“玻璃政策”與“塑料政策”，哪個便于執(zhí)行？

杜治洲

從廉政政策的清晰度看，一項廉政政策的文本對權(quán)力制約的要求越明確，規(guī)定越具體，有效執(zhí)行的可能性就越大。從政策對執(zhí)行者的利益觸動來看，一項廉政政策對執(zhí)行者的利益觸動越大，該政策就越有可能被變通、延緩執(zhí)行甚至被抵制。

筆者基于政策清晰度和觸動政策執(zhí)行者利益的程度兩個維度，將廉政政策劃分為四大類： “玻璃政策”“塑料政策”“鉆石政策 ”和“大理石政策 ”。相應地，廉政政策執(zhí)行則可以分為順從模式、應付模式、拖延模式和抵抗模式。

人人都愛“玻璃政策 ”

“玻璃政策 ”是指文本清晰度高、對公職人員廉潔從政的要求非常明確，且對政策執(zhí)行者的利益觸動較小的廉政政策。

玻璃透明、易碎，且當有人撞到玻璃就可能被“劃傷 ”。當廉政政策明確了政策約束對象的范圍，清晰地劃定了政策執(zhí)行者的權(quán)力邊界，在沒有理由拒絕執(zhí)行的情況下，政策執(zhí)行就可能非常順利。當然還有前提： 這樣的廉政政策不對政策執(zhí)行者造成利益上的較大的損害，不會遭遇其心理上的強烈對抗。這種廉政政策執(zhí)行模式可稱之順從模式 。

十八大以來中央出臺了一系列廉政政策，有些貫徹執(zhí)行非常順利，效果頗佳。其中，八項規(guī)定就是典型的“玻璃政策”。其有兩大特點：條款非常細致明晰，沒有模棱兩可的表達；如“除中央統(tǒng)一安排外，個人不公開出版著作、講話單行本，不發(fā)賀信、賀電，不題詞、題字”等。從規(guī)定的具體內(nèi)容來看，對執(zhí)行者的不利影響最多“傷及皮毛”。 八項規(guī)定是對各類會議、文稿、接待等的限制，基本不會影響到工資收入、職務升遷等， 而且因應酬減少，許多公職人員身體更健康了。因此，許多公職人員成為了這項廉政政策的受益者，擁護者。 再如，2014 年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)到風景名勝區(qū)開會的通知》，明確了21 個風景名勝區(qū)的名字，使政策落實有了充分保障。

毋庸置疑，當公職人員不會因執(zhí)行政策受損甚至持續(xù)獲益于該政策時，政策貫徹就會暢通無阻。 此時，“玻璃政策”下的政策執(zhí)行順從模式就顯現(xiàn)得淋漓盡致。

剛出的文件遭應付？“塑料政策”的文本不清晰！

“塑料政策”是指文本清晰度不高、對公職人員廉潔從政的要求比較模糊，且對政策執(zhí)行者的利益觸動較小的廉政政策。塑料的特點是透明度低、不易碎，如有人“撞上”了塑料， 被“劃傷”的可能性很小。

當廉政政策沒有明確政策約束對象的范圍，政策執(zhí)行必定受到阻力。 要成為“塑料政策 ”還必須具備“廉政政策不對政策執(zhí)行者造成利益上的較大的損害”的前提。然而，只要對政策執(zhí)行者利益有損害，有時只增加了些手續(xù)和程序，政策執(zhí)行者就會有些“不情愿”，再加上政策文本不甚清晰，執(zhí)行程序和方法不明確，就可能遭到執(zhí)行者的敷衍應付：表面上有些執(zhí)行動作，但沒有真正執(zhí)行 。

應付模式下，政策制定主體面對執(zhí)行者的“變通執(zhí)行”或“敷衍塞責”，通常只通過政治宣傳進行動員，又無法實施強有力問責，政策就會一直“沉睡 ”。

當然，“塑料政策 ”可能還有另一種執(zhí)行結(jié)果：當塑料政策缺乏執(zhí)行性時，政策制定者或執(zhí)行者對該政策進行細化，提升清晰度和可執(zhí)行性。例如，2009 年底頒布的《黨員領(lǐng)導干部廉潔從政準則》規(guī)定： 禁止“大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機斂財 ”。 但由于該規(guī)定沒有對“大操大辦 ”具體界定，地方執(zhí)行難的問題突出。十八大后，各地紛紛出臺領(lǐng)導干部婚喪嫁娶的詳細禁令，中央紀委法規(guī)室也對黨員操辦婚喪喜慶事宜中的三類違紀行為進行了詳細解釋，遂爭議越來越少，政策執(zhí)行效果越來越好。

