關(guān)于新形勢下政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的思考

趙麗亞

（湖南省湘潭市交通運輸局，湖南 湘潭 411104）

2017年是防范金融風(fēng)險和地方債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管重點年，這一點，從上半年由財政部牽頭多部門聯(lián)合連續(xù)發(fā)布的三個重要文件可以看出。2017年4月26號，財政部、國家發(fā)改委等6部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）；2017年5月16號，財政部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62號）；2017年6月2日，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）。一系列監(jiān)管文件的出臺，彰顯了財政部等中央部委對防控地方債務(wù)風(fēng)險、維護國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的決心。為治理地方政府債務(wù)增長過快的問題，其實在2014年9月21日，國務(wù)院就下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），對地方政府性債務(wù)管理以及風(fēng)險防范提出新的要求。今年的多個文件出臺，正是對國發(fā)〔2014〕43號文件發(fā)布后仍存在的一些問題、亂象進(jìn)一步規(guī)范行為、強調(diào)紅線、深化舉措。對于大部分的地方市縣政府，政府性融資和債務(wù)控制確實是一個相當(dāng)大的難題。要發(fā)展經(jīng)濟、改善人居環(huán)境、助力其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完成投資任務(wù)，就必須要上馬大量的政府公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，盡管近年來財稅收入有穩(wěn)定的增長，政府財力有了相當(dāng)程度的提高，但面對大批大型的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目，資金短缺一直是制約發(fā)展的“瓶頸”問題。當(dāng)期公共財力的匱乏無法為大部分公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供資金保障，地方政府不得已一直游走在地方債務(wù)規(guī)模嚴(yán)格限額管理和尋找出路盡可能擴大融資規(guī)模試打“擦邊球”的兩難地帶。

一、財政部2017年50號文、62號文和87號文件頒布后的影響

（一）修明渠、堵暗道

50號文要求地方政府及其所屬部門不能以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司等企業(yè)提供擔(dān)保；不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。但是允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆?，構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系。這是將擔(dān)保行為推向市場化操作，明確市場化擔(dān)保人和被擔(dān)保人的法律責(zé)任，地方隱性擔(dān)保顯性化、市場化。同時也允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金（但不得以借貸資金出資設(shè)立），引導(dǎo)社會資本投資方向，政府可適當(dāng)讓利。

在2016年2月2日財綜〔2016〕4號文《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》中就已對各地向金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款的方式進(jìn)行了禁止性規(guī)定，并且明確土地儲備機構(gòu)不得在土地儲備職能之外承擔(dān)與土地儲備職能無關(guān)的事務(wù)，即其從事的政府融資業(yè)務(wù)應(yīng)該剝離，且不得“搭車”儲備土地進(jìn)行無關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各類城投公司等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。2017年財政部出臺62號文，打開了發(fā)行土地儲備專項債券的前門，也標(biāo)志著地方政府專項債券首個細(xì)分品種的面市。延續(xù)之前對地方債出臺的若干政策，明確土地儲備融資需求應(yīng)當(dāng)也只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券的方式解決。既可以針對單一項目又可以對應(yīng)多個項目打包發(fā)行，期限應(yīng)當(dāng)與土地儲備項目期限相適應(yīng)，原則上不超過5年。

87號文對各地以政府購買服務(wù)之名、行違規(guī)舉債之實的亂象進(jìn)行規(guī)范，對政府購買服務(wù)列出負(fù)面清單，極力避免政府購買公共服務(wù)淪為新型違規(guī)舉債方式?？梢灶A(yù)計在此之后，大量的公益性項目會通過政府付費類PPP模式這種正規(guī)的融資模式進(jìn)行操作。

（二）劃紅線、強監(jiān)管

50號、62號和87號三個文件對各地出現(xiàn)的想方設(shè)法規(guī)避債務(wù)監(jiān)管的違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為做了充分的禁止性要求。文中多處出現(xiàn)“不得”、“嚴(yán)格”、“嚴(yán)禁”等態(tài)度明確、措辭嚴(yán)厲的規(guī)定，劃定了政策紅線，明確了相關(guān)部委的管理態(tài)度以及將來的管理思路。尤其是87號文，將“政府購買服務(wù)”納入地方政府舉債的“黑名單”，針對目前盛行的將工程建設(shè)和融資行為納入政府購買服務(wù)導(dǎo)致隱形債務(wù)風(fēng)險不斷累加的做法，列出了明確的負(fù)面清單，反響強烈，具有很強的政策導(dǎo)向作用。

在明確政策紅線的基礎(chǔ)上，財政部會同多個部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，建立了跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。同時大力推行信息公開，完善地方政府債務(wù)信息公開、政府購買服務(wù)信息公開、政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開制度，提高監(jiān)管的參與度和透明度。

