論行政公益訴訟訴前程序

張 瑩 胡 杰

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論行政公益訴訟訴前程序

張 瑩 胡 杰

行政公益訴訟訴前程序是檢察機關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟的前置性程序。行政公益訴訟訴前程序功能的充分發(fā)揮，既有助于節(jié)約司法資源，亦能激發(fā)行政機關(guān)自我糾錯的自覺性，更能平衡行政機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系。行政公益訴訟訴前程序可以通過樹立程序優(yōu)先的觀念、確立規(guī)范權(quán)力的理念、明確行政機關(guān)自我糾正和依法履行職責(zé)的標(biāo)準、保證公眾有效有序參與等方面消解可能的負效應(yīng)，從而滿足規(guī)范性評價和正當(dāng)性評價雙重要求。

行政公益訴訟；權(quán)力機關(guān)；司法資源

一、行政公益訴訟訴前程序基本內(nèi)涵

為了有效推進法治國家、法治社會、法治政府三位一體建設(shè)，2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱試點方案），同年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出了《關(guān)于授權(quán)最高檢在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作決定》（以下簡稱授權(quán)決定），對公益訴訟的試點工作提供了規(guī)范確證。以此為背景，地方各級檢察機關(guān)積極醞釀并著手推動行政公益訴訟的各項改革試點工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2017年5月，檢察機關(guān)共辦理訴前程序6952件，其中，行政公益訴訟訴前程序案件6774件。由此可見，在此輪改革試點工作中，行政公益訴訟的比例占據(jù)了主要地位。與此同時，新修訂的行政訴訟法對行政公益訴訟訴前程序規(guī)定的引入，為行政公益訴訟的理論研究和實踐運行提供了有益的參照與遵循。

關(guān)于行政公益訴訟訴前程序，學(xué)者們嘗試著給出了不同的定義，現(xiàn)行的法律文本也有過相關(guān)的說明。誠如學(xué)者所言，行政公益訴訟前置程序是指檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前督促有關(guān)行政機關(guān)依法履行職責(zé)的程序，檢察機關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的控告、舉報，以及檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的行政公益訴訟案件線索，依法立案、調(diào)查取證、查明行政主體的違法事實后，要求行政主體在規(guī)定期限內(nèi)作為或不作為，以維護國家和社會公共利益。該前置程序是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前設(shè)置的一個程序，通過提出檢察建議的形式督促有關(guān)行政主體依法履行職責(zé)。①基于此界定，我們分析如下。

（一）訴前程序是提起行政公益訴訟的審慎性程序

根據(jù)我國對行政行為監(jiān)督體系化制度規(guī)定可見，有權(quán)監(jiān)督行政違法行為的主要有行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督如行政復(fù)議和審判機關(guān)對行政行為的合法性審查兩種。后一種監(jiān)督方式的成本還是效率都劣與前一種監(jiān)督方式。因此，檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟前應(yīng)主動嘗試其他解決途徑，如向有關(guān)行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，促使其積極履職，從而使公共利益得以恢復(fù)和保護，避免行政公益訴訟的發(fā)動。②這一方面檢察機關(guān)通過訴前程序的結(jié)果，判斷行政機關(guān)是否認真對待所犯錯誤之后再決定是否提起公益訴訟；另一方面體現(xiàn)了檢察機關(guān)的監(jiān)督檢察職能和對違法失職行為必究的決心。

（二）檢察機關(guān)行使行政公益訴訟權(quán)的限制性程序

訴前程序是提起訴訟的必備要件，是對檢察機關(guān)公益訴訟實施權(quán)的限制。③權(quán)力分工是現(xiàn)代國家法治的基本目標(biāo)，權(quán)力之間建立嚴格的分界線防止其中一方失衡而導(dǎo)致權(quán)力的濫用或行使懈怠。檢察機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的行使，通過訴前程序保證權(quán)力行使的正當(dāng)性和限制性，堅持程序合法為基本原則。

