公民環(huán)境公益訴訟主體資格的法理基礎及路徑選擇

劉漢天 劉 俊

現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟原告主體的局限性

原告主體資格是環(huán)境公益訴訟制度的首要問題，只有明確環(huán)境公益訴訟案件的適格原告，才能實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的可訴性。隨著我國環(huán)境公益訴訟制度的不斷發(fā)展，環(huán)境公益訴訟原告主體經(jīng)歷了從地方司法實踐到立法(司法解釋)規(guī)范、從分散到較為集中再趨向多元化的發(fā)展歷程，體現(xiàn)出逐步擴張的特征和趨勢。第一階段是司法實踐探索階段。2007年以前，我國幾乎沒有真正意義上的環(huán)境公益訴訟。隨著環(huán)境問題和矛盾日益突出，2007～2012年，部分地區(qū)如貴州清鎮(zhèn)、江蘇無錫等開展了環(huán)境公益訴訟的地方性司法實踐探索。在此期間，提起環(huán)境公益訴訟的主體較多，有社會公益組織、環(huán)保機關、檢察機關、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織甚至個人。第二階段為立法確立階段。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條首次明確了環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定“對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”；2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條則進一步規(guī)定了提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的條件；2015年1月7日施行的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》中關于環(huán)境公益訴訟的條文做了較為詳細的解釋。“兩法一司”將訴權賦予符合法定條件(法律規(guī)定)的機關和社會組織，其積極意義在于從立法層面肯定了有關機關和社會組織的環(huán)境公益訴訟的原告資格，但對于有關機關和社會組織的條件仍規(guī)定得較為模糊。第三階段為主體擴張階段。2015年7月,全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展檢察環(huán)境公益訴訟試點工作。2017年6月，全國人大常委會通過《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，確立了檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟的制度。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，2017年兩辦又印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，在全國范圍內(nèi)推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，規(guī)定省級、地市級政府和相關職能部門均有權提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。由此，形成了社會組織、檢察機關、政府和職能部門(以下統(tǒng)稱行政機關)三元主體架構?？傮w看，三類主體各具優(yōu)勢，社會組織具有一定的群體代表性，一定程度上體現(xiàn)為公眾參與的一種方式；檢察機關訴訟能力最強，調(diào)查取證便利，且具有結合刑事案件的便利(如提起刑事附帶民事訴訟)；行政機關專業(yè)水平最高，具有訴訟需要的相應的專業(yè)知識、人才優(yōu)勢和技術支持。三類主體的確立，推動了我國環(huán)境公益訴訟的蓬勃開展，對維護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了巨大的作用。但目前的環(huán)境公益訴訟原告架構尚存在結構性缺陷,不能充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟應有的價值功能。

1.現(xiàn)行原告架構導致實踐中環(huán)境公益訴訟舉步維艱。由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞的特殊性，環(huán)境公益訴訟案件具有高度的科學性、專業(yè)性，訴訟難度大，審理周期長，對原告來說需要付出大量的時間和人力物力，原告在大多情況下無法得到任何經(jīng)濟收益方面的補償，難以彌補其在訴訟過程中所付出的高額訴訟成本。面對這類高門檻、高難度的訴訟，社會公益組織往往無力承擔，在全國具有環(huán)境公益訴訟主體資格的700余家環(huán)保組織中，提起環(huán)境公益訴訟的寥寥無幾，絕大多數(shù)環(huán)境公益訴訟的原告為自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會、綠發(fā)會三家大型環(huán)保公益組織。而檢察機關、行政機關有時面對巨額鑒定費用也顯得“力不從心”，并且檢察機關、行政機關辦案人員不足的問題十分突出，難以承擔大量的環(huán)境公益訴訟案件。

