資源俘獲視角下產(chǎn)業(yè)扶貧的實踐困境與模式創(chuàng)新
——以豫西W村產(chǎn)業(yè)扶貧為例*

李文君

內(nèi)容提要: 本文以豫西一個重點(diǎn)貧困村的產(chǎn)業(yè)扶貧為個案,分析了資源俘獲視角下產(chǎn)業(yè)扶貧的實踐困境與模式創(chuàng)新。研究表明,在村莊產(chǎn)業(yè)扶貧中即使瞄準(zhǔn)貧困人口、賦予貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和特殊的優(yōu)惠政策,也可能會產(chǎn)生大眾俘獲和精英俘獲的現(xiàn)象,并且這種扶貧資源大眾俘獲和精英俘獲的產(chǎn)生機(jī)理與現(xiàn)有研究的結(jié)論有明顯的區(qū)別。這種俘獲并不是村莊大眾和精英主動俘獲,而是村莊在一定條件下被動分配的結(jié)果。其主要原因在于一統(tǒng)化的項目制與貧困人口的多樣化需求之間的矛盾、貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困。基于此,把產(chǎn)業(yè)扶貧和資產(chǎn)收益扶貧相結(jié)合是化解大眾俘獲和精英俘獲之困境、讓貧困人口真正受益的創(chuàng)新模式。

一 問題的提出

精準(zhǔn)是扶貧開發(fā)題中應(yīng)有之義。中央提出精準(zhǔn)扶貧的概念及戰(zhàn)略后,學(xué)術(shù)界展開了較為集中的研究,取得了豐碩的研究成果,這些研究逐步從宏觀走向微觀、從理論研究走向?qū)嵶C研究,提出了一系列理論和觀點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧包含精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)脫貧等環(huán)節(jié),也就是說精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)是一個系統(tǒng)的過程,任何一個環(huán)節(jié)都可能導(dǎo)致扶貧目標(biāo)的偏離。在扶貧實踐中,識別出真正的貧困戶之后,需要采取相應(yīng)的幫扶措施,精準(zhǔn)施策,進(jìn)而達(dá)到精準(zhǔn)脫貧。在精準(zhǔn)幫扶的過程中,項目和資源傳遞的精準(zhǔn)度都可能影響幫扶效果,對此,學(xué)術(shù)界提出了“精英俘獲”“大眾俘獲”等概念,旨在闡明扶貧資源在村莊“最后一公里”傳遞過程中產(chǎn)生的目標(biāo)偏離現(xiàn)象。

精英俘獲是指少數(shù)精英利用政治、經(jīng)濟(jì)、社會、信息等方面的優(yōu)勢控制資源的分配權(quán),占有本來為幫助多數(shù)人的資源或獲得多于自己應(yīng)該得到的資源。①徐建慧:《關(guān)于精英俘獲的文獻(xiàn)綜述》,《經(jīng)濟(jì)論壇》 2017年第4 期; 劉升:《精英俘獲與扶貧資源資本化研究——基于河北南村的個案研究》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第5 期。扶貧領(lǐng)域的精英俘獲就是村莊中的少數(shù)精英獲得了本應(yīng)屬于少數(shù)貧困人口的扶貧資源,或者富裕村獲得了本應(yīng)屬于貧困村的扶貧資源。②邢成舉、李小云:《精英俘獲與財政扶貧項目目標(biāo)偏離的研究》,《中國行政管理》 2013年第9 期。國外的不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)精英俘獲是扶貧項目和政府補(bǔ)貼項目瞄準(zhǔn)偏離的重要原因。③胡聯(lián)、汪三貴、王娜:《貧困村互助資金存在精英俘獲嗎——基于5 省30 個貧困村互助資金試點(diǎn)村的經(jīng)驗證據(jù)》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》 2015年第9 期。在國內(nèi),不少學(xué)者也指出了在村莊(社區(qū))資源分配和扶貧領(lǐng)域的精英俘獲現(xiàn)象,如楊帥、溫鐵軍認(rèn)為精英俘獲導(dǎo)致外部資源在村莊內(nèi)無法公平分配,村莊治理惡化;④楊帥、溫鐵軍:《農(nóng)民組織化的困境與破解——后農(nóng)業(yè)稅時代的鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村發(fā)展》,《人民論壇》 2011年第10 期。李祖佩、曹晉研究了各種精英組成的精英聯(lián)盟對村莊公共資源的壟斷和俘獲現(xiàn)象;⑤李祖佩、曹晉:《精英俘獲與基層治理:基于我國中部某村的實證考察》,《探索》 2012年第5 期。吳新葉指出,精英控制了社區(qū),將社區(qū)變?yōu)樽陨碇\利的工具,使社區(qū)發(fā)展與管理混亂和遭受破壞;⑥吳新葉:《社區(qū)民間組織成長中的精英捕獲:問題與對策——以社會管理為視角的分析》,《中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院學(xué)報》 2010年第6 期。劉升認(rèn)為,精英俘獲了扶貧資源的使用權(quán),把扶貧資源資本化,以據(jù)為己有獲取利益。①劉升:《精英俘獲與扶貧資源資本化研究——基于河北南村的個案研究》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》 2015年第5 期。有些學(xué)者認(rèn)為,扶貧資源進(jìn)入村莊后并未出現(xiàn)精英俘獲,而是出現(xiàn)了“大眾俘獲”的現(xiàn)象,如楊浩、汪三貴通過幫扶精準(zhǔn)度的測算,認(rèn)為村莊脫貧幫扶偏誤率較高,這種偏誤率并不是少數(shù)精英和村干部精英俘獲的結(jié)果,也與貧困戶無關(guān),主要是村民大眾控制和均分了村莊扶貧資源,導(dǎo)致“大眾俘獲”,產(chǎn)生幫扶偏誤。②楊浩、汪三貴:《大眾俘獲視角下貧困地區(qū)脫貧幫扶精準(zhǔn)度研究》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》 2016年第7 期。

