PPP模式推廣應(yīng)用的SWOT研究
——以山東省為例

孫晴晴，周新力

（華東交通大學(xué)，江西 南昌 330013）

PPP模式最早出現(xiàn)于英國的“公共私營合作”的融資機(jī)制，是指政府和社會資本合作共同建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，雙方以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，利益共享與風(fēng)險共擔(dān)為基本特征，簽訂合同為根本保障，形成一種長期合作伙伴關(guān)系，彼此間相互監(jiān)督、協(xié)調(diào)配合，最終達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，實現(xiàn)多方共贏的局面。

我國PPP模式的發(fā)展經(jīng)歷了20年的洗禮，從1995年實施首個BOT試點項目以來，先后經(jīng)歷了探索試點、推廣實施、問題頻發(fā)與改進(jìn)普及四個階段[1]。筆者認(rèn)為：“PPP模式不僅是投融資模式，更是一種思維方式的轉(zhuǎn)變與體制的革新”。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長速度面臨換擋期，增長速度由“動車式”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱燔囀健?，結(jié)束了高速的增長模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)。2014年11月以來，各省市響應(yīng)中央的號召，頒發(fā)了實用性較強的PPP政策文件，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP項目的推廣應(yīng)用工作。山東省作為PPP項目推介強省，其PPP項目的發(fā)展尤其引人注目。

PPP模式已成為山東省促發(fā)展的重要手段，通過對山東省PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀研究的基礎(chǔ)上，利用SWOT模型分析山東省推廣應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并構(gòu)建SWOT矩陣分析發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而探討山東省推廣應(yīng)用PPP模式的戰(zhàn)略選擇。

一、PPP模式在山東省的發(fā)展現(xiàn)狀

為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，中央不斷出臺有關(guān)PPP法律法規(guī)文件，指導(dǎo)PPP模式健康發(fā)展。山東省轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新思路，提出把推廣PPP模式作為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要要求，并取得一定成效：2015年6月，山東省向社會推介50個操作性強、投資規(guī)模大、落地性快的PPP項目，揭開了本省PPP模式推廣運用的篇章。

時隔三個月，于北京舉辦第二批PPP項目推介會，推介50個成熟的項目，投資規(guī)模達(dá)1000多億元，PPP模式在本省得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，推介工作逐步駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?/p>

山東省第三批PPP項目推介會于2015年12月在山東大廈舉行，此次推介項目數(shù)量高達(dá)158個，推介項目具有“質(zhì)量高、范圍廣、進(jìn)度快、收益好”等特點。涵蓋環(huán)保、市政、交通、教育等11個領(lǐng)域。

截止到2017年4月30日，全國PPP入庫項目12700個，入庫項目金額高達(dá)15327480億元。其中，山東省入庫項目為1072個，占比約8.44%；入庫資金達(dá)1013792億元，占比約6.61%，山東省納入全國PPP綜合信息平臺項目數(shù)量居于全國第四位、投資額居全國第五位，涵蓋農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政、醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運輸?shù)?9個行業(yè)，詳見圖1。

二、山東PPP推廣應(yīng)用的SWOT分析

本文基于山東省PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行SWOT分析。分析該省發(fā)展PPP模式的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會及威脅。

（一） 優(yōu)勢（S）分析

1.提高公共產(chǎn)品供給率

推廣應(yīng)用PPP模式，可以有機(jī)結(jié)合政府的宏觀規(guī)劃與市場的微觀運營，充分發(fā)揮政府和社會資本的雙方優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。

圖1 山東省PPP項目分行業(yè)數(shù)量情況

2.加快轉(zhuǎn)變政府職能

通過推廣應(yīng)用PPP項目可以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，由以往“政府供給”轉(zhuǎn)換為“合作供給”。主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是打破各種壟斷壁壘，激發(fā)市場潛力，降低行政管理成本；二是借助“市場潛力”，激發(fā)社會資本投資欲望，積極引導(dǎo)社會資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，將社會資本與政府雙方優(yōu)勢相結(jié)合，進(jìn)一步提升公共服務(wù)質(zhì)量與效率，創(chuàng)造更大的效益。

3.推動財稅改革進(jìn)程

PPP項目具有投資規(guī)模大、運作周期長等特點，對政府財稅編制工作提出了新要求。推廣應(yīng)用PPP模式，可加快轉(zhuǎn)變政府財稅改革進(jìn)程，將以往的“單年度”預(yù)算收支管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱缒甓取薄⒅虚L期預(yù)算平衡管理，將扶持資金納入財政規(guī)劃中。