2.環(huán)境公益訴訟的程序正當性和結果公正性難以保證。受制于地方保護主義，選擇性起訴問題較為突出。唯GDP傾向使得地方政府在招商引資、土地征用等經(jīng)濟活動領域存在強烈的介入沖動，放松了對環(huán)境的保護，甚至成為污染企業(yè)的保護傘。①一些地方政府對高污染、高能耗的利稅大戶、就業(yè)大戶企業(yè)存在經(jīng)濟依賴，明知存在破壞生態(tài)造成環(huán)境污染的違法行為卻難以痛下決心進行根本性解決，即使提起相關訴訟，其訴求也難以達到全面充分保護環(huán)境公共利益的效果。地方性環(huán)保公益組織提起的環(huán)境公益訴訟，也往往會因其具有濃厚的行政色彩和“半官方”身份，引發(fā)社會公眾對于其能否不受行政干擾獨立進行訴訟的擔憂。近年來，最高人民法院和部分高級法院推行跨行政區(qū)域設立環(huán)境資源專門審判機構，以打破所謂“主客場”的弊端，就反映了面對地方保護主義的陰影以及司法機關的無奈和應對。②一些環(huán)保公益組織功能的異化也影響著環(huán)境公益訴訟目標的實現(xiàn)。環(huán)保公益組織應該是“生態(tài)人”以追求生態(tài)利益為唯一目的③，在公共利益之外不存在自己特殊的利益追求。《環(huán)境保護法》第58條明確規(guī)定“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益”。但在司法實踐中，仍存在少數(shù)環(huán)保公益組織以訴訟權利為手段牟取不當利益的情況，主要表現(xiàn)為環(huán)保組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟，其主張的生態(tài)環(huán)境修復費用數(shù)額明顯低于實際所需數(shù)額，更有甚者將撤訴、和解作為向被告方索取私利的交換籌碼。另外，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關的法律地位高于被告，其強勢地位也導致訴訟結果的公正性受到質(zhì)疑。

3.公眾參與難以保障。在環(huán)境保護治理主體體系中，政府擔當著環(huán)境保護管理與污染治理的決策者、管理者的主導角色，但公眾參與缺乏暢通的信息渠道，其實際參與權和環(huán)境訴求表達無法得到充分的保障。雖然法院在審理案件過程中，通過公開開庭、庭審直播以及對修復方案征求意見等方式促進公眾參與，但難以實現(xiàn)社會公眾的全面參與。社會組織雖然具有一定的社會公眾利益代表性，也是公眾參與的一個渠道，但畢竟不是直接的參與渠道而是間接的參與渠道。這些都使得環(huán)境公益訴訟中的公眾參與流于形式。

4.環(huán)境污染的預防性和追責的及時性要求難以實現(xiàn)。環(huán)境污染的發(fā)生具有一定的隱蔽性和分散性，環(huán)境執(zhí)法機構對污染行為特別是一些中小型污染行為往往難以及時發(fā)現(xiàn)和制止，檢察機關、公益組織更無力對環(huán)境污染行為進行全方位監(jiān)控。因此，環(huán)境污染問題一旦進入訴訟程序，往往已時過境遷且后果嚴重，已經(jīng)造成環(huán)境損害無法及時制止、及時調(diào)查、及時修復的狀況。從已發(fā)生的環(huán)境群體性事件來看，公眾所關注的絕非僅僅是在環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生甚至已經(jīng)危及人身財產(chǎn)安全的情形下如何尋求救濟，而是在可期的環(huán)境損害行為尚未造成嚴重后果前如何加以預防?！邦A防原則”乃是環(huán)境立法的一項核心法律原則④，然而，預防原則卻沒有在我國環(huán)境公益訴訟中占據(jù)應有的位置。2016年環(huán)境保護部頒布的《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》，取消了試生產(chǎn)審批、竣工環(huán)保驗收、水土保持審查和部門預審等前置條件，將建設項目環(huán)境影響評價登記改為備案，環(huán)評監(jiān)管向強化事中事后監(jiān)管方向發(fā)展⑤。改革的合理性、必要性毋庸置疑，但如何提高對環(huán)境的預防性保護必將成為環(huán)境保護行政執(zhí)法和司法的新的難點和任務。

構建公民環(huán)境公益訴訟制度：環(huán)境公益訴訟價值功能的補強

1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》宣告的“環(huán)境權”已經(jīng)得到國際社會的廣泛認可。從世界范圍來看，環(huán)境公益訴訟的原告資格呈現(xiàn)多樣化是一種必然的發(fā)展態(tài)勢。在我國當前行政執(zhí)法嚴重不足以及其他公益訴訟主體容易受到地方保護主義或者經(jīng)濟利益影響的情形下，賦予自然人補充性公益訴訟權利，對完善環(huán)境公益保護機制非常必要，且有助于公眾對其他公益訴訟主體形成有效監(jiān)督。⑥賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格，對現(xiàn)有原告體系進行適當擴展，對于補強中國公益訴訟主體結構，實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟救濟功能的完整性，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟價值功能，無疑具有重要意義。