現(xiàn)有研究指出了在村莊中資源被精英、大眾俘獲的基本現(xiàn)象,其共同點(diǎn)是認(rèn)為福利資源(扶貧資源)沒有瞄準(zhǔn)對象,精英、大眾在分配資源的過程中過分地主動占有不屬于自己的那份資源,進(jìn)而造成福利(扶貧)目標(biāo)的偏離,這種現(xiàn)象與精英自身具有的優(yōu)勢、大眾的參與不足、公共資源的財政供給機(jī)制等相關(guān)。筆者認(rèn)為,精英俘獲與大眾俘獲是在實踐中較為常見的現(xiàn)象,它與精英的性質(zhì)、中國社會的精英社會治理格局和自古以來的平均主義思想息息相關(guān)。筆者在調(diào)研的時候發(fā)現(xiàn)了另外一種現(xiàn)象,當(dāng)產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)入村莊后,為防止精英和大眾俘獲,扶貧資源的確瞄準(zhǔn)了貧困人口,村莊的確賦予了貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和使用權(quán),但最終還是出現(xiàn)了被大部分非貧困人口占有的情況,現(xiàn)有的研究并沒有給出比較滿意的答案。那么,這種精英俘獲與大眾俘獲的實踐邏輯又是什么呢,產(chǎn)業(yè)扶貧該如何創(chuàng)新模式以實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶? 本文以W 村產(chǎn)業(yè)扶貧項目為例,以期對這一困境和實踐邏輯進(jìn)行學(xué)理上的分析。

二 理論基礎(chǔ)與研究思路

如前所述,精英俘獲的特點(diǎn)就是當(dāng)精英面對外部資源進(jìn)入村莊的時候會主動利用自身的優(yōu)勢或制度漏洞獲取多于自身所得或不應(yīng)該得到的資源,進(jìn)而造成資源的不公平分配; 當(dāng)外部資源精確地傳遞到福利對象手中,福利對象獲得相應(yīng)的資源,可以稱之為精準(zhǔn)幫扶。在資源傳遞的過程中,精英、大眾、福利對象面對外部資源的時候可以是主動的,也可以是被動的。因此,可以把資源傳遞到村莊后的情形按照理想類型劃分為以下幾種情形,見表1。

表1 福利資源獲取形式的理想類型

主動的俘獲和被動的俘獲具有本質(zhì)的差別。主動的俘獲是他們主動利用自身的優(yōu)勢和制度缺陷獲取福利資源的,是他們本身具有強(qiáng)烈俘獲的主觀意愿; 而被動的俘獲是福利對象主觀上一開始并沒有強(qiáng)烈的獲取愿望,而是在較為被動的情況下,是在一定的情境之下由他人或制度按照一定的機(jī)制進(jìn)行的分配。精英俘獲和大眾俘獲的差別就在于資源被誰掌握得更多,在實踐中,福利資源往往是由這些群體混合掌握。精英俘獲的研究相對較為系統(tǒng),大眾俘獲由于提出得較晚,其基本內(nèi)涵就是資源被村莊內(nèi)的大眾平均分配,在實踐中也是相對常見的現(xiàn)象,如在扶貧中的6 人分一頭羊、8 人分一頭?，F(xiàn)象。①《山西小村莊大鍋飯式扶貧8 人分1 頭驢越養(yǎng)越瘦》 2016年11月16日,新華網(wǎng)(http:/ /news.xinhuanet.com/yuqing/2016 -11/16/c_ 129364935.htm)。