（三）控風(fēng)險、重防范

為切實控制和防范系統(tǒng)性財政金融風(fēng)險，50號文明確要求2017年7月31日前對地方政府及其部門不規(guī)范的融資擔(dān)保行為進(jìn)行清理并整改到位；明確規(guī)定2015年1月1日起融資平臺新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)；重新強調(diào)地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式（62號文的地方政府土地儲備專項債券屬于其中的一種），除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。87號文除列出政府購買服務(wù)的負(fù)面清單外，要求嚴(yán)格按照規(guī)定的范圍實施政府購買服務(wù)，即要掌握三個原則，一是政府購買服務(wù)首先是一種基本的公共服務(wù)，而非工程和貨物；二是政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄中；三是應(yīng)該先有預(yù)算后有安排，應(yīng)在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排，原則上不超過三年（與中期財政規(guī)劃年度相匹配）。

二、地方政府的融資困境

2017年以來財政部多個文件的重磅出擊，大部分規(guī)定是對原來已下發(fā)過的各類規(guī)范地方政府債務(wù)風(fēng)險文件的重復(fù)、強調(diào)和深化，對一些模糊邊界的行為明確監(jiān)管態(tài)度，初步實現(xiàn)了對當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策防范全覆蓋。在“開前門、堵后門”的監(jiān)管方向下，可以預(yù)計今年是投融資體制轉(zhuǎn)型的“陣痛年”。舊有的融資體制被逐步封堵，新的融資方式短時期內(nèi)難以落地，無法滿足近期大量政府公益性項目的資金需求，通過政府購買服務(wù)方式已啟動的建設(shè)項目因不符合政策要求無法推進(jìn)。雖然有發(fā)行土地儲備專項債券的方式可以操作，但是要納入地方預(yù)算管理并受國家和地方債務(wù)限額的嚴(yán)格管控，實際上留給土儲發(fā)債空間的有限和未來巨大的土地儲備需求必將形成矛盾，僅靠發(fā)債一種出口去進(jìn)行融資很難滿足資金需求。PPP作為鼓勵社會資本參與投資的一種方式，在物有所值評價和財政承受能力時，項目要受到地方政府一般預(yù)算10%的限制。PPP規(guī)模受到限額管理，各部委對PPP投資機構(gòu)的監(jiān)管也會逐步加強，政府兜底、假股真?zhèn)确绞奖唤?，加大了PPP項目實際落地的難度。

在投融資平臺公司的發(fā)展方面，叫停土地儲備融資，將加速主要依靠儲備土地抵押貸款的城投類公司的關(guān)閉或轉(zhuǎn)型。尤其是自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，并進(jìn)一步強化土地儲備機構(gòu)的專業(yè)化職能。完全封鎖了依靠儲備土地抵押的政府融資平臺公司的融資空間，其依賴土地儲備貸款應(yīng)用于其他項目的模式將被逐步封死，未來將面臨較大的流動性壓力。但原土地儲備機構(gòu)從事的“融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級開發(fā)業(yè)務(wù)”可以剝離至融資平臺公司，協(xié)助其提高自身實力。政府可以支持融資平臺公司市場化、實體化、規(guī)范化和多元化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)公司的可持續(xù)融資和做實、做大、做強。

三、擴大地方政府融資規(guī)模的思路

（一）推動政府和社會資本合作模式（PPP融資模式），擴大政府融資總規(guī)模。

PPP模式有很多種實現(xiàn)形式，我們比較熟悉的BOT、BT等實際上也屬于“PPP”的范疇，“EPC”也是其中的一種。PPP作為目前鼓勵社會資本參與投資的一種方式，能夠有效減少地方政府債務(wù)，提升政府公共服務(wù)能力。在國務(wù)院、財政部、發(fā)改委的大力推廣下，從2014年起，全國范圍內(nèi)掀起了高潮。2016年8月份開始，各部委開始對地方政府債務(wù)風(fēng)險和對PPP變相融資行為進(jìn)行排查，PPP發(fā)起項目明顯減少?？梢灶A(yù)計的是在政府購買服務(wù)被規(guī)范后，大量的公益類項目會通過PPP模式進(jìn)行操作。根據(jù)財政部出臺關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知(財金〔2015〕21號)，規(guī)定“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%?！泵鞔_了PPP規(guī)模受到限額管理。但是對政府支付責(zé)任的限度為全年P(guān)PP項目支出不得超過預(yù)算中“一般公共預(yù)算”的10%，而非整個預(yù)算的10%。而PPP項目中政府的支出不僅可以從一般公共預(yù)算中支出，也可以從政府性基金預(yù)算或其它支出預(yù)算中支出，同時政府還可以用土地、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等投入。這些非一般公共預(yù)算中的支出不受10%比例限制，在政府方統(tǒng)籌做好財務(wù)規(guī)劃的情況下，可以提高PPP項目的整體融資規(guī)模，擴大融資額度。