哪項政策出臺30多年仍被拖延執(zhí)行？

有一類廉政政策，文本非常清晰，對政策執(zhí)行者行為規(guī)范的要求十分明確。同時，政策內(nèi)容對執(zhí)行者既得利益沖擊很大，政策執(zhí)行者往往會故意拖拉延遲執(zhí)行， 這類廉政政策可以稱之為“鉆石政策”。

鉆石的特點是透明、堅固， 如有人“撞上”了，傷筋動骨的可能性大。對這些廉政政策，執(zhí)行者找不到托辭，就采取拖延策略，能緩就緩，能不執(zhí)行則不執(zhí)行。 這種廉政政策執(zhí)行模式就稱之拖延模式。

當“鉆石政策”遭遇了政策執(zhí)行拖延時，政策制定者通常會采取兩種策略：放任自流，“睜只眼閉只眼”；加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督，嚴懲違反者。

例如禁止官員及其配偶子女經(jīng)商，它限制的是官員及其家人的切身利益，因此許多官員內(nèi)心持相當反對態(tài)度，并拖延執(zhí)行該政策。30 多年前，我國就制定了關(guān)于嚴禁官員及其配偶子女經(jīng)商的政策，時至今日出臺了相關(guān)規(guī)定近 20 項，然而屢禁不止的現(xiàn)象十分突出。2014 年中央巡視組第一輪巡視整改情況通報顯示，14 個被巡視的對象中有 7 個地方和單位出現(xiàn)干部親屬子女違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)問題。2016年四省“回頭看”反饋湖南、安徽兩省違規(guī)經(jīng)商問題依然突出，這也反映出上述問題具有頑固性 。

“大理石政策”逼制定者妥協(xié)？

還有一類廉政政策，其文本清晰度不高，要求比較模糊，且對政策執(zhí)行者的利益觸動很大，即“大理石政策”。大理石透明度不高但質(zhì)地堅硬，如有人不小心摔到大理石上，可能會骨折甚至丟掉性命。

如前所述，面對廉政政策，執(zhí)行者會考慮兩個問題：一是執(zhí)行后會不會引起個人利益的較大損失； 二是這個政策文本是否清晰表達了執(zhí)行細節(jié)， 即可操作性 。于是，當“大理石政策”出臺時，迎接它的就是廉政政策執(zhí)行的“抵抗模式” 。

“大理石政策”遭遇抵抗執(zhí)行時，通常會導致政策制定者的調(diào)整，一般會出臺另一相對緩和的廉政政策來替代。例如財產(chǎn)申報制度。1994 年，全國人大常委會已將《財產(chǎn)收入申報法》 列入立法項目，但后來沒有進行下去。此后，官方做出了三方面調(diào)整：從立法改為規(guī)定，申報事項從范圍龐大的“財產(chǎn)”縮小到“收入和個人有關(guān)事項”；申報主體從全體公職人員調(diào)整為縣（ 處級） 以上領(lǐng)導和省部級現(xiàn)職領(lǐng)導。目前正在實行的《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，較頒布之初的執(zhí)行效果有所好轉(zhuǎn)。

不同執(zhí)行模式如何向“順從模式”轉(zhuǎn)換？

必須注意的是，廉政政策執(zhí)行的四種模式之間的界限并非十分清晰。 當一項龐大的廉政政策涉及的內(nèi)容比較廣時， 可能包含上述政策中的兩種、三種甚至四種， 相應地也會導致不同的政策執(zhí)行模式。

從應付模式向順從模式轉(zhuǎn)換， 必須提高廉政政策的清晰度。文本應盡可能避免“原則上”“一般情況下”等模糊語言，多用“一律不能”“嚴禁”等明確表達?？紤]到中央有些政策不宜“一刀切”，則只需出臺原則性的政策，在國家層面模糊化，地方層面清晰化。

拖延模式向順從模式轉(zhuǎn)換，則要評估對執(zhí)行者利益的損害度。抵抗模式向順從模式轉(zhuǎn)化，則需提高廉政政策的清晰度并合理評估對執(zhí)行者利益的損害度。

（作者系北京航空航天大學公共管理學院副教授）