城市規(guī)劃檔案管理創(chuàng)新初探
——以寧波市規(guī)劃局為例

仇雨寒

（寧波市規(guī)劃與地理信息中心 浙江寧波 315000）

1 引言

在進(jìn)行寧波規(guī)劃活動(dòng)與工作之中，會(huì)產(chǎn)生許多具有保存價(jià)值與參考意義的城市規(guī)劃檔案，主要包括各種行政性文件、申請(qǐng)資料、許可證、圖紙、會(huì)議紀(jì)要等。規(guī)劃檔案是寧波規(guī)劃局依法進(jìn)行規(guī)劃審批、規(guī)劃管理與規(guī)劃監(jiān)督的最有效的依據(jù)與憑證，同樣也是檢驗(yàn)工程項(xiàng)目是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)之一。本文以寧波市規(guī)劃局為例，對(duì)規(guī)劃檔案的特點(diǎn)與管理難點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)分析，并且針對(duì)目前存在的問題進(jìn)行管理創(chuàng)新方面的探討。

2 規(guī)劃檔案數(shù)據(jù)分類及特點(diǎn)

2.1 規(guī)劃檔案數(shù)據(jù)分類

為使寧波市規(guī)劃局規(guī)劃檔案科學(xué)有序、系統(tǒng)化，使它們成為一個(gè)有機(jī)的整體，便于管理和檢索查詢，就需要進(jìn)行合理的分類。根據(jù)城市規(guī)劃的基本原理及其檔案的性質(zhì)和特點(diǎn)，規(guī)劃檔案的分類如下：

（1）規(guī)劃編制類：市域規(guī)劃；總體規(guī)劃；分區(qū)規(guī)劃；控制性詳細(xì)規(guī)劃；修建性詳細(xì)規(guī)劃；專項(xiàng)規(guī)劃；城市設(shè)計(jì)；專題研究等。

（2）規(guī)劃管理類：建設(shè)項(xiàng)目選址意見書；建設(shè)用地規(guī)劃許可證；建設(shè)工程規(guī)劃許可證；市政工程許可證；建設(shè)工程竣工規(guī)劃核實(shí)；規(guī)劃條件及方案審查等。

（3）法規(guī)監(jiān)察類：行政復(fù)議；行政訴訟；測繪行政處罰；信訪；督察文書等。

2.2 規(guī)劃檔案數(shù)據(jù)特點(diǎn)

規(guī)劃檔案是城市發(fā)展變化的核心、覆蓋全市，這就決定它的經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性。寧波規(guī)劃檔案除了具備現(xiàn)實(shí)性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性等特點(diǎn)之外，它作為城市科技檔案的重要組成部分，還具有以下特點(diǎn)：

（1）內(nèi)容龐雜、廣泛性強(qiáng)

規(guī)劃檔案的首要特性就是要對(duì)寧波城市建設(shè)歷史進(jìn)行真實(shí)的記錄，城市建設(shè)的綜合性與復(fù)雜性必然會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃檔案數(shù)量大、范圍廣、類型多。從歸檔的范圍看，包括規(guī)劃項(xiàng)目的調(diào)查研究、可行性論證、選址意見書、規(guī)劃用地許可證、規(guī)劃建設(shè)許可證（簡稱兩證一書），同樣還有文書性的材料，如計(jì)劃、報(bào)告、申請(qǐng)、審批等。

（2）關(guān)聯(lián)性大，歸檔獨(dú)特

規(guī)劃項(xiàng)目從規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、竣工驗(yàn)收到監(jiān)督核實(shí)會(huì)形成很多具有聯(lián)系的檔案資料，這些資料可以形成一個(gè)有機(jī)的整體?？偠灾m然在不同的階段形成的資料有區(qū)別，但是它們的內(nèi)在確實(shí)存在相關(guān)關(guān)聯(lián)、配套。