（三）調(diào)整檢察機關(guān)職權(quán)的優(yōu)化性程序

檢察機關(guān)享有的檢察權(quán)是一種集合性權(quán)力，是一個權(quán)力束。④基于檢察權(quán)的本質(zhì)屬性和檢察權(quán)內(nèi)部的傳統(tǒng)分類（維護法治統(tǒng)一的職能和保護國家與社會公共利益的職能），檢察權(quán)能進一步擴張⑤，被賦予提起行政公益訴訟的職能是個人本位主義向公本位主義的轉(zhuǎn)化，這種變化是保護國家和社會公共利益的堅韌利器，訴前程序的優(yōu)化性使得檢察權(quán)的效能發(fā)揮得更好。因此，訴前程序是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前必經(jīng)的前置程序，正如曹建明檢察長在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上作《行政訴訟法》修改說明時所說：“在行政公益訴訟中，訴前程序是必經(jīng)程序，檢察機關(guān)通過提出檢察建議督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)，增強了行政機關(guān)依法行政的主動性和積極性?！雹?/p>

筆者認為，對行政公益訴訟訴前程序和民事公益訴訟訴前程序兩個概念進行比較分析，有助于廓清其間存在的差異，進而促進相關(guān)制度的完善。這兩個概念之間的差異主要在三個方面：第一，兩者的對象存在顯著差別。行政公益訴訟訴前程序的對象是違法或不作為的行政機關(guān)，其主體是確定的，數(shù)量也是相對寬泛的。而民事公益訴訟訴前程序的對象限定于法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織，在數(shù)量上和確定性上較之于行政公益訴訟訴前程序都有較大的差距。如根據(jù)2015年頒布的新《環(huán)保法》第58條規(guī)定“對環(huán)境污染、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國滿足上述條件的社會組織約有700個。第二，兩種程序所涉及的內(nèi)容各異。行政公益訴訟訴前程序的內(nèi)容聚焦于督促相關(guān)行政機關(guān)糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。民事公益訴訟訴前程序的內(nèi)容則指向如何為有權(quán)主體提起民事公益訴訟進行監(jiān)督或提供便利。第三，兩種程序的約束度存在差異。作為程序性措施，行政公益訴訟訴前程序的設(shè)置類似于一種強制性的程序規(guī)定，是整個訴訟活動得以順利施展的必經(jīng)程序。如果缺失了這一操作，后續(xù)的程序活動將陷入難以啟動的困境。與此相比，民事公益訴訟訴前程序則具有較大的自由度，其在法律上的定位是一種非訴監(jiān)督形式，類似于“行政指導(dǎo)”的概念。由于兩種訴前程序在對象、內(nèi)容、約束程度上的差異而導(dǎo)致實際效果不同，最終致使案件能夠進入訴訟程序的比率也相差甚大。

需要特別指出的是，放眼全球，世界大多數(shù)國家對公益訴訟有所規(guī)定的都會對公益訴訟的行使施加一定的限制條件，這種限制既有實體層面的規(guī)定，也有程序方面的要求。如美國《清潔水法》規(guī)定，任何公民如果沒有在起訴前60日將起訴通告聯(lián)邦環(huán)保局，禁止公民根據(jù)《清潔水法》提起訴訟。⑦事實上，在美國，公民準備對損害公益的違法者提起訴訟前，須把起訴通知書提交給聯(lián)邦環(huán)保局，并由聯(lián)邦環(huán)保局作出是否起訴的決定。在此期限內(nèi)，違法者可與公民進行合理商談從而對違法行為進行糾偏和補正。大陸法系國家并不存在“行政公益訴訟”一詞，相類似的概念有根據(jù)訴訟目的不同而劃分的“客觀之訴”。如德國的規(guī)范審查之訴、利他的團體之訴，其訴前程序主要指的是公民或組織可以直接提起公益訴訟，但是對其主體資格一般有嚴格的限制，并且要求公民或組織在提起環(huán)境公益訴訟前應(yīng)當(dāng)先提出行政救濟，藉此保障行政機構(gòu)地位的相對中立和超脫。而在日本，客觀訴訟包括機關(guān)訴訟和民眾訴訟。以住民訴訟為例，根據(jù)《地方自治法》第242條之2第1款的規(guī)定，日本的訴訟制度采取“監(jiān)查請求前置主義”，即地方公共團體的住民對訴訟對象提起訴訟之前，必須在該行為發(fā)生之日或者結(jié)束之日起一年內(nèi)向地方監(jiān)查委員會提出監(jiān)查請求，未經(jīng)監(jiān)查請求程序，不得直接提起住民之訴。⑧域外發(fā)展較為成熟的行政公益訴訟訴前程序，無論是在法理基礎(chǔ)方面，還是在現(xiàn)實運用方面，對我國行政公益訴訟訴前程序的設(shè)計、優(yōu)化和完善具有一定的借鑒作用，如何對這一程序制度進行合理的規(guī)制，是值得我們認真對待的學(xué)術(shù)議題。