4.優(yōu)化資源配置，拓寬發(fā)展空間。

黨的十八屆三中全會《決定》[2]中提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營中”這一重大革新，可以有效破除各種行政壟斷，拓寬社會資本的發(fā)展空間，激發(fā)“市場潛力”，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點。

（二） 劣勢（W）分析

1.社會資本參與力度不足

一方面是因為社會資本在資質(zhì)、融資成本等方面不如國企，所以政府更偏向于與國企合作；另一方面，社會資本更傾向于投資周期短、回報快的項目，因PPP項目具有投資大，周期長、回報率低等特點，使得社會資本裹足不前。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)和各?。ㄖ陛犑校┱少従W(wǎng)上公布的PPP項目成交信息，2016年我國共成交2.35萬億元PPP項目，其中，民營企業(yè)作為獨立中標(biāo)人和作為牽頭中標(biāo)人中標(biāo)的PPP項目總金額為6223億，占比約26%，不及國有企業(yè)的1/3。山東省民營企業(yè)中標(biāo)金額占其總實施金額的比重約為40%。從全國來看，山東省屬于民營企業(yè)參與較為活躍的地區(qū)，但總體上仍呈現(xiàn)出社會資本參與力度不足的特點。

2.融資困難

與國企相比民企自身綜合實力不強，因此，民企很難從銀行獲得資本較低的貸款利息與較高的授信度，不足以達(dá)到其融資要求。于是，私募資金便成為民營資本融資的主要方式，但這種方式融資成本高于銀行直接借貸。目前，山東省提供融資貸款的金融機(jī)構(gòu)較少，同時與項目融資配套的相關(guān)措施也不完善，造成項目融資成本高、融資難的局面。

3.財政支出壓力大

2016年，山東省一般公共預(yù)算收入5860億元，一般公共預(yù)算支出8750億元，收支缺口達(dá)2890億元，與2015年的2720億元相比呈上升趨勢[3]。按照全省發(fā)展規(guī)劃的推算，到2020年全省在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面需追加投資9100億元左右，是全省2016年財政收入的1.55倍。

4.專業(yè)人才缺乏

目前，全國普遍存在PPP專業(yè)技術(shù)人才匱乏的問題，山東省自然也不例外。PPP項目屬于高風(fēng)險型項目，需要一大批專業(yè)技術(shù)人員開展工作，假若處理不當(dāng)，便會導(dǎo)致項目合作最終失敗。例如，山東中華發(fā)電PPP項目，因引入該項目時缺乏長遠(yuǎn)考慮，未得到專業(yè)人才的支持，致使批復(fù)的電價無法滿足項目的正常運營，使得合作無法繼續(xù)。

（三）機(jī)會（O）分析

1.政策傾斜，綜合扶持。

為使PPP項目科學(xué)規(guī)范化運作，山東省財政廳出臺了《政府和社會資本合作項目獎補資金管理辦法》[4]，對優(yōu)質(zhì)項目給予相應(yīng)補助，獎補資金按公式（1）計算得到。獎勵額度由基礎(chǔ)、投資額和項目數(shù)量三種因素決定。此外，有關(guān)部門為規(guī)范項目運作，縮短決策周期，也相繼頒發(fā)一系列與之配套的政策文件，如價格、金融、土地等政策。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，項目先行。

山東省財政廳為加大社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，成立了專門的PPP工作小組，由廳長擔(dān)任組長。并先后頒發(fā)《山東省2015年政府和社會資本合作項目獎補資金管理辦法》、《山東省財政廳政府和社會資本合作聯(lián)席會議工作規(guī)則》等指導(dǎo)性文件，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP項目工作。按照社會整體發(fā)展規(guī)劃，準(zhǔn)備一系列關(guān)乎人民切身利益的重點項目，組建資源共享、應(yīng)用面多、涉及范圍廣的交流合作平臺。建立完整的省、市、縣三級項目庫，發(fā)揮項目載體作用，選取多種方式向社會推廣。

3.制度優(yōu)化，規(guī)范操作。

為促使PPP項目持續(xù)健康發(fā)展，山東省政府頒布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，全方位提供理論指導(dǎo)，省財政廳相應(yīng)出臺了《政府和社會資本合作模式操作指南》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等政策性文件，從運營操作方面引導(dǎo)PPP項目規(guī)范化運作。