學(xué)術(shù)界研究認(rèn)為,精英俘獲與大眾俘獲是扶貧項目瞄準(zhǔn)偏離的根本原因,即精英擁有相對的優(yōu)勢能夠獲得對資源的控制權(quán),而貧困人口在觀念、資金、技術(shù)等方面的限制難以參與扶貧項目; 大眾俘獲是由于村莊幫扶過程中各方利益的平衡和村內(nèi)關(guān)系的協(xié)調(diào),村干部的邏輯是“不出事”和“不得罪人”,在上級監(jiān)督和村內(nèi)監(jiān)督的強(qiáng)大壓力下,為了“擺平”村莊事務(wù),要么平均分配,要么把扶貧資源的分配權(quán)交給村民,最后導(dǎo)致“利益均沾”。由此可見,資源的瞄準(zhǔn)度、貧困人口的優(yōu)先參與權(quán)、村干部對資源的分配機(jī)制具有重要的作用。那么,如果在資源傳遞過程中瞄準(zhǔn)貧困人口,給予貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和發(fā)言權(quán),不搞平均主義,是否會防止精英俘獲和大眾俘獲,貧困人口是否會真正受益,達(dá)到所謂的精準(zhǔn)幫扶,本文循此思路展開分析。

三 田野素描與個案呈現(xiàn)

(一)個案村莊及扶貧項目簡介

筆者選取調(diào)研的W 村是豫西地區(qū)的一個重點(diǎn)貧困村,該村距ZL 高速路口5 公里,距鎮(zhèn)政府所在地13 公里,距離縣政府30 公里,距離市政府60 公里,全村有5 個自然村,有人口290 戶1193 人,有貧困人口72 戶(經(jīng)過建檔立卡“回頭看”后確定為56 戶)。該村主要以種植小麥、玉米為主,養(yǎng)殖以牛、羊為主,大多采用個體農(nóng)戶散養(yǎng)的方式,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。

2015年9月由河南省委組織部選派的第一書記進(jìn)駐W 村,第一書記到村工作后,經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研,對該村的資源做了一個總結(jié),緊鄰省道、交通便利; 距ZL 高速出口僅5 公里; 人均耕地2 畝,局部有較為平坦的優(yōu)質(zhì)耕地可以利用; 水資源豐富,該村有豐富的地下水資源,且村南、村北均有泉水; 勞動力資源較為豐富。

綜合考慮W 村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際、W 村交通狀況以及幫扶單位的特殊性①W 村第一書記為省屬高校中層干部,蔬菜大棚種植的蔬菜可以集中銷售給該校食堂,解決銷售出路問題。,在和村委會班子、部分貧困戶共同商討后確定建設(shè)現(xiàn)代蔬菜大棚。當(dāng)年10月流轉(zhuǎn)了本村的60 畝土地,申請了省扶貧辦的產(chǎn)業(yè)增收到戶項目(30 戶)②W 村2015年12月之前的貧困戶戶數(shù)為72 戶,42 戶已經(jīng)享受科技扶貧的政策,不能再享受產(chǎn)業(yè)增收到戶的政策。,產(chǎn)業(yè)到戶增收項目按照每戶4000 元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助,由于到戶增收項目補(bǔ)助較少,建設(shè)蔬菜大棚資金缺乏,之后又申報了市蔬菜辦的蔬菜大棚建設(shè)項目,每畝按照2000 元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助,建設(shè)一個標(biāo)準(zhǔn)蔬菜大棚(1.2 畝)的費(fèi)用大約為8000 元,兩種項目資金加起來(6000 元左右)還不能完全建起大棚,其余資金則由村委會和駐村第一書記自己籌措。2015年12月初,在各方努力下,27 座蔬菜大棚終于建成,灌溉水利設(shè)施基本到位,并通過了市蔬菜辦的驗收。村委會在附近的西紅柿育苗基地統(tǒng)一預(yù)定了所有大棚的西紅柿苗,接下來就是如何分配大棚的問題。

(二)個案村莊扶貧資源分配情況

蔬菜大棚的建設(shè)由兩部分資金組成,產(chǎn)業(yè)到戶增收資金必須用于貧困人口,蔬菜辦的資金則可以用來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),對參與對象并沒有嚴(yán)格限制。這兩部分資金村委會并沒有向村民公開來源渠道。由于精準(zhǔn)扶貧的強(qiáng)大壓力,第一書記決定首先讓貧困戶參與種植,其他非貧困戶不能參與。大棚的分配經(jīng)歷了大概以下幾個曲折的過程:

第一步:由村委會通過廣播的形式,通知貧困戶報名,前期怕報名的人數(shù)較多,限期3 天內(nèi)報名結(jié)束,報名條件是自愿報名,數(shù)量不限,先報名先得,每個大棚繳納押金和承包費(fèi)1200 元。承包費(fèi)用來支付土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用和前期村委會和駐村書記墊付的費(fèi)用,押金主要是加強(qiáng)對大棚的保護(hù)和避免人為破壞,合同結(jié)束后退還種植戶。3 天期限過去了,沒有一戶貧困戶參與報名。

第二步:鑒于前期沒有貧困戶參與報名,村委會考慮可能是承包費(fèi)和押金太多,貧困戶負(fù)擔(dān)不起,經(jīng)過村委會兩委班子的商量,決定取消押金,只繳納300 元的承包費(fèi)用于支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用,也是只讓貧困戶參與報名,通過廣播的形式通知限期3 天報名。3 天期限過了,只有1 戶貧困戶參與報名。