二、行政公益訴訟訴前程序的價值意蘊

從價值層面對行政公益訴訟訴前程序進行考察并挖掘其可能的意蘊，關(guān)系到行政公益訴訟訴前程序的概念理性和實踐理性。換言之，我們可以通過價值合理性的釋析，從而為這一程序在實踐中的運行創(chuàng)設(shè)規(guī)范依據(jù)和價值遵循。在筆者看來，對行政公益訴訟訴前程序的價值意蘊的闡釋可以從如下三個方面加以論述。

（一）有助于平衡檢察權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系

從行政公益訴訟訴前程序的制度設(shè)計以及實踐運行來看，其內(nèi)涵的核心價值是通過在檢察權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間進行權(quán)力的再分工，從而為三種權(quán)能之間的關(guān)系提供新的觀察維度。正如學(xué)者所言，司法裁判具有終局性，無論是保護公益還是維護私益，司法裁判作為流程的最后和補充都體現(xiàn)了終局的權(quán)威性。訴前程序一定程度上防止行政公益訴訟的一步到位，防止?fàn)€訴的發(fā)生。檢察權(quán)作為司法的一種，更多地承擔(dān)著監(jiān)督角色，不管是訴前程序還是提起行政公益訴訟，檢察機關(guān)檢查監(jiān)督的性質(zhì)和地位是沒有變化的。反而，訴前程序這種“外部監(jiān)督+自我糾錯”的模式，能夠有效地促進兩大國家機關(guān)的溝通。⑨行政權(quán)的合理行使，既需要自我約束，也需要外力監(jiān)督。尤其是在行政權(quán)異常強大的國度，司法權(quán)和檢察權(quán)往往受到壓制和脅迫。在建設(shè)法治中國的宏觀語境下，如何對行政權(quán)進行合理定位和合法約束，是最為迫切也是最為現(xiàn)實的法治命題?；诖?，行政公益訴訟訴前程序的設(shè)置為檢察機關(guān)從外部監(jiān)督行政權(quán)力的運行提供了積極的條件。需要指出的是，我們在強調(diào)檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)能的同時，還應(yīng)當(dāng)考慮到兩個關(guān)聯(lián)的問題：一是誰來監(jiān)督監(jiān)督者，亦即對作為監(jiān)督主體的檢察機關(guān)的職權(quán)行為如何進行再監(jiān)督；二是行政權(quán)能在處理公共行政事務(wù)中所積累的經(jīng)驗以及專業(yè)技能，往往是檢察權(quán)能和司法權(quán)能所無法比擬的，如何平衡監(jiān)督的正當(dāng)性和行政職能的高效性是同樣值得認真對待的問題。基于上述問題基調(diào)，筆者認為，檢察權(quán)的介入作為外部監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是處于次順位且起補充效果的，其功能定位應(yīng)當(dāng)著眼于發(fā)揮拾遺補缺的作用。在公益訴訟領(lǐng)域，謙抑的檢察權(quán)運用理念和機制，對于國家、社會的和諧穩(wěn)定和良性運行，無疑具有莫大的益處。⑩申言之，訴前程序的設(shè)置實際上有效起到了“既發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的制約，又不至于以司法權(quán)破壞行政權(quán)的正當(dāng)運行”?的作用。