發(fā)揮公共利益救濟功能。在多數(shù)情況下，只要環(huán)境遭到污染破壞，無論污染發(fā)生于何時何地以及以何種形式發(fā)生，都會有不特定的公民個人或群體的環(huán)境權益直接或間接遭受侵害，環(huán)境被破壞的后果最終都將由公民個人承擔。這就是說，公民是環(huán)境公益最終的利害關系人，對生態(tài)環(huán)境資源的任何損害，公民都應當具有通過訴訟尋求司法保護的實體和程序權利。同時，社會公眾對于環(huán)境污染與環(huán)境破壞行為最為敏感，能夠及時察覺,賦予公民環(huán)境公益訴訟權利可以充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預防效應，最大限度地實現(xiàn)對環(huán)境的預防性保護。由此可見，賦予公民環(huán)境公益訴訟權，有利于構建保護環(huán)境的政府、社會、專業(yè)人士乃至每個公民的責任共擔體系，進而充分發(fā)揮公共利益救濟的功能。

實現(xiàn)公眾參與功能。環(huán)境質(zhì)量直接影響公眾的生活質(zhì)量,環(huán)境污染與生態(tài)破壞直接損害著周圍居民的健康權和財產(chǎn)權，因而周圍居民是環(huán)境公益的直接承受者,對于維護環(huán)境公益具有較高的主動性,這對于環(huán)境保護無疑具有重要的價值。⑦只有賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格，使公民可以最直接、最明確、最有效地表達環(huán)境利益訴求，才能真正實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟公眾參與功能。只有讓每個公民都成為環(huán)境公共利益的維護者、生態(tài)環(huán)境污染的監(jiān)督者，才能實現(xiàn)對環(huán)境污染行為的全方位有效監(jiān)督。香港某公民認為在建的港珠澳大橋沒有評估二氧化硫、臭氧及懸浮微粒對環(huán)境的影響，向香港法院提出司法復核，香港法院接受了這一理由并一度叫停這一造價逾700億的工程，這一案例雖然在社會上和學界有多種解讀，但其中彰顯的公眾參與的力量和價值，值得借鑒。⑧

發(fā)揮行政權力監(jiān)督功能。強化行政行為監(jiān)督，是防范行政不作為或亂作為的有效措施。公民享有公益訴訟原告資格不僅是司法的一種救濟形式,也是監(jiān)督行政權力的有效途徑。公民環(huán)境公益訴訟權的設置，不僅預設了社會上存在熱心公共利益的公民，而且預設了政府的環(huán)境保護工作可能出現(xiàn)“行政失靈”的狀況。⑨由此可見，賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格，可以有效監(jiān)督行政機關執(zhí)法行為，促使行政機關嚴格規(guī)范高效執(zhí)法。

強化社會行為引導功能。賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格，可以引導公眾理性、依法、規(guī)范地表達環(huán)境利益訴求。一般來說，環(huán)境問題涉及面廣、社會影響大，如果得不到及時解決，容易導致社會矛盾積聚、激化，甚至會引發(fā)群體性事件。因此，賦予公民環(huán)境公益訴訟權利，可以引導公眾通過法律途徑規(guī)范有序地解決環(huán)境問題，逐步扭轉(zhuǎn)當前環(huán)境糾紛中公眾“信訪不信法”，纏訪、群訪、鬧訪等扭曲的利益訴求表達和權利維護方式。

公民環(huán)境公益訴訟主體資格的域外借鑒與制度選擇

建立公民環(huán)境公益訴訟主體資格制度，需要立足中國國情和環(huán)境保護實踐，同時也需要借鑒域外國家和地區(qū)有益的制度設計和成功經(jīng)驗。當前世界范圍內(nèi)對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定各有差異，但對于其主體資格范圍的延展已經(jīng)達成了共識。⑩

