guī)執(zhí)行的可操作性，也是黨內法規(guī)的一種司法解釋 。

建立備案審查銜接聯(lián)動機制。當前黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的審查備案聯(lián)動機制多在同級部門之間進行，例如省級黨委辦公廳作為省級黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的審查備案機關，在收到省級黨委部門或下級黨委送來備案的規(guī)范性文件時，其會向同級其他黨委部門發(fā)出協(xié)助審查邀請，較少向人大機關和政府機關發(fā)出協(xié)助審查邀請，立法重復、立法沖突等情況難免發(fā)生。加強省級黨委、人大、政府系統(tǒng)備案工作機構之間建立工作聯(lián)系，建立備案工作機構共同參與的備案審查銜接聯(lián)動機制，及時梳理不同層級、不同類型的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件之間的關系，定期或不定期召通報備案工作開展情況，研究解決實際問題，有利于充分發(fā)揮備案工作對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件監(jiān)督作用，提升備案工作水平 。

加大黨內法規(guī)人才培養(yǎng)。當前，黨內法規(guī)的人才培養(yǎng)和學科教育大都列入政治學或馬克思主義理論一級學科的范圍，基本沒有列入法學一級學科內，這勢必導致研究黨內法規(guī)的人才主要是從政治的角度來學習，沒有從與國家法律體系對比對照來學習，致使當前黨內法規(guī)和國家法律產生一定程度的脫節(jié)。根據(jù)教育部《普通高等學校本科專業(yè)目錄（2012年）》等文件對高等教育專業(yè)設置的指導意見，法學門類下設專業(yè)類6個，32種專業(yè)，包含法學（含民法、刑法、商法、行政法、經濟法等方向法學）、訴訟法、知識產權法、國際法等專業(yè)，均是學習國家法律體系的，沒有開設黨內法規(guī)相關專業(yè)。在碩士研究生招生專業(yè)目錄中，列入法學一級學科，與黨內法規(guī)相關的專業(yè)是中國特色社會主義法治理論與實踐研究，且全國開設的院校只有上海政法學院 ，因此省級黨委應發(fā)揮地方院校特色，及時組織開設相關需求專業(yè)，加快培養(yǎng)既熟悉國家法律、地方行政規(guī)章又掌握黨內法規(guī)的專業(yè)人才，對于加強黨內法規(guī)立法的科學性、審查的全面性、備案的實效性具有重要意義。

注釋：

什么是下備一級備案體制.秘書工作.2012（11）.61.

李大勇、宋潤潤.黨內法規(guī)備案審查的多元化標準.黨建新論.2017（1）.62.

湖北建立省委黨內法規(guī)和規(guī)范性文件工作聯(lián)席會議制度.人民網.http：//hb.people.com.cn/cpc/n2/2016/0622/c344911-28547262.html，2016-06-22.

劉偉.規(guī)范性文件司法審查芻議——新行政訴訟法及司法解釋背景下的突破與局限.法制博覽.2015，9（上）.76.

司法解釋，是指國家最高司法機關在適用法律過程中對具體應用法律問題所作的解釋，具有普遍司法效力。根據(jù)全國人民代表大會網站顯示，截止2017年2月底，最高人民法院、最高人民檢察院共形成司法解釋及文件分別為2642篇、398篇。

什么是備案審查銜接聯(lián)動機制.秘書工作.2012（11）.61.

筆者根據(jù)中國研究生招生信息網查詢得來。