（二）有助于提高行政機關(guān)自我約束和糾正的主動性

根據(jù)憲法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政權(quán)力具有雙重屬性。一方面，遵循職權(quán)法定原則，各行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)開展行政執(zhí)法，其他部門不得代替行使行政權(quán)力，出現(xiàn)濫用或超越職權(quán)、失職、缺位、錯位等問題，應(yīng)當(dāng)接受法律監(jiān)督；另一方面，行政執(zhí)法具有廣泛性、復(fù)雜性，行政執(zhí)法權(quán)包括行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政許可、行政獎勵、行政補償、行政征用、行政征購、行政征收等。?行政權(quán)力涉及范圍之廣，專業(yè)性之強顯而易見。根據(jù)新《行政訴訟法》規(guī)定的行政公益訴訟范圍所涵蓋的保護生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，行政機關(guān)比之檢察機關(guān)表現(xiàn)出科學(xué)性和政策性等特征，能夠充分利用自身優(yōu)勢發(fā)揮保護公共利益的職責(zé)。行政公益訴訟訴前程序主要方式是檢察機關(guān)在行政機關(guān)不作為或亂作為時提出檢察建議，督促行政機關(guān)自我糾正。然而，隨著國家不斷對公權(quán)力的限制，社會公眾對政府自信的迷失，行政權(quán)正在不斷探索處理與公眾權(quán)之間對峙的方法。合理的官民關(guān)系的建構(gòu)，是當(dāng)代中國政治實踐和法律實踐所面對的共同挑戰(zhàn)。訴前程序的提出促進行政機關(guān)在行使職權(quán)時對自身行為的審視，而自我控制則是建設(shè)法治政府的重要支撐之一。自我控制理論是行政機關(guān)通過自身的糾錯、監(jiān)督，自覺地、主動地自我糾正、自我預(yù)防的有效體現(xiàn)，使得行政主體對其自身違法或不當(dāng)行為可以自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯。?通過訴前程序，行政機關(guān)得到發(fā)揮自身優(yōu)勢、彌補自身缺陷的契機，實際上給予了行政機關(guān)一個相對“體面的臺階”?！肮乇瘎　钡陌l(fā)生不斷警醒國家對公共利益的保護，而最有效的保護和救濟都來自于行政機關(guān)。如果將公益訴訟作為新型社會管理手段，在某種意義上是將一個“強勢機關(guān)（行政機關(guān)）解決不了的糾紛轉(zhuǎn)交給作為“弱勢機關(guān)”的法院，不僅周期延長、成本增加，而且其實效性也很難讓人產(chǎn)生樂觀期待。?最后，以相對委婉的檢察建議的方式要求行政機關(guān)自我糾正，減少了行政機關(guān)與檢察機關(guān)之間的摩擦，進而有利于社會的良性運行和權(quán)力的合理界定。

（三）有助于通過案件分流的方式優(yōu)化司法資源

提起行政公益訴訟的審慎性和提高檢察機關(guān)提起行政公益訴訟效益的價值，決定了訴前程序的分流功能。?分流功能多見于民事糾紛解決機制中，如民事調(diào)解程序和民事簡易程序，其重要的作用在于節(jié)約司法資源，實現(xiàn)審判資源效益發(fā)揮的最大化。行政公益訴訟訴前程序的審慎性要求檢察機關(guān)在提起公益訴訟前窮盡解決手段，把行政機關(guān)履職問題解決在“搖籃”中，這也是保證訴訟程序作為維護社會公平正義的最后一道防線的必然要求。提高檢察機關(guān)行政公益訴訟效益價值的基本要求就是以最少的檢察監(jiān)督成本換取對行政機關(guān)最優(yōu)的監(jiān)督效果。否則，訴訟成本最終會轉(zhuǎn)化為社會成本，由國家財政負擔(dān)，從而擴大國家機關(guān)參與國民收入再分配的比例，由此相應(yīng)減少了社會公益配置的比例。?與訴訟程序的繁瑣復(fù)雜相比，通過檢察建議的訴前程序?qū)η址竾液蜕鐣怖娴男袨檫M行救濟，時間短，成本低，高效便捷。?公益訴訟因其名稱所蘊含的特殊魅力而備受關(guān)注，且易于為公民和政府所認同和接受。但是，任何一種程序的延展都會面臨周期、成本甚至對專業(yè)知識的較高要求，這種可能的弊端在實踐考察中不應(yīng)當(dāng)被我們所忽視?？偠灾?，筆者認為，行政公益訴訟訴前程序的實施其意義不僅止于程序主義的積極功能，同時也為檢察機關(guān)行政權(quán)能劃定了基本的問題域：在行政公益訴訟的框架內(nèi)，檢察機關(guān)的職能應(yīng)當(dāng)聚焦于案件的合理解決，而非著眼于檢察權(quán)能的擴大。