（四）威脅（T）分析。

1.投資回報體系不健全

目前全國范圍內(nèi)PPP項目均處于“雷聲大、雨點小”的困境，2015～2016年間，已落地PPP項目的平均回報率呈現(xiàn)下滑的趨勢。其中2015年平均回報率為7.89%，2016年8月前的平均回報率為7.13%，整體下降了約0.7個百分點。下浮最大的是交通運輸類項目，投資回報率從2015年的8.86%下降到2016年的6.86%，下降了2個百分點，下降幅度為22.59%。造成這一現(xiàn)象的重要原因就是缺乏有效的投資回報機(jī)制。

2.法律法規(guī)體系不健全

盡管山東省委省政府發(fā)布多起PPP相關(guān)法律法規(guī)政策，但仍缺乏一些實質(zhì)性的扶持政策。例如，金融扶持政策較為片面，現(xiàn)行的扶持政策多為一般性原則，缺乏有針對性的措施。

3.金融服務(wù)體系不完善

目前，多數(shù)PPP項目投資方基本通過銀行信貸、私募基金等方式來獲取融資基金。其參與的金融機(jī)構(gòu)大多數(shù)為銀行，而信托公司、證券公司、基金公司等機(jī)構(gòu)參與力度不足。此外，山東省關(guān)于信貸、貸款利率、綜合性金融服務(wù)等政策方面還未能形成體系。

4.跨部門協(xié)作困難

PPP項目運作實施涉及到財政、建設(shè)、發(fā)改等多個部門，存在的問題更是不勝枚舉。例如，有些部門認(rèn)為財政部應(yīng)該全權(quán)負(fù)責(zé)PPP模式的運作，但實際上該部門只是負(fù)責(zé)引導(dǎo)項目實施，具體工作還是由項目實施機(jī)構(gòu)來完成。因此，如何有效解決各部門的協(xié)同作業(yè)，確保參與方各盡其能，是目前山東省面臨的一大嚴(yán)峻考驗。

三、山東省PPP模式發(fā)展的戰(zhàn)略分析

（一）構(gòu)造SWOT分析矩陣

根據(jù)對山東省PPP模式的SWOT分析，結(jié)合推廣應(yīng)用PPP模式的發(fā)展要求，通過內(nèi)因與外因交叉組合的方式對山東省PPP模式進(jìn)行戰(zhàn)略分析，詳見下表。

內(nèi)因外因優(yōu)勢（用字母S表示）1.提高公共產(chǎn)品供給率2.加快轉(zhuǎn)變政府職能3.推動政府財稅改革進(jìn)程4.優(yōu)化資源配置，拓寬發(fā)展空間。劣勢（用字母W表示）1.社會資本參與度不足2.融資困難3.財政支出壓力大4.缺乏專業(yè)人才機(jī)會（用字母O表示）1.政策傾斜，綜合扶持2.統(tǒng)籌規(guī)劃，項目先行3.制度優(yōu)化，操作規(guī)范SO戰(zhàn)略1.加大扶持力度，提高產(chǎn)品供給率。2.優(yōu)化制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能。3.統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化資源配置WO戰(zhàn)略1.開通多渠道融資方式2.加大人才培養(yǎng)力度3.加大對社會資本的扶持力度，解決其“后顧之憂”。4.規(guī)范運作模式，引進(jìn)資本，緩解財政壓力。威脅（用字母T表示）1.投資回報體系不健全2.法律法規(guī)體系不健全3.金融服務(wù)體系不完善4.跨部門協(xié)作困難ST戰(zhàn)略1.完善相關(guān)法律法規(guī)2.健全投資回報機(jī)制3.領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，有效解決跨部門協(xié)作難的問題。4.完善金融服務(wù)體系WT戰(zhàn)略1.健全投資回報機(jī)制，引進(jìn)社會資本，緩解財政壓力。2.將引進(jìn)人才放在關(guān)鍵位置，解決跨部門協(xié)調(diào)作業(yè)難的問題。

（二）山東省PPP模式發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

山東省PPP模式的發(fā)展還處于初級階段，面臨的問題甚多。但因PPP模式具有“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促民生”等其它融資方式不可比擬的優(yōu)勢，使得PPP模式的未來仍被大家非常看好，解決這一問題最好的方式是在充分利用現(xiàn)有政策扶持的基礎(chǔ)上，扭轉(zhuǎn)面臨的困境，促使PPP模式更好更快的發(fā)展，WO戰(zhàn)略是山東省目前推廣應(yīng)用PPP模式的最好策略。