第三步:由于前兩步報名結(jié)束后貧困戶參與較少,村委會進(jìn)一步商討,直接取消繳納300 元承包費(fèi),免費(fèi)讓貧困戶種植,再次由村委會廣播,并派村委會成員到貧困戶家中做工作,最后有10 戶貧困戶報名參加。

第四步:考慮到時間較緊,必須馬上犁地、施肥,過完春節(jié)正月十五后就要栽苗,不然就會錯過2016年春季種植的機(jī)會致使大棚閑置,但由于大棚參與種植的貧困戶依然較少,就采取讓非貧困戶也參與的方式,同樣也是免費(fèi)種植,在這一條件下有7 戶非貧困戶報了名,其余的大棚仍然沒人報名種植。最后村委會就采取讓村委會班子成員包干分配,每個班子成員認(rèn)領(lǐng)3—5 個大棚,動員農(nóng)戶種植,如果誰的任務(wù)完不成,那么村委會班子成員就自己采取辦法承包或種植。最終,在村委會班子成員的努力動員下,部分大棚還是沒人租種,村委會決定承包給鄰村的農(nóng)戶,對鄰村的承包戶收取一定的租金,開始了第一季的種植。2016年秋季(第二季)種植戶中本村貧困戶參與種植16 戶,普通戶參與種植2 戶,精英戶參與種植2 戶,外村農(nóng)戶參與種植7 戶,見表2。

表2 W村蔬菜大棚農(nóng)戶參與種植情況 單位:個

第五步:產(chǎn)業(yè)到戶增收項目政策規(guī)定到戶項目必須由貧困戶參與。隨著扶貧領(lǐng)域監(jiān)督力度的加強(qiáng),W 村村兩委感覺到強(qiáng)大的壓力,因為申請的產(chǎn)業(yè)到戶增收項目的戶數(shù)是30 戶,而貧困戶2016年下半年參與種植的只有16 戶,這種情況無法通過驗收并申請結(jié)項。2017年村委會決定所有的蔬菜大棚統(tǒng)一承包給W 村所在縣的一家農(nóng)業(yè)種植企業(yè),并給予申請產(chǎn)業(yè)到戶增收時的30 戶貧困戶每戶每年900 元的收益補(bǔ)助。

四 產(chǎn)業(yè)扶貧大眾俘獲與精英俘獲實踐困境及影響因素

從W 村扶貧資源(蔬菜大棚)的分配情況來看,從開始的無人問津到最后的被動分配,再到后來的整體承包,分配過程經(jīng)歷了相當(dāng)曲折的過程。首先,村委會本著精準(zhǔn)扶貧的目的,最先瞄準(zhǔn)的是本村的貧困戶,在承包前期,非貧困戶是不能參與的; 其次,村委會賦予了貧困戶優(yōu)先的租種權(quán)和免費(fèi)種植權(quán),在貧困戶參與不足的情況下非貧困戶才能參與; 再次,從最終參與種植的戶數(shù)來看,2016年上半年參與種植的貧困戶數(shù)占項目申請戶數(shù)的三分之一,下半年也只有一半的貧困戶參與,其他的大棚則由非貧困戶和鄰村的農(nóng)戶參與種植; 最后,村委會把所有的大棚整體對外承包。那么,在瞄準(zhǔn)貧困戶、給予貧困戶優(yōu)先種植權(quán)和相當(dāng)優(yōu)惠的前提下,在扶貧資源分配的過程中為什么還會出現(xiàn)貧困戶參與不足,精英與大眾俘獲扶貧資源的現(xiàn)象,在實踐中的影響因素又是什么呢? 筆者認(rèn)為項目制的一統(tǒng)性與農(nóng)戶需求多樣化的矛盾、貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困是主要的影響因素。

(一)項目制的一統(tǒng)性與農(nóng)戶需求多樣化的矛盾

項目制是國家財政轉(zhuǎn)移支付的重要形式,涉農(nóng)項目和扶貧項目是國家試圖通過項目制的形式發(fā)展農(nóng)業(yè)和扶貧開發(fā)的主要方式。項目制中的項目一般設(shè)定有明確的意圖和條件,并且專款專用,另外還需要地方(基層)政府以配套的形式申請。以河南省扶貧開發(fā)到戶增收項目管理辦法為例,扶貧開發(fā)到戶增收項目“扶持對象必須是農(nóng)村低收入人口建檔立卡識別登記的貧困戶,原則上每個項目村扶持的貧困戶不得低于50 戶,被扶持戶要符合三個條件,一是自愿申請; 二是要有一定的自有資金; 三是有明確的發(fā)展產(chǎn)業(yè)。以家庭為單位,每戶扶持資金4000 元左右,財政扶貧資金補(bǔ)助比例不超過項目總投資的50%”。同時規(guī)定被扶貧農(nóng)戶必須是建檔立卡的貧困戶,不準(zhǔn)扶持非貧困戶。