三、行政公益訴訟訴前程序的法治進路

行政公益訴訟訴前程序自試點啟動以來，受到了廣泛的關(guān)注和重視。這種重視和關(guān)注源自于兩個層面：一方面，檢察機關(guān)作為程序主體對該項程序制度所投入的熱情以及付諸的努力，凡此種種，鑄就了評價行政公益訴訟訴前程序的具體個案；另一方面，行政公益訴訟訴前程序因其概念的創(chuàng)制所蘊含的天然“正當(dāng)性”，導(dǎo)致公民和社會的廣泛關(guān)注。應(yīng)當(dāng)看到，任何一項制度或程序，或多或少都會存在一定的局限性和負效應(yīng)。在我國，作為相對新生的制度程序，行政公益訴訟訴前程序同樣難以完全擺脫上述困境。如何消解可能的負效應(yīng)，從而確保高度匹配制度程序設(shè)立的原初目的，關(guān)系到行政公益訴訟訴前程序的制度構(gòu)建以及實踐運行能否滿足規(guī)范性評價和正當(dāng)性評價雙重要求。筆者認為，解決的路徑存在唯一正解，即通過法治的理念和制度對該程序予以規(guī)制與涵攝，具體思路如下。

（一）樹立程序優(yōu)先的觀念

需要強調(diào)的是，訴前程序的設(shè)立初衷是為了給行政機關(guān)一個緩沖期，其并非預(yù)想通過司法途徑解決問題。為了保障訴前程序中檢察建議發(fā)揮成效，可以在訴前程序中附加一個向其他行政機關(guān)抄送告知的程序。與此同時，附加程序中的其他行政機關(guān)主要指失職行政機關(guān)的主管機關(guān)，包括同級人民政府和上級行政主管部門。失職機關(guān)在雙重乃至三重的監(jiān)督壓力下能以更加積極的態(tài)度解決問題，上述主管機關(guān)也能對失職機關(guān)的工作進行指導(dǎo)從而更快速地解決問題，完善行政系統(tǒng)內(nèi)問題處理機制。

關(guān)于附加程序，有兩點需要特別指出：首先，附加程序有著嚴格的形式要件。附加程序以抄送的形式發(fā)出，其目的是告知其他行政機關(guān)其管轄的機關(guān)或部門存在的失職不當(dāng)行為，內(nèi)容為檢察建議的原文。其次，附加程序的行使應(yīng)當(dāng)遵循時間要求。根據(jù)2018年3月2日兩高共同頒發(fā)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定“行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，致使國家利益或社會利益受到侵害的，檢察機關(guān)應(yīng)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機關(guān)應(yīng)在兩月內(nèi)作出書面回復(fù)”，建議檢察機關(guān)向失職行政機關(guān)作出檢察建議的同時向其他行政機關(guān)抄送檢察建議。同時發(fā)出不后延是為防止行政機關(guān)無故延緩處理而造成損失的擴大化，也進一步刺激行政機關(guān)加緊糾正錯誤挽回損失。換言之，通過方式的設(shè)定與時間的要求，將行政公益訴訟訴前程序予以程序化再建制，從而確保權(quán)力行使的“程序主義進路”，消解權(quán)力中的任意和任性要素。

（二）確立規(guī)范權(quán)力的理念

2009年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》指出，檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)、預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。然而，我國并沒有在任何基本法律中對檢察建議作出詳細規(guī)定，這使得檢察建議缺乏應(yīng)有的法律保障，也直接導(dǎo)致檢察建議流于形式，不能與檢察機關(guān)依法獲得的其他監(jiān)督權(quán)相提并論。

