西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法問題初探

關(guān)鍵詞 西部地區(qū) 地方環(huán)境資源 立法

作者簡介：郭斌，西安市碑林區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.239

自《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修訂案》（以下簡稱新《環(huán)境保護(hù)法》）于2014年4月24日有全國人大常委會通過并于2015年1月1日施行以來，新《環(huán)境保護(hù)法》在社會各界得到廣泛關(guān)注。而基于新《環(huán)境保護(hù)法》、《憲法》下的“西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法”取得了一定成效，但不可否認(rèn)地方立法在執(zhí)行過程中仍存在諸多問題。對此，為保證立法在西部地區(qū)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用中作用的有效發(fā)揮，認(rèn)知地方環(huán)境資源立法問題，并針對問題進(jìn)行完善與改進(jìn)，已成為西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢。關(guān)于西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法的研究具有重要現(xiàn)實意義與研究價值。

一、 西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法

地方環(huán)境資源立法是我國環(huán)境立法體系中的重要組成部分，是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定與頒布的相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，依據(jù)法律協(xié)調(diào)性原則，制定與頒布的在區(qū)域范圍內(nèi)施行的法律性、規(guī)范性、系統(tǒng)性文件。由《憲法》、《中華人民共和國立法法》可知：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會具有制定地方性法律法規(guī)的權(quán)利；設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可對本地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等事項制定地方性法規(guī)與條例 。

因此，基于《憲法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》相關(guān)要求，我國西部地區(qū)各省、市、自治區(qū)（包括四川、陜西、重慶、云南、貴州、甘肅、青海、西藏、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古等）的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源科學(xué)配置與合理利用等相關(guān)需求，結(jié)合新《環(huán)境保護(hù)法》以及其相關(guān)法律法規(guī)，如《水土保持法》、《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等，根據(jù)自身職權(quán)與程序，利用一定的技術(shù)與方法，制定、補(bǔ)充、修改或認(rèn)可的法規(guī)與條例，即為“西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法”。如《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河水資源管理條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)防沙治沙若干規(guī)定》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《甘肅省濕地保護(hù)管理條例》等等 。

二、中國西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法的基本意義

（一）推動西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

“可持續(xù)發(fā)展”是我國重要的發(fā)展戰(zhàn)略，其宗旨在于通過協(xié)調(diào)人與自然、環(huán)境、社會之間的關(guān)系，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展的共同發(fā)展。就生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源合理利用而言，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要前提在于具有良好的法治環(huán)境，需通過法律法規(guī)的保護(hù)與支持，進(jìn)行理論到行動的有效轉(zhuǎn)變。早在1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會提出的《21世紀(jì)議程》就明確指出：實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本要求在于立法的有效變革。而就我國西部地區(qū)而言，“西部地區(qū)是我國的生態(tài)屏障，在我國環(huán)境資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展中占據(jù)重要戰(zhàn)略性地位” 。目前，我國西部地區(qū)正處于“加速發(fā)展階段”，其公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)等正在火熱進(jìn)行中，加之西部地區(qū)作為“一帶一路”倡議中“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的重要組成部分，生態(tài)文明建設(shè)要求得到提升。對此，西部地區(qū)加強(qiáng)地方環(huán)境資源立法的完善，實現(xiàn)立法與可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，為西部地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的落實保駕護(hù)航。

（二） 改善西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用問題

西部地區(qū)蘊(yùn)含著豐富的自然資源，在當(dāng)今資源短缺、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的背景下，注重西部地區(qū)資源的保護(hù)與科學(xué)利用已經(jīng)社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必然要求。但是由于西部地區(qū)地理位置特殊，經(jīng)濟(jì)基于與歷史生態(tài)文明建設(shè)條件有限，其生態(tài)環(huán)境較為脆弱，生態(tài)環(huán)境保護(hù)困難程度大。加之，受工業(yè)污染、生活污染影響，西部地區(qū)現(xiàn)今面臨著污染防治的挑戰(zhàn)。對此，西部地區(qū)須依據(jù)國家強(qiáng)制力進(jìn)行生態(tài)環(huán)境與自然資源的有效保護(hù)。只有加強(qiáng)法制建設(shè)，以立法為導(dǎo)向，進(jìn)行各項工作的科學(xué)規(guī)劃與實施，才能為西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源合理開發(fā)提供有效保障。