研究認(rèn)為,項目制重塑了上下級之間的科層制關(guān)系和基層政府的行為,上級政府試圖通過項目制的控制權(quán)以實現(xiàn)部門的目標(biāo)和樹立部門權(quán)威,下級政府通過反控制實現(xiàn)基層目標(biāo),在這一過程中上下級政府之間的目標(biāo)并不是完全一致,實施過程中會展開控制和反控制的博弈。以W 村為例,首先,第一書記到村后的目標(biāo)是申請到扶貧開發(fā)到戶增收的資金,因為對于第一書記來說,沒有資金、沒有項目,村里的工作就無法開展,也就談不上扶貧,更談不上扶貧的業(yè)績。但是到戶增收資金扶持的比例不能超過項目總投資的50%,剩余的資金量缺口仍然較大,第一書記又申請了市蔬菜辦的發(fā)展資金,最后整合兩方面的資金才建起了蔬菜大棚。因此,從村莊的角度來看,申請到項目資金是其首要的目標(biāo)。其次,扶貧開發(fā)到戶增收項目規(guī)定被扶持的貧困戶數(shù)原則上不能低于50 戶,目的是實現(xiàn)“一村一品”或“數(shù)村一品”,這樣的要求也就是說一個村只能申報一種產(chǎn)業(yè)品種,發(fā)展一種產(chǎn)業(yè)。上級政府的這種要求從初衷上來說是責(zé)無旁貸的,目的是發(fā)展村莊的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),形成規(guī)?；姆N養(yǎng)殖效應(yīng),但是對于精準(zhǔn)扶貧來說,由于貧困人口致貧的原因多樣化,必須一戶一策,精準(zhǔn)施策,發(fā)展一種產(chǎn)業(yè)就會導(dǎo)致貧困人口無法完全參與。W 村所在的縣扶貧辦負(fù)責(zé)人是這樣認(rèn)為的:

每個(到戶增收)項目省里規(guī)定是最低30 戶(貧困戶)才能夠上一個項目,沒有30 戶,你這就夠不上一個項目,這是國家的規(guī)定,年年來查,一年好幾回,上面規(guī)定的必須按照這個執(zhí)行,我們也沒辦法。現(xiàn)在關(guān)鍵的問題是規(guī)定得太細(xì)了,不好實施?，F(xiàn)在是縣里面憋著,鄉(xiāng)里面憋著,村里也憋著,都弄不成事情。你一弄就會出事,都不想擔(dān)責(zé)任,都是這情況,一點(diǎn)小事都叫去幾百回,還是那今年的到戶增收資金,那就是叫你搞塑料大棚都叫你搞大棚?，F(xiàn)在有些事情市里說了也不聽,也不管用。你包括市里發(fā)改委的那4000 塊錢,你給這戶3000 元,那戶5000 元,最后人均4000 元,驗收的時候上級政府問你為什么那家3000 元,而另外一家5000 元,為什么不是4000元。上級政府規(guī)定人均4000 元就得每戶都得4000 元,其實,有些戶就需要3000 元,有些戶則需要5000 元,我只要人均4000 元就行了。所以說我們有些錢都不敢要,但是逼著你要這些錢。(訪談記錄:WWZ-20170710)

W 村的第一書記也談了對到戶增收項目的看法:

一個村就那些戶數(shù),你讓一個村實施一個項目根本就弄不成,一個項目貧困戶不可能都參與,規(guī)定一個項目就一個產(chǎn)業(yè),你比如塑料大棚就是建塑料大棚。我認(rèn)為一個項目只要是30 個貧困戶,應(yīng)該是20戶或者25 戶貧困戶搞塑料大棚,其他戶搞養(yǎng)豬、養(yǎng)牛、養(yǎng)雞,應(yīng)該是老百姓自發(fā)弄。30 戶都搞塑料大棚,有些人我就不想弄,我覺得其他戶喂雞喂豬都可以,這樣打個包,只要是貧困戶都行,自發(fā)性好一些。比如說他家有一頭老母豬,給他補(bǔ)助點(diǎn),再買幾頭配在一塊,他家有一頭牛,再買一頭牛,擴(kuò)大規(guī)模,這樣好落地,實際上是上面政策打架,底下的人根本就沒法弄。(訪談記錄:LYL-20170715)