（3）資料來源廣，涉及行業(yè)多

寧波市規(guī)劃局規(guī)劃檔案資料來源具有跨專業(yè)多、跨行業(yè)多、跨部門多的特點(diǎn)。從外部看，它包含了政府、郵電、土地管理、金融、電力設(shè)備、自來水發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等部門；從內(nèi)部看，它涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃用地、建設(shè)等各個(gè)行業(yè)[1]。

（4）動(dòng)態(tài)性較強(qiáng)，歸檔過程長

寧波城市建設(shè)是一個(gè)連續(xù)不間斷的動(dòng)態(tài)體系，規(guī)劃檔案應(yīng)真實(shí)地反映寧波市的狀況。所以，應(yīng)把需要接收的所有資料納入規(guī)劃檔案歸檔范圍，包括修改、補(bǔ)充的項(xiàng)目工程資料，以此來提高檔案工作的應(yīng)變能力，確保檔案的真實(shí)性、有效性與完整性[2]。

3 規(guī)劃檔案管理工作存在的不足

鑒于寧波市規(guī)劃局具體情況與規(guī)劃檔案數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，現(xiàn)階段在管理方面主要存在以下幾個(gè)問題。

3.1 規(guī)劃檔案管理機(jī)構(gòu)的體制落后

雖然寧波市規(guī)劃局進(jìn)行了相關(guān)規(guī)劃業(yè)務(wù)處室的精簡與調(diào)整，但是傳統(tǒng)的規(guī)劃部門繁雜、業(yè)務(wù)人員眾多，使得檔案管理工作的體制與制度不完善，存在很多的弊端。規(guī)劃檔案缺乏標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的收、管、存、用制度，導(dǎo)致檔案資料不能得到充分的交流，檔案管理工作效率低下，難以對(duì)規(guī)劃檔案進(jìn)行深層次的挖掘與利用。

3.2 規(guī)劃檔案管理人員業(yè)務(wù)水平不一

規(guī)劃檔案管理工作人員業(yè)務(wù)水平不一，缺少計(jì)算機(jī)、規(guī)劃專業(yè)、地理空間信息技術(shù)的復(fù)合型人才。對(duì)于規(guī)劃業(yè)務(wù)檔案來說，如果出現(xiàn)檔案的專業(yè)人員匱乏的情況，就會(huì)造成城市規(guī)劃檔案管理的混亂和無序，工作效率低下，以至于無法對(duì)檔案進(jìn)行系統(tǒng)化與深層次化的整理與挖掘，無法在智慧城市建設(shè)過程之中發(fā)揮應(yīng)有的輔助支持功能[3]。

3.3 規(guī)劃檔案管理設(shè)施落后

規(guī)劃檔案管理設(shè)施落后不僅是寧波市存在的問題，而是全國普遍存在的。由于我國長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的原因，再加上政府相關(guān)部部門對(duì)規(guī)劃檔案管理工作不夠重視，導(dǎo)致資金的投入嚴(yán)重不足，進(jìn)而致使城市規(guī)劃檔案存儲(chǔ)設(shè)施的老化、數(shù)字化更新設(shè)備匱乏的局面，規(guī)劃檔案的安全保存與動(dòng)態(tài)更新得不到應(yīng)有保障[4]。

3.4 規(guī)劃檔案管理信息化建設(shè)緩慢

21世紀(jì)是網(wǎng)絡(luò)信息化的時(shí)代，寧波各個(gè)政府部門試圖通過信息化的管理手段來提高工作效率和為人民群眾提供更加便捷的服務(wù)。然而規(guī)劃檔案管理信息化工作卻沒有能夠有效開展起來。主要表現(xiàn)在以下2個(gè)方面：

（1）規(guī)劃檔案介質(zhì)大部分仍處于傳統(tǒng)紙質(zhì)形式，數(shù)據(jù)庫建設(shè)仍處于低端狀態(tài)，與當(dāng)前社會(huì)主流信息技術(shù)要求相差很遠(yuǎn)；