三、中國西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法存在的問題

（一） 立法體系不健全

雖然西部地區(qū)在不斷發(fā)展過程中，經(jīng)過不斷努力建立了西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法體系，但從整體角度來看，其立法體系仍不完善。

首先，在多數(shù)領(lǐng)域，如土壤環(huán)境保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測、遺傳資源保護(hù)、有機(jī)污染物防治等尚未制定相應(yīng)的法律法規(guī)。與此同時，西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法的建設(shè)存在不均衡性問題，相對于廣東省而言，甘肅、寧夏以及新疆等地區(qū)的地方環(huán)境資源立法相對較少，其數(shù)量在廣東省的一半左右 。但無論是廣東省，還是其他省、市，總體來講西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法數(shù)量相對較少，無法有效滿足西部地區(qū)環(huán)境資源保護(hù)要求。加之，隨著近年來西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展的加快，法律本身滯后性特征進(jìn)一步導(dǎo)致地方環(huán)境資源法律法規(guī)的缺乏，立法制定、修補(bǔ)與實施的不及時，使西部地區(qū)環(huán)境資源立法體系存在缺陷。

其次，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”，但是西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法體系明顯，滿足這一原則，西部地區(qū)環(huán)境資源立法之間存在嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一問題，就黃土高原環(huán)境保護(hù)與治理問題，各行政區(qū)雖然針對水土保護(hù)、植被保護(hù)等制定了地方性法規(guī)，但相鄰行政區(qū)的立法內(nèi)容卻缺乏關(guān)聯(lián)性與統(tǒng)一性，從而嚴(yán)重影響了黃土高原環(huán)境保護(hù)與治理效果。

此外，多數(shù)地方環(huán)境資源立法存在法律法規(guī)重復(fù)與照搬現(xiàn)象，并未在中央立法內(nèi)容的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方實際情況進(jìn)行細(xì)化，制定具有地方生態(tài)環(huán)境特色的可行性地方性法規(guī)，如《云南省環(huán)境保護(hù)條例》其內(nèi)容與結(jié)構(gòu)與《環(huán)境保護(hù)法》并無多大區(qū)別，只是對《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)微的調(diào)整。

（二） 立法執(zhí)行監(jiān)督力度不夠

立法執(zhí)法監(jiān)督問題是導(dǎo)致西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法問題產(chǎn)生的重要原因之一。而導(dǎo)致立法執(zhí)行監(jiān)督力度不夠的原因主要體現(xiàn)在以下幾方面：其一，西部地區(qū)多數(shù)環(huán)境資源執(zhí)法機(jī)構(gòu)是掛靠在其他機(jī)構(gòu)下的，在進(jìn)行環(huán)境資源保護(hù)時，受職權(quán)制約，無法獨立行使執(zhí)法權(quán)，從而導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督力度低下，使環(huán)境執(zhí)法趨向形式化發(fā)展。其二，西部地區(qū)受經(jīng)濟(jì)、文化、教育等因素的影響，普遍存在環(huán)境資源執(zhí)法專業(yè)人才缺乏、環(huán)境執(zhí)法技術(shù)與方法落后的問題，由于執(zhí)法人員缺乏專業(yè)技術(shù)知識、環(huán)境資源監(jiān)督與管理經(jīng)驗，在執(zhí)法過程中易出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范問題。而環(huán)境執(zhí)法技術(shù)與方法額落后，不利于違法證據(jù)的取證與違法行為的約束，從而影響法律發(fā)揮落實效果。其三，西部讀取各環(huán)境資源執(zhí)法部門與執(zhí)法部門內(nèi)部工作人員之間的職責(zé)不明確，從而導(dǎo)致在執(zhí)法監(jiān)督過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清，行為混亂的問題，影響執(zhí)法監(jiān)督力度。