在美國，“私人檢察總長理論”是環(huán)境公益民事訴訟原告資格制度確立的理論基礎。所謂私人檢察總長(private attorney general),是指當政府怠于保護公共利益時，通過提起訴訟的方式來保護公共利益的“私人”(private individual)。根據(jù)該理論，公民個人或者法人團體因為獲得了國家或法律的特別授權而成為公共權力的代表，在公共利益受到損害的情況下，可以代表公共利益提起訴訟，從而具有原告資格。20世紀40年代之后，美國法院在公益訴訟的原告資格方面以判例為根據(jù)，將公益訴訟逐步延展到環(huán)境領域。美國國會于1970年頒布了《清潔空氣法》，之后又陸續(xù)制定了《清潔水法》《噪聲控制法》《瀕危物種法》等與環(huán)境保護相關的聯(lián)邦法律，在這些法律中都規(guī)定了公民訴訟條款，其總的趨勢是放寬原告資格限制，不再要求原告證明受到明確的和個性化的傷害，使得原告提起公益訴訟變得更加容易?！皩嵸|(zhì)上受到損害”是美國憲法對原告起訴資格的要求，但美國法院對實質(zhì)性損害的認定不限于經(jīng)濟利益，還包括美觀、環(huán)境、資源保護利益以及文化娛樂利益等。這就放寬了認定原告與損害之間存在利害關系的條件，便于最終認可原告的起訴資格。盡管這種實質(zhì)性損害的范圍非常廣泛，使原告很容易獲得起訴資格，但是“實質(zhì)性損害”也是一種條件，在很多情況下還是可以把一些不符合“時間”“地域”和其他要求的原告擋在門外。

歐盟于2004年頒布《關于預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》，規(guī)定符合條件的自然人或法人有權向有關職能部門提交有關所察覺的已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的環(huán)境損害的評論，也有權請求有關部門根據(jù)該指令提起訴訟，但要求起訴時應提交相應的信息和數(shù)據(jù)支持其提交的評論。自然人或者法人提起訴訟必須符合下列條件中的任何一項：受到或可能受到環(huán)境損害影響；對與損害有關的環(huán)境決定具有足夠的利益關系；根據(jù)成員國行政程序法所規(guī)定的前置條件，可以主張某項權利受到損害。

可見，賦予公民環(huán)境公益訴訟權已經(jīng)成為目前世界各國環(huán)境公益訴訟的主流做法，值得中國借鑒。但在具體操作上，則要秉持逐步放開、穩(wěn)妥推進、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，衡平激勵與限制措施，防范無序與失控風險，促使公民環(huán)境公益訴訟與現(xiàn)有的社會組織、檢察機關、行政機關環(huán)境公益訴訟形成有機整體，以發(fā)揮最佳效能。為此，可先賦予公民環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格，在確立公民環(huán)境行政公益訴訟制度后，再逐步試點公民環(huán)境民事公益訴訟制度。這主要是基于以下理由：(1)政府運用公權力履行環(huán)保職能、維護環(huán)境公益,仍然是最為核心、最為重要的途徑。公民環(huán)境公益訴訟主要在于彌補政府環(huán)境監(jiān)管的不足,不應當也不可能取代政府環(huán)境公權力的行使。目前，我國環(huán)境污染問題依然主要依靠行政機關解決，這是行政機關的職責和義務，也是公民個人尋求救濟的最主要途徑。國外環(huán)境公益訴訟實踐也表明，將有限的訴訟資源用于督促政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章比用在取締個別污染源往往更有意義。因此，應當鼓勵主要通過行政救濟手段解決環(huán)境污染問題。(2)公民個人提起公益訴訟時，由于其處在相對弱勢地位，在資金保障、訴訟能力等方面很難與污染企業(yè)相抗衡，而行政公益訴訟對于公民個人來說成本較低，并且對原告的舉證能力要求較低，一般由被訴行政機關承擔其行政行為合法或已經(jīng)履行法定職責的舉證責任。(3)我國環(huán)境公益訴訟的目的不僅在于監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營者自覺保護生態(tài)環(huán)境，懲處生態(tài)破壞者的違法行為，更在于督促行政執(zhí)法機關依法規(guī)制環(huán)境破壞者。因此，環(huán)境公益訴訟的價值定位有必要從聚焦環(huán)境民事訴訟轉(zhuǎn)向環(huán)境行政訴訟，從聚焦生產(chǎn)經(jīng)營者環(huán)境違法轉(zhuǎn)向促使行政機關、地方政府積極履職?！皩τ谧匀毁Y源、公共財產(chǎn)的保護首先應依靠行政主體，如果行政主體怠于行使行政管理職權，或者違法失職、濫用職權，使得自然資源和公共財產(chǎn)受到不法侵犯的話，那么這時候應該提起的是行政公益訴訟而不是民事公益訴訟。”