（2）對(duì)于原始數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計(jì)分析困難，傳統(tǒng)手工作業(yè)方式難以滿足信息收集準(zhǔn)確、全面、迅速的需求，不便于規(guī)劃檔案信息的管理、查詢借閱和共享。因此，急需一個(gè)技術(shù)架構(gòu)先進(jìn)的檔案信息化管理平臺(tái)來進(jìn)行支持。

4 規(guī)劃檔案管理創(chuàng)新的探討

4.1 建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的檔案管理制度

如果城市規(guī)劃檔案管理工作可以正常開展與保障創(chuàng)新，那么首先必須要制定符合寧波市規(guī)劃局具體情況的規(guī)劃檔案管理標(biāo)準(zhǔn)與體系。從檔案收集、檔案管理、檔案查詢、檔案銷毀等方面制定嚴(yán)格的工作細(xì)則，并且將任務(wù)與責(zé)任落實(shí)到實(shí)際工作人員，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性、提高個(gè)人的工作效率與質(zhì)量，為寧波市規(guī)劃局規(guī)劃檔案管理工作提供基礎(chǔ)性的人力資源。建立科學(xué)的管理制度的另外一個(gè)原因就是一旦工作出現(xiàn)問題的時(shí)候，可以有憑有據(jù)的追究相關(guān)工作人員的個(gè)人職責(zé)，及時(shí)進(jìn)行彌補(bǔ)，將損失降到最低。

4.2 提高檔案管理人員綜合素質(zhì)

首先，寧波市規(guī)劃局檔案管理部門必須有計(jì)劃、有步驟的通過專題培訓(xùn)、專家講座、現(xiàn)場觀摩、外出考察等多種形式，提升城市規(guī)劃檔案管理人員綜合素質(zhì)與水平；其次，相關(guān)檔案部門必須充分利用工作人員的主觀能動(dòng)性，指定具有實(shí)施價(jià)值的獎(jiǎng)懲辦法，提高積極性；再次，工作人員應(yīng)結(jié)合自己的職位工作，邊學(xué)邊實(shí)踐，提高信息化設(shè)備操作能力，消除對(duì)掃描儀、電腦等設(shè)備操作的心理障礙，對(duì)規(guī)劃檔案做更深層次的整理和挖掘，以獲取更加具有參考價(jià)值的數(shù)據(jù)信息；最后，要重視檔案工作和其他專業(yè)滲透與融合，重視計(jì)算機(jī)、地理空間信息與規(guī)劃專業(yè)技術(shù)的學(xué)習(xí)，讓自身成為復(fù)合型檔案管理人才。

4.3 加快檔案管理信息化建設(shè)步伐

通過設(shè)立專項(xiàng)資金的形式進(jìn)行扶持寧波市規(guī)劃局檔案管理信息化建設(shè)工作，爭取在全寧波市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建立具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的檔案信息化管理平臺(tái)，提升規(guī)劃檔案的安全共享水平，并提高檔案管理管理工作的效率與質(zhì)量，對(duì)檔案信息數(shù)據(jù)進(jìn)行更深層次的挖掘與利用[5]。

（1）加速數(shù)字化工作，完善規(guī)劃檔案數(shù)據(jù)庫

由于目前館藏紙質(zhì)檔案數(shù)據(jù)量巨大、數(shù)字化設(shè)備缺少、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等情況，導(dǎo)致數(shù)字化工作不可能一步到位，而且檔案管理部門也會(huì)有新的檔案陸續(xù)進(jìn)館。所以應(yīng)采取分步實(shí)施策略，即每年進(jìn)行一定量的紙質(zhì)檔案數(shù)字化工作。需要注意的是其中有相當(dāng)大一部分的紙質(zhì)檔案屬于多年不用的類型，所以規(guī)劃檔案管理部門應(yīng)按照近期利用統(tǒng)計(jì)情況和發(fā)展趨勢(shì)確定數(shù)字化的先后順序，利用優(yōu)化理論進(jìn)行檔案數(shù)字化篩選。