對于村莊來說,爭取到扶貧資源是首要的目標(biāo),但是從以上的訪談可以看出,扶貧資源到村后的落地及分配面臨著較大的困境。究其原因,在一個村莊里面貧困戶的致貧原因是多樣化的,貧困戶的需求也是多樣化的,一統(tǒng)化的項目在實踐中很難滿足貧困戶多樣化的需求,從而導(dǎo)致像W 村建設(shè)的蔬菜大棚很難由申請項目時的貧困戶完全參與。從產(chǎn)業(yè)到戶增收項目的扶持戶數(shù)來看,省級政府扶貧部門規(guī)定的戶數(shù)是不少于50 戶,即使在地方30 戶規(guī)模的前提下,也很難保證這些貧困人口完全參與。那么,即使扶貧資源(蔬菜大棚)瞄準(zhǔn)了貧困人口、賦予了貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和租種權(quán),即使對貧困人口采取了十分優(yōu)惠的條件(如免租金、免費(fèi)種植、統(tǒng)一提供銷路),但在實踐中還是不能滿足所有貧困人口的需求。項目資源一旦落地,就要保證項目的實施,如W 村所建的蔬菜大棚,既然利用各種資金籌建起來,首要的就是保證大棚有人耕種,不然就會閑置,造成資源的浪費(fèi)。因此,W 村最后讓非貧困戶參與,也并不是這些非貧困人口(包括精英戶、普通戶)在貧困戶不知情的情況下利用自身的優(yōu)勢主動獲取資源,而且是在特定的條件下貧困戶無法參與,經(jīng)村委會成員動員非貧困戶參與的結(jié)果,結(jié)果上是非貧困戶俘獲了扶貧資源,但從性質(zhì)上來講非貧困戶種植大棚是被動的。那么,這種情況對于貧困戶來說,也就無不公平之說。

(二)貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困

貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困是指貧困人口長期在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面長期處于弱勢地位,其實質(zhì)是整體性的能力貧困。阿瑪?shù)賮啞どP(guān)于貧困人口形成的解釋,突破了傳統(tǒng)收入貧困的概念。他認(rèn)為,盡管低收入與貧困之間有密切的聯(lián)系,但貧困的實質(zhì)不是收入的低下,對貧困的考察不能僅僅停留在收入上,而是可行能力的貧困。根據(jù)國際社會對貧困的認(rèn)識及中國反貧困的實踐和現(xiàn)有的研究,對“能力貧困”概念的界定應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾方面因素:第一,它是反映特定貧困人口能力欠缺狀況的一種集合性概念,而不特指某個個體或某種現(xiàn)象; 第二,在現(xiàn)代社會,能力不僅包括基本生產(chǎn)能力、獲取知識能力、參與決策能力、合理利用資源能力等方面,最終都要體現(xiàn)在“自我發(fā)展能力”上; 第三,缺乏物質(zhì)和服務(wù)是表面現(xiàn)象,其實質(zhì)是缺乏“手段”“能力”和“機(jī)會”。段世江、石春玲認(rèn)為,如果對這一界定從資本形成的角度考察,則是農(nóng)村貧困地區(qū)人力資本和社會資本的形成能力不足,表現(xiàn)為人力資本和社會資本的存量短缺到不足以產(chǎn)生促進(jìn)發(fā)展所需要的內(nèi)在動力和能力。①段世江、石春玲:《 “能力貧困”與農(nóng)村反貧困視角選擇》,《中國人口科學(xué)》 2005年增刊。

《 〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)〉 實施效果的評估報告》中指出,貧困人口中低齡老齡人口比重大,他們在逐漸喪失勞動能力,收入逐漸降低,65 歲以上老人絕對貧困發(fā)生率高出平均水平38%; 貧困農(nóng)戶成人文盲率高,勞動力素質(zhì)低,戶主為文盲或半文盲、小學(xué)文化程度的家庭陷入絕對貧困的概率比平均水平高出119%和50%。較低的受教育水平和貧困往往形成一種惡性循環(huán)。從人口流動的角度來看,農(nóng)村外出務(wù)工者中男性占大多數(shù),外出勞動力的年齡較小、教育水平較高,這從另一角度說明農(nóng)村留守的大多為女性、年齡較大者和文化水平較低者。①范小建主編:《完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系研究》,中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版,第281、379 頁。這些構(gòu)成了農(nóng)村貧困地區(qū)貧困人口的基本特征。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn),城鄉(xiāng)收入差距越來越大,加劇了農(nóng)村勞動力的外溢,也造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營者后繼乏人的困境。根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查的資料,大部分農(nóng)村男勞動力外出打工后,婦女就成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要經(jīng)營者,全國的婦女農(nóng)業(yè)從業(yè)者從1996年的47.55%上升到2006年的53.2%,由于青壯年勞動力外出打工,也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)從業(yè)者和勞動者老齡化趨勢嚴(yán)重,全國51 歲以上的老齡農(nóng)業(yè)從業(yè)者和勞動者由1996年的18.5%上升到2006年的32.5%,7 個主要勞動力流出省份的比例則更高。②國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部課題組:《中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路研究》,中國發(fā)展出版社2012年版,第86 頁。