從我國大多數(shù)檢察建議書來看，檢察建議大多泛泛而談缺乏具體操作方式，內(nèi)容千篇一律并且往往都有既定的文本。檢察建議過于寬泛，沒有具體明確指出問題癥結(jié)，致使行政機關(guān)在落實過程中吃不準要求，抓不住關(guān)鍵。?因而發(fā)出的檢察建議行政機關(guān)多難以準確操作致使問題一拖再拖。檢察建議的剛性不足是制度性的普遍問題。一些行政機關(guān)對于檢察機關(guān)提出的檢察建議僅作書面回復(fù)，并沒有實質(zhì)的行政行為。?還有一些行政機關(guān)對檢察建議甚至不予回復(fù)，從而使得檢察監(jiān)督的效果微乎其微。?訴前程序的檢察建議是督促行政機關(guān)解決涉及公共利益的案件，在我國凡是有關(guān)國家利益或者集體利益的情形往往顯得舉足輕重，涵蓋利益廣的訴前程序檢察建議與檢察機關(guān)的其他檢察建議自然而然存在些許差別。行政公益訴訟訴前程序既已作出了法律規(guī)定，為了防止檢察建議流于表面，可賦予檢察建議一定的強制力。因此，立法機關(guān)應(yīng)盡快將檢察建議權(quán)納入到檢察機關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)。訴前程序的檢察建議是希望行政機關(guān)自我糾錯。若期待行政機關(guān)能有如此自覺性，應(yīng)在檢察建議中要求行政機關(guān)必須能切實履行職責(zé)，可另加簡單的懲治措施，如建議上級行政機關(guān)對不履職的行政機關(guān)負責(zé)人罰款、拘留等；也可以在通過互聯(lián)網(wǎng)、媒體發(fā)布檢察建議書督促行政機關(guān)積極履行職責(zé)，這種方式同時讓大眾對行政機關(guān)履行職責(zé)起著監(jiān)督作用。[21]為使檢察建議得到尊重和發(fā)揮應(yīng)有的作用，檢察機關(guān)還應(yīng)獲得相應(yīng)的調(diào)查權(quán)。根據(jù)新修改的《行政訴訟法》規(guī)定，行政公益訴訟的案件來源于“人民檢察院在履行職責(zé)中”，換言之，檢察機關(guān)不得主動介入行政活動的全過程。然而在未進入訴訟前，行政機關(guān)所掌握的相關(guān)證據(jù)材料迫于自我保護的本能可能拒向檢察機關(guān)提供，甚至部分利害關(guān)系人在種種原因的壓力下隱瞞事實證據(jù)材料，由此導(dǎo)致檢察機關(guān)無從查實案件具體情況，發(fā)出的檢察建議自然而然缺乏針對性、科學(xué)性。無論是從檢察機關(guān)自身職業(yè)操作的優(yōu)化性，還是從公共利益止損的積極性考慮，必須賦予檢察機關(guān)向行政機關(guān)和利害關(guān)系人的調(diào)查權(quán)，后者應(yīng)積極配合檢察機關(guān)的工作。

（三）明確行政機關(guān)自我糾正、依法履行職責(zé)的標(biāo)準

試點實施至今，訴前程序的數(shù)量遠高于行政公益訴訟，截止2016年底，辦理公益訴訟訴前程序3883件，其中行政案件3763件。在檢察機關(guān)辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，排除回復(fù)期內(nèi)未回復(fù)的131件，行政機關(guān)糾正違法行為或履職的有814件，占訴前程序案件總數(shù)的88.9%。[22]截止2017年5月，各試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理訴前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上。其中，行政公益訴訟訴前程序案件6774件，除了未到一個月回復(fù)期的有 935件外，行政機關(guān)糾正違法或者主動履行職責(zé)的4358件，占75%。[23]根據(jù)試點期間關(guān)于行政公益訴訟訴前程序的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌總結(jié)，僅從案件數(shù)量占比上判斷行政機關(guān)在訴前程序中實際履職效果的好壞是不足為證的，而在《試點方案》《實施辦法》以及新《行政訴訟法》和兩高作出的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題解釋》也都未明確規(guī)定“行政機關(guān)不依法履行職責(zé)”的具體標(biāo)準，而對于“行政機關(guān)不依法履行職責(zé)”的界定往往也眾口難調(diào)。