（2）充分利用政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)電子檔案數(shù)據(jù)安全共享

有價(jià)值的規(guī)劃業(yè)務(wù)電子文件檔案數(shù)量急劇膨脹，其主要來源有兩個(gè)方面：一方面是紙質(zhì)檔案數(shù)字化工作的成果；另一方面是相關(guān)規(guī)劃業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的有價(jià)值的電子文件。這些電子文件數(shù)據(jù)必須以檔案的形式保存下來，并得到共享利用但是由于網(wǎng)絡(luò)本身存在共享性與開放性，而且城市規(guī)劃檔案也同樣擁有相當(dāng)高的機(jī)密性，導(dǎo)致電子檔案安全共享存在很大的威脅。

規(guī)劃檔案發(fā)展的最終方向是要走上信息高速公路，這就要求檔案管理實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)電子化、規(guī)范化，并在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)上建立檔案信息化管理平臺(tái)實(shí)施共享，保證數(shù)據(jù)安全。

（3）關(guān)聯(lián)規(guī)劃項(xiàng)目空間位置，豐富檔案檢索方式

查詢利用是規(guī)劃檔案最終價(jià)值的體現(xiàn)，因此應(yīng)在豐富規(guī)劃檔案檢索功能的同時(shí)，優(yōu)化信息檢索結(jié)果的展示方式。利用空間可視化技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃檔案進(jìn)行時(shí)間上、空間上的存儲(chǔ)、分析以及更新。實(shí)現(xiàn)這一功能主要從以下2個(gè)方面入手：

1）在規(guī)劃檔案數(shù)字化檔案過程之中，著錄空間坐標(biāo)屬性，關(guān)聯(lián)項(xiàng)目空間位置。

2）充分利用寧波市共享服務(wù)平臺(tái)的底圖與功能服務(wù)，保證數(shù)據(jù)檢索效率、質(zhì)量與友好性。

（4）無縫對(duì)接現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，確保歸檔質(zhì)量與效率

隨著規(guī)劃管理信息系統(tǒng)、規(guī)劃編制項(xiàng)目管理系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)（OA系統(tǒng)）不斷在寧波市規(guī)劃局深入應(yīng)用，其產(chǎn)生了很多具有歸檔價(jià)值的目錄數(shù)據(jù)與全文數(shù)據(jù)。如何推進(jìn)檔案系統(tǒng)與其無縫鏈接，實(shí)現(xiàn)文檔一體化管理，是當(dāng)前規(guī)劃檔案信息化建設(shè)的重要內(nèi)容。因此應(yīng)利用自身優(yōu)勢(shì)，做好檔案收集、綜合利用頂層設(shè)計(jì)，主要從以下3方面入手考慮，實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，減少重復(fù)錄入工作，全面提高管理效能。

1）建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)傳輸業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確文件處理、歸檔管理、利用服務(wù)流程和著錄要求，采用統(tǒng)一電子文件格式和操作規(guī)范；

2）加強(qiáng)移交歸檔流程之中的用戶數(shù)據(jù)權(quán)限管理，確保檔案安全；

3）采用主流Web Service技術(shù)開發(fā)數(shù)據(jù)接口，確保文書資料在正式發(fā)文、項(xiàng)目資料在辦結(jié)之后可以第一時(shí)間自動(dòng)歸檔。

5 結(jié)束語

綜上所述，制度的不完善、相關(guān)工作人員的綜合業(yè)務(wù)水平不一、政府重視不夠與信息化建設(shè)步伐過慢是影響城市規(guī)劃檔案管理的主要因素。所以作者就從以上幾個(gè)方面進(jìn)行探討，對(duì)城市規(guī)劃檔案管理提出一些建議。

參考文獻(xiàn)：

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