農(nóng)業(yè)從業(yè)者和勞動者的婦女化和老齡化,導(dǎo)致的結(jié)果是他們文化程度低,學(xué)習(xí)和應(yīng)用技術(shù)能力差,其中的貧困人口尤其如此。從筆者調(diào)研的W 村28 戶貧困戶的情況來看,貧困人口的學(xué)歷都較低,大都在小學(xué)及以下。貧困戶主要勞動力(戶主)的平均年齡為54 歲(表3),家庭中年輕勞動力外出打工,留守女性較多,因病致貧的家庭居多。貧困人口的這一結(jié)構(gòu)特征導(dǎo)致的結(jié)果是一個貧困家庭中的婦女和老人很難承擔(dān)起一兩個蔬菜大棚繁重的勞動,即使大棚的種植具有預(yù)期的較大的收益,但他們大多只好放棄種植。

表3 W村貧困人口文化程度、年齡結(jié)構(gòu)表

如L 村駐村第一書記認(rèn)為:

農(nóng)村的貧困人口都是老弱病殘、鰥寡孤獨(dú),基本上都在家里待著,稍微有點(diǎn)能力的,稍微有點(diǎn)思想的人都不在家里面待,都在外面去了,能致富的都致富了,你想想在外面一個月兩千塊錢,一年還有兩萬多塊錢呢,你在家待著東家長西家短,東游游西逛逛,天天買個饃都沒錢,就是這些人才在家待著呢。我覺得目前的產(chǎn)業(yè)扶貧走向了一種極端,資金跟著項目走,項目跟著貧困人口走,從初衷來說是對的,但是這些貧困人口很難發(fā)展產(chǎn)業(yè),導(dǎo)致在現(xiàn)實中很難操作。我覺得應(yīng)該把產(chǎn)業(yè)扶貧與致富帶頭人和專業(yè)合作社結(jié)合起來,通過他們來帶動貧困人口增收。一味地強(qiáng)調(diào)貧困人口直接參與,是不現(xiàn)實的。(訪談記錄:LYL-20170715)

面對現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)(諸如蔬菜大棚種植),雖然給貧困戶制定了十分優(yōu)惠的政策,但大部分的貧困人口面對的另外一個問題是缺乏資金。W村的第一書記給筆者算了一筆賬,一個大棚投資5000 元,一斤西紅柿的價格最低按照一元錢計算,每畝的產(chǎn)量在一萬斤,那么每個大棚一茬的收入就在5000—6000 元左右,一年的凈收入就在1 萬—1.2 萬元左右。但是這些較高的投入對于他們來說的確是一筆不小的開支,同樣還擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品銷路難、投資失敗的風(fēng)險。諸如一位貧困戶所說:

我們非常感謝L 書記(第一書記)到我們村來幫扶,給我們辦了很多好事,建起了蔬菜大棚、文化廣場、修了村里面的路。L 書記到我們家?guī)状?動員我們種植蔬菜大棚,我們也知道他是真心為老百姓辦實事的,聽說建蔬菜大棚自己還墊了不少錢。大棚讓我們免費(fèi)種,還說到時候銷路也不用我們管,他替我們算了種植西紅柿的經(jīng)濟(jì)賬,肯定不賠,可是我們這些家庭,要么是病了出不去(打工),要么是孩子小或照顧老人,家里面困難,免費(fèi)種我們也掏不起那個錢,根本就沒法種,萬一種賠了我們就更困難了。(訪談記錄:LZG -20170712)

對于村委會來說,利用到戶增收項目和農(nóng)業(yè)發(fā)展項目發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是增加貧困人口收入的重要途徑,在村集體負(fù)債的情況下也要盡可能地利用現(xiàn)有政策的機(jī)會爭取各種發(fā)展資金和項目,并給予貧困人口優(yōu)先的權(quán)利和優(yōu)惠政策,然而這種優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠政策在實踐中卻很難落地。另一重要的原因在于貧困人口因病、因?qū)W導(dǎo)致暫時或長期缺乏勞動力,缺技術(shù)、缺資金導(dǎo)致發(fā)展動力不足,不敢或不能投資于產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中貧困人口并不能完全受益,最終只能是剩余給普通農(nóng)戶或精英群體,被大眾或精英俘獲扶貧資源。因此,貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困是導(dǎo)致這一困境的主要原因之一。

五 產(chǎn)業(yè)扶貧的模式創(chuàng)新

從W 村年扶貧資源的最終分配結(jié)果來看,2017年的蔬菜大棚主要承包給了該縣的農(nóng)業(yè)種植企業(yè),并給予申請產(chǎn)業(yè)到戶增收項目時的30 戶貧困戶每戶每年900 元的收益補(bǔ)助。從村委會、農(nóng)業(yè)種植企業(yè)和貧困戶的角度來看,目前是一種三贏的局面。村委會可以通過承包大棚獲取部分租金以彌補(bǔ)前期墊付的部分建設(shè)資金,消除村集體負(fù)債狀況,并且給予貧困戶一定的補(bǔ)助,形式上做到了既讓貧困戶享受了產(chǎn)業(yè)到戶增收項目的收益,也保證政治上不出事以順利結(jié)項; 農(nóng)業(yè)種植企業(yè)也減少了大棚建設(shè)前期成本的投資,直接種植大棚以增加收益; 貧困戶拿到了一定的補(bǔ)助,并且可以在農(nóng)業(yè)種植企業(yè)中利用閑暇時間打工,獲得相應(yīng)的勞動報酬。以一戶貧困戶為例,流轉(zhuǎn)1 畝土地可以得到300 元的土地流轉(zhuǎn)金,每年可以獲得900 元的貧困補(bǔ)助,并且可以利用閑暇時間在這一企業(yè)中打些零工,一年至少也可以獲得不等的收入,對于缺勞力、缺資金的貧困戶來說,也是一種不錯的選擇。那么這種利用扶貧資金或資產(chǎn)收益扶貧的形式,充分利用了現(xiàn)有資源,緩解了各方的壓力,可以稱為一種形式上的創(chuàng)新。