（三） 法律意識淡薄

法律意識淡薄同樣是影響西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法問題的重要因素。法律意識淡薄主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，西部地區(qū)民眾法律意識淡薄。受西部地區(qū)地理條件、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及歷史條件的影響，多數(shù)西部地區(qū)民眾存在不懂法、不遵法、不用法問題。從而導(dǎo)致地方環(huán)境資源立法得不到有效落實；其二，地方領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識淡薄。在西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展過程中，部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部并未認(rèn)知到環(huán)境資源保護(hù)的重要性，存在“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)?！钡乃枷?，從而對環(huán)境資源立法缺乏全面的認(rèn)知、理解與執(zhí)行，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法不嚴(yán)，無法有效制約企業(yè)環(huán)境違法行為的產(chǎn)生。

四、中國西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法完善建議

（一） 科學(xué)制定地方環(huán)境資源立法規(guī)劃

針對現(xiàn)階段西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法問題以及問題形成因素，西部個地方立法機(jī)構(gòu)以及行政部門應(yīng)明確認(rèn)知立法與可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系，樹立正確的立法思想與觀念。并在此基礎(chǔ)上，依據(jù)國家立法規(guī)定與現(xiàn)有中央立法、地方立法，結(jié)合本地區(qū)生態(tài)環(huán)境資源實際情況與發(fā)展要求，科學(xué)制定地方環(huán)境資源立法規(guī)劃。在此過程中，可建立專業(yè)小組，通過聽取專家、群眾與各組織機(jī)構(gòu)的意見，在遵守生態(tài)發(fā)展規(guī)律、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律以及相關(guān)科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)性、可行性、特色性、全面性以及協(xié)調(diào)統(tǒng)一的立法規(guī)劃，形成完善立法體系。

（二）強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督力度

在完善立法體系的基礎(chǔ)上，依據(jù)地方環(huán)境資源立法以及其他法律發(fā)揮，建立獨立的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確各環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、各機(jī)構(gòu)部門之間的職責(zé)，保證環(huán)境資源立法內(nèi)容的貫徹落實，提升執(zhí)法監(jiān)督力度。其次，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法專業(yè)隊伍建設(shè)，通過教育培訓(xùn)，幫助環(huán)境執(zhí)法人員樹立法律意識，提升工作人員專業(yè)技術(shù)知識，豐富工作人員工作經(jīng)驗，提升工作人員實踐能力。與此同時，加大監(jiān)督與管理投資，提升執(zhí)法監(jiān)督工作的科學(xué)水平。此外，從立法層面，提升民間組織、居委員會等基層群眾組織在地方環(huán)境資源保護(hù)中的法律地位，鼓勵民眾積極參與到環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作中，整合力量，提升執(zhí)法建立力度。

（三） 加強(qiáng)法律宣傳教育

注重宣傳教育工作在環(huán)境執(zhí)法與立法建設(shè)與完善中的重要性。一方面，通過借助多媒體進(jìn)行法律宣傳，提升民眾法律意識，降低民眾環(huán)境違法行為的發(fā)生；另一方面，通過組織開展普法活動，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部、民間組織、企業(yè)管理人員的法律意識，為立法有效執(zhí)行奠定基礎(chǔ)；此外，通過建立環(huán)境影響評價制度、公眾參與機(jī)制，為地方環(huán)境資源立法的完善提供新動力。

五、結(jié)論

綜上所述，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、生態(tài)環(huán)境相對脆弱，但生態(tài)環(huán)境資源豐富的西部地區(qū)而言，基于中央立法下的西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法的制定與實施對西部大開發(fā)戰(zhàn)略下西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要影響作用。對此，認(rèn)知我國現(xiàn)有西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法存在的問題，并在不斷探尋中尋求行之有效的策略進(jìn)行問題的處理，實現(xiàn)地方環(huán)境資源立法完善勢在必行。本文旨在通過分析西部地區(qū)地方環(huán)境資源立法問題，為地方環(huán)境資源立法的完善與實施提供指導(dǎo)意見，促進(jìn)我國西部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展。

注釋：

方印.我國西部地區(qū)環(huán)境法治存在的主要問題及對策建議.蘭州學(xué)刊.2015（5）.145- 151.

宣南安. 中國西部法治運(yùn)行存在的問題及其對策的研究.廣西師范大學(xué).2015.

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