曾有學(xué)者表示，當(dāng)遇到一個具體的行政公益訴訟案件，檢察機關(guān)采取訴前程序后應(yīng)從“相對人的違法行為是否已經(jīng)停止”“行政機關(guān)是否已經(jīng)窮盡法律手段”“行政機關(guān)有無法定理由拒絕履行法定職責(zé)的情況”等三個角度統(tǒng)籌考量。[24]但若深究行政公益訴訟訴前程序價值所在，以上三個角度還有待完善。那么如何確定行政機關(guān)自我糾正、依法履行職責(zé)的標(biāo)準成為問題的中心。從宏觀角度出發(fā)，可以公共利益是否仍受到侵害或者是否存在受到侵害的威脅來決定是否將訴前程序轉(zhuǎn)入到訴訟程序中，也可以從另一個角度理解為行政機關(guān)對案件是否建立了長效的跟蹤處理機制。實踐中，行政機關(guān)有所作為后公共利益仍受損的情形并不少見。如吉林省白山市江源區(qū)中醫(yī)院建設(shè)綜合樓未建設(shè)污水處理設(shè)施且未經(jīng)環(huán)保驗收即投入使用，并將醫(yī)療廢水僅消毒后排入院內(nèi)滲井和院外滲坑，造成周邊地下水和土壤污染。2015年11月18日，吉林省白山市江源區(qū)人民檢察院向該區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局發(fā)出檢察建議，江源區(qū)衛(wèi)生局和計劃生育局與當(dāng)月23日向中醫(yī)院發(fā)出整改通知，并與17日后向區(qū)人民檢察院作出回復(fù)。但該中醫(yī)院接到通知后仍持續(xù)違法排放醫(yī)療廢水導(dǎo)致社會公共利益一直處于受侵害狀態(tài)。此時，不僅要看行政機關(guān)有沒有及時向違法的單位或個人發(fā)出糾正違法行為的決定，還要看進一步采取措施的后續(xù)情況，而不是行政機關(guān)發(fā)出《責(zé)令限期改正違法行為通知書》后就完事了。[25]行政公益訴訟和訴前程序的設(shè)置根本宗旨就是為了防止公共利益受損和救濟受損的公共利益，因此以其是否達到根本目的為判斷的大標(biāo)準。從微觀角度出發(fā)，因現(xiàn)實情況變化難測，細化行政機關(guān)履職和糾錯的標(biāo)準稍顯困難，但可以制定稍微精確化的框架結(jié)構(gòu)來綜合考慮。這類框架結(jié)構(gòu)可以涵括如行政機關(guān)是否在回復(fù)期內(nèi)回復(fù)、行政行為是否合理合法、公眾滿意度等。當(dāng)然也可以針對行政機關(guān)是否依法履職引入聽證制度，實踐中的具體操作可參考相關(guān)行政法中關(guān)于聽證制度的規(guī)定。

（四）保證公眾的有效、有序參與

良好的法治氛圍的建立對社會法治化正處于蓬勃發(fā)展的我國來說百利而無一害，法治社會為法治國家和法治政府的發(fā)展提供了豐沃的土壤。法治社會下的公眾群體不僅需要擁有先進的法治思想，還需要獲得多方位監(jiān)督整個社會的能力和途徑。行政公益訴訟訴前程序作為法治國家發(fā)展下的產(chǎn)物在構(gòu)建之初便以公共利益為行動宗旨，其若是想在法治發(fā)展的浪潮下不落后必須借助公眾監(jiān)督的力量保持新鮮性。人大作為我國最高的國家權(quán)力機關(guān)代表人民行使國家權(quán)力，對行政機關(guān)和檢察機關(guān)享有理所應(yīng)當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)應(yīng)定期向人大及其常委會報告訴前程序開展情況，具體包括檢察建議的回復(fù)與落實。人大及其常委會也可以向其提出問題并要求答復(fù)或者根據(jù)實際情況針對特定損害公益的問題組織相關(guān)委員會進行調(diào)查后要求檢察機關(guān)與行政機關(guān)依法處理。檢察機關(guān)除卻向人大定期報告外，也可以直接向社會公眾公布行政機關(guān)對檢察建議的回復(fù)與落實情況除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私之外。公開行政機關(guān)回復(fù)與落實檢查建議的情況，不但可以發(fā)揮社會監(jiān)督的功能，也是檢務(wù)公開的體現(xiàn)。[26]確保公眾能直接或間接參與到行政公益訴訟訴前程序中，是對人民權(quán)利的尊重與保障，人民能夠有更多機會的表達自身的法律訴求，也有助于訴前程序的檢察建議發(fā)揮更大的效益。

① 田凱：《行政公益訴訟制度的前置程序》，《人民檢察》2011年第9期。

② 湯維建：《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點相關(guān)問題解析》，《中國黨政干部論壇》2015年第8期。