中央脫貧攻堅戰(zhàn)決議中指出,“在不改變用途的情況下,財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn),具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶,尤其是喪失勞動能力的貧困戶。資產(chǎn)可由村集體、合作社或其他經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營。要強(qiáng)化監(jiān)督管理,明確資產(chǎn)運(yùn)營方對財政資金形成資產(chǎn)的保值增值責(zé)任,建立健全收益分配機(jī)制,確保資產(chǎn)收益及時回饋持股貧困戶”。①《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》 (中發(fā)〔2015〕 34 號)。因此,在財政資金入股收益扶貧中,選擇和培育合作社或其他經(jīng)營主體非常關(guān)鍵,它們能夠覆蓋、帶動整鄉(xiāng)或整村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,并且給貧困人口帶來一定的收益。截至2016年底,全國還有4335 萬農(nóng)村貧困人口,其中有兩千萬左右貧困人口全部或部分喪失勞動能力,將實行社保兜底。貧困人口致貧的原因中,因病、因?qū)W、缺資金、缺技術(shù)是重要原因。這些原因中因病致貧和因?qū)W致貧同樣會導(dǎo)致長期或暫時性勞動能力的部分或全部喪失。針對貧困人口的致貧原因,在精準(zhǔn)扶貧中對這些暫時或長期喪失勞動能力的貧困人口利用現(xiàn)有的扶貧資源和資金投資形成的資產(chǎn)實行補(bǔ)助,可以提高其收入。②陸漢文、黃承偉主編:《中國精準(zhǔn)扶貧發(fā)展報告(2016)》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版,第224 頁。

六 結(jié)論與討論

產(chǎn)業(yè)扶貧的目的是讓貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè)以增加收入。從W 村的產(chǎn)業(yè)扶貧的實踐過程來看,產(chǎn)業(yè)扶貧中即使瞄準(zhǔn)了貧困人口、給予貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和一定的照顧措施,但是扶貧資源也很難完全被貧困人口享有,出現(xiàn)貧困人口參與不足、大眾俘獲和精英俘獲的困境。然而,這種大眾俘獲和精英俘獲的原因和機(jī)制與現(xiàn)有研究的結(jié)論具有明顯的不同。產(chǎn)業(yè)扶貧中的大眾俘獲和精英俘獲是在貧困人口主動放棄扶貧資源后村莊普通大眾和精英在村莊的各種動員機(jī)制下被動俘獲的,并不是主動俘獲的。項目制的一統(tǒng)性和貧困人口的需求多樣化的矛盾、貧困人口的結(jié)構(gòu)型貧困是這一困境的重要影響因素。在產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中,W 村找到了化解這一困境的創(chuàng)新途徑——資產(chǎn)收益扶貧,即把扶貧資源承包給農(nóng)業(yè)種植企業(yè),從中產(chǎn)生的收益補(bǔ)助給貧困人口,實現(xiàn)了扶貧資源的有效利用。

貧困人口的需求是多樣化的,在扶貧實踐中需要一戶一策,精準(zhǔn)施策。產(chǎn)業(yè)扶貧是針對有勞動能力的貧困人口設(shè)計的一種開發(fā)式扶貧政策,然而剩余的貧困人口的貧困程度較深,具有結(jié)構(gòu)性貧困的特征,很難通過一統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)扶貧項目受益。通過W 村的實踐可以看出,政府的產(chǎn)業(yè)扶貧政策需要在基層靈活實施,如在規(guī)模限定的前提下,可以考慮在一個項目的名稱下發(fā)展多種產(chǎn)業(yè),變形式考核為效果考核,注重貧困人口增收效果的考核。針對產(chǎn)業(yè)扶貧中貧困人口參與不足、精英俘獲和大眾俘獲的現(xiàn)狀,可以創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式—— “公司+貧困戶”“合作社+貧困戶”,通過資產(chǎn)收益扶貧讓更多的不具備發(fā)展能力的貧困人口從中受益。同時,應(yīng)該客觀看待精英俘獲和大眾俘獲的發(fā)生機(jī)制,區(qū)分主動的大眾俘獲和精英俘獲與被動的大眾俘獲和精英俘獲,而不是僅僅停留在對精英俘獲和大眾俘獲的貶義批評之聲上。