（三）山東省推廣應(yīng)用PPP模式的策略

1.發(fā)展多種投融資方式，完善服務(wù)體系。

山東省委、省政府應(yīng)加大對社會資本的財政津貼力度，開通多渠道投融資結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善扶持政策。一方面建立以省PPP發(fā)展基金項目為中心，以各市PPP發(fā)展基金為重點，以縣PPP發(fā)展基金為輔的投融資機(jī)構(gòu)，一方面認(rèn)真落實政府稅收政策，樹立優(yōu)先支持PPP項目的原則。各商業(yè)銀行、銀行與基金公司、銀行與各金融機(jī)構(gòu)之間應(yīng)加強合作交流，為PPP項目提供一體化的金融服務(wù)。此外，搭建權(quán)益類投融資服務(wù)平臺，梳理權(quán)益類產(chǎn)品業(yè)務(wù)，構(gòu)建權(quán)益類服務(wù)框架，使權(quán)益類產(chǎn)品有法可依、有章可循，更好的完善多層次投融資模式，切實解決社會資本融資的“后顧自憂”。

2.加大扶持力度，營造良好的政策環(huán)境。

山東省委、省政府應(yīng)進(jìn)一步加大對 PPP項目的扶持力度，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。制度建設(shè)方面，探索詳盡、簡便、易操作的風(fēng)險管控、績效管理評價論證等制度辦法及實施細(xì)則，構(gòu)建清晰明確的制度框架，做到有章可循。此外，制定協(xié)調(diào)部門運作的規(guī)章細(xì)則，解決跨部門協(xié)作難的問題；統(tǒng)籌規(guī)劃方面，探索規(guī)劃一批利發(fā)展、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)的，較為成熟、具有實際推廣意義的PPP項目；風(fēng)險管理方面，引入專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，全面管控風(fēng)險，將操作風(fēng)險降到最小化，突破面臨的瓶頸，確保PPP項目平穩(wěn)發(fā)展；平臺建設(shè)方面，創(chuàng)建與金融機(jī)構(gòu)對接的專業(yè)化信息平臺，完善規(guī)章制度，規(guī)范操作流程，健全監(jiān)督管理機(jī)制。

3.建立全方位的投資回報機(jī)制

為推動我國PPP項目持續(xù)健康發(fā)展，全面激發(fā)社會資本的投資潛能，建立合理的PPP項目投資回報機(jī)制刻不容緩。一是完善相應(yīng)法律法規(guī)，加大對社會資本的回報力度，建立全方位、多角度的投資回報模式。例如制定有效的收費標(biāo)準(zhǔn)、合理的定價機(jī)制、運營年限等措施，保障社會資本的合理收益。二是建立公眾參與的監(jiān)督機(jī)制，完善的監(jiān)督機(jī)制可以讓公眾有效的參與進(jìn)來，對基礎(chǔ)設(shè)施獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

4.加大人才培養(yǎng)力度，建立“智囊團(tuán)”。

PPP項目的應(yīng)用需要把基本原理與具體實踐相結(jié)合，實際操作起來需要會計、工程管理、風(fēng)險控制等各方面專業(yè)人才的參與。因此，要加強對人才的培養(yǎng)，實行“引進(jìn)來，走出去”戰(zhàn)略培養(yǎng)模式。一方面加強對專業(yè)PPP人才的培養(yǎng)，派遣一批優(yōu)秀人員去國外學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理模式及經(jīng)驗，落實“走出去”戰(zhàn)略；另一方面通過各種渠道引進(jìn)專業(yè)PPP人才的“引進(jìn)來”戰(zhàn)略。引進(jìn)國外先進(jìn)的PPP專業(yè)技術(shù)及管理人才，加強國內(nèi)外的交流與合作，積極開展PPP模式培訓(xùn)工作，促進(jìn)國際學(xué)術(shù)交流。此外，建立PPP項目“智囊團(tuán)”。PPP涉及領(lǐng)域廣，要求專業(yè)人員多，通過建立專門的人才資源庫，對PPP領(lǐng)域的重大理論和實踐問題進(jìn)行研究，并對PPP項目進(jìn)行指導(dǎo)，形成專業(yè)化國家級“智囊團(tuán)”、人才培養(yǎng)基地和國際交流中心。

結(jié)語

PPP模式作為我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)展的有力抓手，公私雙方應(yīng)當(dāng)努力轉(zhuǎn)變思想觀念，加快體制機(jī)制的革新，充分理解PPP模式的內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握PPP模式各環(huán)節(jié)的應(yīng)用流程，通過建立全方位的風(fēng)險監(jiān)督與管控機(jī)制、投資回報機(jī)制、“智囊團(tuán)”等措施，來解決推廣應(yīng)用PPP模式過程中遇到的難題，營造適宜PPP模式發(fā)展的良好環(huán)境，使PPP模式更加深入的融匯到社會資本內(nèi)部，為我國全面推廣應(yīng)用PPP模式添磚加瓦。