③ 劉輝：《檢察機關(guān)提起公益訴訟訴前程序研究》，《中國檢察官》2017年第3期。

④ 石少俠：《論我國檢察權(quán)的性質(zhì)——定位于法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)》，《法制與社會發(fā)展》2005年第3期。

⑤ 向澤選：《新時期檢察改革的進路》，《中國法學(xué)》2013年第5期。

⑥ 王春業(yè)：《論檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的“訴前程序”》，《江漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第3期。

⑦ 陶紅英：《美國環(huán)境法中的公民訴訟制度》，《法學(xué)評論》1990年第6期。

⑧ 林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，《行政法學(xué)研究》2011年第4期。

⑨ 沈開舉、邢昕：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

⑩ 汪莉：《六個方面完善檢察機關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序》，《檢察日報》2017年3月20日第003版。

如今，包括外語學(xué)科在內(nèi)的諸多學(xué)科，都特別重視從跨學(xué)科視角對特定國家深入研究，國別與區(qū)域研究正在高校和智庫興起。這為美國學(xué)概念的推介，為美國學(xué)在外語學(xué)科的建設(shè)發(fā)展，奠定了深厚的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。

?姜濤：《檢察機關(guān)提起行政訴訟制度：一個中國問題的思考》，《政法論壇》2015年第6期。

?程慧：《行政責(zé)任機制再認識》，《理論觀察》2011年第4期。

?崔卓蘭：《行政自治理論的再探討》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。

?韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期。

?張彬、張一博：《行政公益訴訟訴前程序基本理論探析》，《人民檢察》2017年第4期。

?傅國云：《行政公益訴訟的法理與制度建構(gòu)——一個法律監(jiān)督的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第2期。

?薛志遠、王敬波：《行政公益訴訟制度的新發(fā)展》，《法律適用》2016年第9期。

?姜瑞堂：《行政公益訴訟訴前程序淺析》，《江蘇法制報》2018年3月5日第00C版。

?王立兵：《行政違法行為檢察監(jiān)督機制之構(gòu)建——以湖南省懷化市行政違法行為檢察監(jiān)督實踐為研究樣本》，正義網(wǎng)，2016年3月。

?黃學(xué)賢：《行政公益訴訟回顧與展望——基于“一決定三解釋”及試點期間相關(guān)案例和<行政訴訟法>修正案的分析》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年2期。

[21]張敏：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟情況探析》，《經(jīng)貿(mào)實踐》2018年第9期。

[22]參見胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。

[23]謝文英：《繼續(xù)充分發(fā)揮訴前程序的積極作用》，《檢察日報》2017年6月28日第02版。

[24]馮慶俊、路漫：《如何在訴前程序中判斷行政機關(guān)不履行法定職責(zé)》，《江蘇法制報》2017年3月6日第00C版。

[25]王春業(yè)：《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會科學(xué)》2018年第6期。

[26]王紅建：《行政公益訴訟：“做實”訴前程序的六個建議》，《南方周末》2017年7月27日第4期。

On the Prelitigation Procedure of Administrative Public Interest Litigation

ZHANG Ying HU Jie

The pre-litigation procedure of administrative public interest litigation is a pre-litigation procedure for procuratorial organs to bring administrative public interest litigation to the people’s court. The full play of the function of pre-litigation procedure in administrative public interest litigation not only helps to save judicial resources, but also stimulates the consciousness of self-correction of administrative organs, and more balances the relationship between administrative organs and judicial organs. The pre-litigation procedure of administrative public interest litigation can eliminate the possible negative effects by establishing the concept of procedure priority, the concept of normative power, defining the standards of self-correction of administrative organs and performing their duties according to law, and ensuring the effective and orderly participation of the public, so as to meet the dual requirements of normative evaluation and legitimate evaluation.

administrative public interest litigation; organs of power; judicial resources

D925.18

A

1672-1020(2018)05-0037-07

國家社科基金青年項目“法律上的容忍義務(wù)研究”（2015CFX010）、河海大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目（2017B18914）的階段性成果。

2018-08-20

張瑩（1993-），女，南京人，漢族，河海大學(xué)法學(xué)院2016級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生；胡杰（1985-），男，江蘇鹽城人，漢族，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，南京，210098。

[責(zé)任編輯：尹瑾]