（二）探索政府資產(chǎn)移交—經(jīng)營—移交融資模式（TOT模式），盤活存量資產(chǎn)。

TOT方式是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運營管理;投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。目前，經(jīng)過多年的市政、交通等各方面建設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施面貌大為改觀，形成了大量良性資產(chǎn)。但因為這些資產(chǎn)的公益性屬性，經(jīng)營及開發(fā)利用的效果不高，資產(chǎn)大量沉淀。隨著城市擴容速度加快，面對巨大資金需求，在如何盤活已建成的存量資產(chǎn)發(fā)揮最大的社會效益方面，TOT模式是一個比較好的解決方法。政府可以將公共停車場、公共停車位、公園經(jīng)營點、閑置公有房屋、公共區(qū)域廣告位、冠名權(quán)等有形和無形資產(chǎn)移交社會資本進(jìn)行運營，引導(dǎo)更多的社會資金投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，公共設(shè)施長期經(jīng)營水平較低下，效率難以提高，引入TOT項目融資方式后，促使基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營單位增加壓力，由于市場競爭機制的作用，使項目資源的使用效率和經(jīng)濟效益迅速提高。做到“經(jīng)營城市”后，政府可以真正履行“裁判員”角色，把工作重點放在加強對城市建設(shè)規(guī)劃，引導(dǎo)社會資金投入方向，更好地服務(wù)企業(yè)，監(jiān)督企業(yè)經(jīng)濟行為等方面工作上來。

（三）拓寬政府購買服務(wù)目錄范圍，合理擴大規(guī)范操作空間。

財綜〔2017〕87號文以“負(fù)面清單”的形式對地方政府通過政府購買服務(wù)方式隨意突破債務(wù)規(guī)模劃出紅線，嚴(yán)格了監(jiān)管辦法。為合理合法解決政府融資與城市發(fā)展的矛盾，在操作層面，對于未列入87號文負(fù)面清單的及有國務(wù)院文件支持的政府購買服務(wù)項目，應(yīng)盡可能納入政府購買服務(wù)的目錄范圍，拓寬正面清單內(nèi)容，留足規(guī)范操作的空間。比如：“負(fù)面清單”中明確禁止“儲備土地前期開發(fā)”進(jìn)行政府購買服務(wù)，而并未限制拆遷安置補償服務(wù)；黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項仍可執(zhí)行；根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕17號)規(guī)定，“推廣‘建養(yǎng)一體化’模式，通過政府購買服務(wù)等方式，引入專業(yè)企業(yè)、社會資本建設(shè)和養(yǎng)護農(nóng)村公路”，并且，鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，大力推進(jìn)政府購買服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營模式；國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕75號)規(guī)定，積極開展購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對海綿城市建設(shè)項目的資金支持力度。以上說明，在建設(shè)、養(yǎng)護項目方面還有一些操作空間仍可以采用政府購買服務(wù)的方式運作。

（四）發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，廣開渠道吸收社會閑散資金。

財政部2015年12月發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號），對財政資金注資設(shè)立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出指導(dǎo)意見，要求合理運用政府投資基金聚焦支持重點產(chǎn)業(yè)，規(guī)范設(shè)立運作支持產(chǎn)業(yè)的政府投資基金?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域是產(chǎn)業(yè)基金明確支持的四個領(lǐng)域之一。2016年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財金規(guī)〔2016〕2800號），意味著各級政府均可以直接設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)基金，也可以牽頭聯(lián)系企業(yè)與銀行，或者設(shè)立投資引導(dǎo)基金等方式。從理論上來說，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的目的是為了集中社會閑散資金，直接參與重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，從而可以有效地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，緩解政府財政支出壓力過大等問題。但基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)固有的特點決定了它與投資基金的結(jié)合過程必然存在矛盾。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資往往是政府支持且社會急需的實體投資項目，項目成功率比較高，風(fēng)險比較低；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資回收期長，前期回收率低，流動性差，缺乏盈利點，對資金缺乏吸引力。如果要廣泛吸引社會資本進(jìn)入，地方政府需要對項目公益屬性方面進(jìn)行合理的制度性補償，以制度補償為核心建立基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金的運作機制，解決運作過程中基金的收益瓶頸問題，甚至在某些領(lǐng)域可以考慮犧牲對基礎(chǔ)設(shè)施的部分控制權(quán)來換取民間資本的資金投入。只有這樣才能對于“市場失靈”的領(lǐng)域，使市場機制發(fā)揮作用。