公民環(huán)境公益訴訟主體資格的限制與激勵

多年來，公民公益訴訟難以被立法確認，最重要的原因源于對賦予公民個人公益訴訟資格后可能引發(fā)濫訴風險的擔憂。美國、南非、印度等國的司法實踐表明，賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格并未出現(xiàn)人們先前所擔憂的濫訴現(xiàn)象。而從我國的司法現(xiàn)狀看，因不懂法律產(chǎn)生的盲目訴訟、因個人不正當目的產(chǎn)生的濫訴并不鮮見。如我國行政訴訟法修改后出現(xiàn)的行政訴訟“爆炸”中，濫訴、亂訴現(xiàn)象一定程度地存在。因此，對于公民環(huán)境公益訴訟，既不能談虎色變、拒之門外，也必須予以一定的規(guī)制，以保障公民環(huán)境公益訴訟依法、規(guī)范、穩(wěn)妥地推進。(1)適度的資格限制。提起環(huán)境公益訴訟的公民必須與所訴環(huán)境問題具有相應的利害關系?？紤]到我國公民環(huán)境保護意識、法律素養(yǎng)的現(xiàn)狀和現(xiàn)行司法資源的有限性，提起環(huán)境公益訴訟的公民應當是與環(huán)境損害有事實上的直接或間接利害關系的主體，而不應當無限制地允許任何公民提起環(huán)境公益訴訟?！斑@種訴訟并非只與一個原告存在利害關系，而是以多數(shù)人的共同利害關系為背景，沒有這個前提，公共訴訟也就無從談起。”也就是說，這種利害關系乃是不特定人的共同環(huán)境利益，提起訴訟的公民必須證明自己屬于這一不特定群體，即不特定群體中的特定成員。這樣，在公民提起行政公益訴訟未得到支持的情況下，有利害關系的個人就可以提起民事公益訴訟。如此限定，既激發(fā)了公民保護環(huán)境的積極性，又防止了原告資格的無限制擴大，從而避免濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。(2)嚴格的程序限制。在賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格時,為了防止濫訴，應做出一定的程序限制。如美國《清潔空氣法》第304條b款規(guī)定了公民起訴的限制：原告將該被控違法行為通知聯(lián)邦環(huán)保局局長、被控違法行為發(fā)生地所在州州政府和被控違反上述標準、限制或命令的任何人之日起，六十日內(nèi)不得提起訴訟；此外，如果環(huán)保局局長或州政府在美國聯(lián)邦或州法院已經(jīng)開始或正在勤勉地進行一項旨在要求違法者遵守上述標準、限制或命令的民事訴訟時，任何人也不得提起訴訟。這就是美國在擴大原告資格的前提下為環(huán)境公益訴訟提出的界限：催促國家有關機關勤勉地履行自己的職責，以避免成為被告。我國可以參考這一規(guī)定，設置公民環(huán)境公益訴訟前置程序，即公民在提起環(huán)境公益訴訟前，須先向被訴行政機關、被訴污染企業(yè)發(fā)函，要求履行相應的行政職責、承擔排除污染和修復環(huán)境等責任，在一定期限內(nèi)未得到答復或?qū)Υ饛筒粷M的，才可以提起訴訟。對于緊急而重大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，則可以直接起訴，并請求法院采取訴前保全、證據(jù)保全及緊急禁令等。(3)一定的權利限制。為了切實維護環(huán)境公共利益，對于公民提起的環(huán)境公益訴訟，原告一般不具有和解權、撤訴權以及賠償資金的處分權，即使個別案件確有必要進行和解、撤訴，也應當賦予法院主動嚴格審查環(huán)境公共利益是否已經(jīng)完全得到維護的權力和職責。

