最清廉國家的監(jiān)察官，剛柔并濟

尤梓

在 監(jiān)察貪污腐敗的國際非政府組織“透明國際”發(fā)布的2017年清廉指數(shù)中，丹麥、芬蘭、瑞典等北歐國家，再次名列前茅。這些國家也是最早建立現(xiàn)代監(jiān)察制度的地方——瑞典在1809年首創(chuàng)了監(jiān)察官制度，芬蘭、丹麥隨后分別于1918年、1955年設立議會監(jiān)察專員或行政監(jiān)察官。

這些監(jiān)察官有什么權力和手段，能鍛造出全球最清廉的國家呢？

道義上的權威

瑞典最早建立監(jiān)察官制度，它的監(jiān)管官的權力在這幾個國家中也最大，除了調查權、檢查權、建議權，還擁有一定的處罰權和作為法律手段的起訴權。

由于瑞典的監(jiān)察官不是司法機關，所以它的調查權并沒有司法權限，主要是要求有關機構提供相關資料、查閱會議記錄和文件等。保密條例在他們這里不適用，即便是保密信息，監(jiān)察官也有權查閱。

對那些不配合的公共權力機構或者工作人員，瑞典的監(jiān)察官有權處以不超過一千瑞典克朗（800元人民幣左右）的罰金。

顯然，相對于之后國家建立的反腐敗機構，這個調查的權力并不大。這主要是因為瑞典監(jiān)察官并非一種強制性監(jiān)督，而是一種道義上的權威。它的起訴權在瑞典1976年刑法修正案后，雖然保留但是基本沒有再用過了。所以一個監(jiān)督官在多大程度上取得成功，主要靠他們受到尊重的程度。

當然由于瑞典議會監(jiān)督官有憲法和法律作保障并具有可操作性，特別是他們處理問題要在年度報告和報刊上公開發(fā)表，這就使他們的監(jiān)督具有強大的威懾力量。但這種威懾沒有強制力量。

丹麥議會監(jiān)察官和瑞典的一樣，監(jiān)察的范圍不僅包括各級行政官員，還包括所有由國家財政支付薪水的人員，例如大學教授、博物館館長、牧師和芭蕾舞導演。

挪威監(jiān)察官的權力和手段更少，沒有調查權，只有檢查權。所以在當?shù)毓娧壑校餐谋O(jiān)察官是謹慎、害羞的，他們自己也希望低調地工作，因為他們不想讓行政機構認為他們喜歡出風頭。

至今，芬蘭沒有一部專門的反腐法律，也沒有設置專門的反腐機構。

但是監(jiān)察官也不是沒有牙齒的老虎。這些國家的監(jiān)察官基本都是由議會任命、只對議會負責，其他任何機構或個人都無權干涉，這些國家的政府才真正受到制度約束。

2016年前后，丹麥監(jiān)察官就曾調查過一起腐敗串案，涉案官員達40多名，在丹麥引起了極大震動：一家私人科技公司的4位雇員，向負責采購電腦設備的公共機構的官員們行賄，禮物多為ipad、iphone手機及該公司的其他產(chǎn)品，收受禮物的官員涉及警察局、檢察機關、外交部、哥本哈根市政府等多個部門。

反腐敗是一個“內置的”概念

新加坡被稱為東方廉潔建設的典范，丹麥被稱為西方廉潔建設的典范，但是顯然與新加坡賦予反腐敗機構強大權力和手段不同，丹麥等北歐國家并不是靠賦予一個機構權力來反腐，而是靠綜合發(fā)力實現(xiàn)廉潔。

丹麥駐華大使裴德盛說，在丹麥，反腐敗是一個“內置的”概念，體現(xiàn)在生長環(huán)境、家庭、學校、工作場所等眾多領域，“因為有良好的（道德、廉潔、法制）教育、可以信賴的政府、好的私營部門，因此我們不需要做像貪污腐敗這種危險的、復雜的事情”。

芬蘭前最高檢察院總檢察長馬蒂·庫西馬基說，公民自律是防止腐敗的最有效手段。為達到某種目的向他人行賄或替他人辦事而索取錢財，不符合芬蘭人的思維方式。馬蒂·庫西馬基任職的30年里，沒有一個人以任何形式向他行賄。

從小學一年級芬蘭就開設“道德或宗教”課程，向孩子們灌輸平等、公正和誠信等價值觀。從初中開始，又增加了包括公共事務和司法體系等在內的“社會研究”課程，讓學生學習公民權利與義務，了解社會如何正常運轉。良好的基礎教育使芬蘭公民普遍具有較強的道德觀念和法律意識，進而為整個社會營造良好的守法環(huán)境奠定了基礎。

誠信自律的社會風尚增加了貪污受賄等腐敗行為的風險。公務員的不法行為一經(jīng)揭露，不僅丟官、坐牢，更重要的是名聲掃地，失去朋友，無法在社會上立足。

除此之外，政治以及行政崇尚公開透明，也是這些國家能成為最廉潔國家的重要原因。

瑞典專門制定《保密法》，詳細地列舉了哪些信息屬國家機密，哪些信息可以公開，這就避免了相關部門以國家安全為由，有意向公眾隱瞞非涉密信息。正因如此，1995年時任瑞典副首相的薩林用公務信用卡購買了幾盒巧克力，記者才能一直追查到銀行，并調出薩林的全部刷卡消費記錄，有根有據(jù)地指責薩林“挪用公款”，迫使這位很有前途的年輕副首相引咎辭職。

丹麥議會在2009年通過了一項《透明制度》法案，規(guī)定內閣大臣必須公開每月的公務用餐開支、出訪費用及收到的禮物等情況，以進一步提高政府及公共部門的財務透明度。

也正是因為有這部法律，2012年底丹麥文化大臣烏菲·埃爾貝克任職后在其配偶工作的一所藝術學校舉辦了五場文化活動，花費18萬丹麥克朗（約合3萬美元），被曝光后不到5天，他不得不宣布辭職。

完善的財產(chǎn)申報和公開制度，也是這些國家建設清廉社會的一項制度設計。所有人都必須如實申報，住房、財產(chǎn)、土地都是經(jīng)過所有者注冊的，相關部門不會允許任何瞞報的事情發(fā)生。尤其是在當今電子信息時代，要想隱瞞某處財產(chǎn)、土地或其他資產(chǎn)幾乎是不可能的事情，這使得官員想要獲取任何便利或得到區(qū)別對待都非常困難。

這些國家制定了很多規(guī)定和政策告訴人們，什么是合法的，什么是非法的。公務員絕對不可以私用公款，不管額度多少，接受多小額度的賄賂都是犯罪。“超標”享受同樣不被允許，即使是在各種政府聚會或宴請中，也不準提供香煙或雪茄。這些紅線，讓無論你任職于公共還是私人機構，想要渾水摸魚，都不是件容易的事。