環(huán)境公益訴訟旨在救濟一般社會公眾共同遭受的環(huán)境損害和利益損失，在這種新型訴訟制度中，即便通過具體行動可能會增加共同利益，但個人一般都不愿輕易采取一些積極的增利行動，正如哈耶克所言，“除非與自己的利益直接相關，否則世界上的人們是不大可能作出最大努力的”。因此，在對公民環(huán)境公益訴訟予以必要的限制的同時，應建立相應的制度激發(fā)公民維護社會公共利益的熱情和勇氣。一是建立獎勵機制?！皠僭V獎勵機制的設置，可以調(diào)和公益訴訟的‘利他主義’理想與公民的‘利己主義’的現(xiàn)實矛盾，為原告提供合理的預期，激發(fā)其提起訴訟的熱情?！睂Υ耍捎烧畬τ谔崞瓠h(huán)境公益訴訟并勝訴，促使生態(tài)環(huán)境得到補救的公民予以一定的物質(zhì)和精神獎勵，也可以借鑒國外的告發(fā)人制度，對于勝訴的公民予以適當比例的生態(tài)損害賠償金額的提成。二是建立合理的訴訟費用制度。在環(huán)境公益訴訟尤其是環(huán)境民事公益訴訟中，高昂的訴訟費用是一道“門檻”，“原告應否起訴的決定，多數(shù)情況下是與訴訟費用相關”。為促進公民和社會組織提起環(huán)境公益訴訟，一些學者主張對環(huán)境公益訴訟制度進行改革，取消訴訟費用。但在環(huán)境公益訴訟中，高額的訴訟費用既可以對原告提起訴訟起到一定的制約作用，也可以對生產(chǎn)經(jīng)營者事前避免發(fā)生污染行為、事后主動承擔污染責任起到一定的規(guī)范作用。因此，取消訴訟費用的建議并不可取。從“正訴激勵”“濫訴預防”“行為矯正”三個方面來看，建立訴訟費用“敗訴方負擔”規(guī)則，既有利于激勵公民、公益組織等積極參與環(huán)境公益訴訟，又有利于從制度上防范濫訴風險，避免司法資源浪費。三是建立共同訴訟機制。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機關、行政機關、社會組織和公民等原告是否存在起訴順位特別是如何排定順位存在較大爭議。在我國環(huán)境公益訴訟剛剛起步階段，基于提高原告訴訟能力、促進環(huán)境公益訴訟有序發(fā)展、維護環(huán)境公共利益等需要，建議建立公共起訴制度，即適格主體只要具有起訴意愿，可以共同提起訴訟；后提起訴訟的主體在訴訟庭審前要求加入的，可以加入訴訟成為共同原告。這樣，通過各適格主體相互協(xié)作、優(yōu)勢互補，有利于實現(xiàn)公益訴訟的最佳效果。四是建立支持起訴制度。在公民環(huán)境公益訴訟中，檢察機關、公益組織等也可以通過支持起訴的方式，為公民個人提供相應幫助。同時，還可以通過設立環(huán)保公益基金、建立環(huán)保公益律師制度等，為公民提起環(huán)境公益訴訟提供法律支持。

①林永生：《中國環(huán)境污染的經(jīng)濟追因與綜合治理》，北京師范大學出版社2016年版，第96～97頁。

②李豪：《跨行政區(qū)劃管轄環(huán)資案避免地方干預》，《法制日報》2017年7月14日。

③鄭少華：《生態(tài)主義法哲學》，法律出版社2002年版，第83頁。

④侯佳儒：《生態(tài)環(huán)境損害的賠償、移轉(zhuǎn)與預防：從私法到公法》，《法學論壇》2017年第3期。

⑤劉曉星：《用改革讓環(huán)評制度煥發(fā)新活力》，《中國環(huán)境報》2016年9月26日。

⑥肖建國、黃忠順：《環(huán)境公益訴訟基本問題研究》，《法律適用》2014年第4期。

⑦李義松、蘇勝利：《環(huán)境公益訴訟的環(huán)保邏輯與法律邏輯》，《青海社會科學》2011年第1期。

⑧黃岳：《港珠澳大橋被“司法否決” “雙贏”之道應在依法施政》，《中國社會科學報》2011年4月28日。

⑨[美]約瑟夫·L.薩克斯：《保衛(wèi)環(huán)境：公民訴訟戰(zhàn)略》，王小鋼譯，中國政法大學出版社2011年版，第35頁。

⑩包萬平、郝小娟：《環(huán)境公益訴訟問題淺析》，《蘭州學刊》2015年第9期。