對女子扒動車門事件的若干思考
——以警察行政強制為視角

李 銘

一、案件基本事實及處置存在的主要問題

2018年1月5日16時44分，G1747次列車在合肥站準備開車時，旅客羅某（女）以等丈夫為由，用身體強行扒阻車門關(guān)閉，不聽勸阻，造成該次列車延遲發(fā)車。公安機關(guān)對此開展了調(diào)查取證工作。1月10日上午，羅某到合肥火車站派出所主動承認了自己的錯誤。羅某的行為涉嫌“非法攔截列車、阻斷鐵路運輸”，擾亂了鐵路車站、列車正常運營秩序，違反了《鐵路安全管理條例》第77條之規(guī)定。按照該條例第95條的規(guī)定，公安機關(guān)責(zé)令羅某認錯改正，對羅某處以2000元罰款。①安徽鐵路公安：《“用身體強行扒阻車門”女子處以2千元罰款》，http://news.eastday.com/s/20180110/u1a13575855_K26861.html.在該起事件的現(xiàn)場處置及后續(xù)案件辦理過程中，存在三方面問題需要引起重視。

第一，違法嫌疑人羅某扒動車車門的第一時間，僅有兩名男性鐵路工作人員在場（一位站在車站站臺上靠近被扒車門，另一名站在車門內(nèi)側(cè)）進行反復(fù)勸說、說服、拉勸工作，前后長達數(shù)分鐘之久，直到動車啟動警報鈴聲響起、才有一名乘警從車廂里一路小跑，趕到現(xiàn)場。整個處置過程，鐵路公安民警未在第一時間，即時到場處置。按照《鐵路安全管理條例》第63條之規(guī)定，維護車站、列車等鐵路場所和鐵路沿線的治安秩序，應(yīng)由公安機關(guān)按照職責(zé)分工負責(zé)。質(zhì)言之，目前我國絕大多數(shù)火車站警力配置不盡科學(xué)合理，列（動）車上有乘警、候車室（大廳）內(nèi)、進出站口均有巡邏民警值守，但站臺上、車輛進出站上下客時段卻往往難覓警察的身影。無獨有偶，2015年5月2日，震驚全國的慶安火車站槍擊案中同樣暴露出先期處置警力不足、當(dāng)班民警田澤明不到崗盡責(zé)履職的嚴重問題。②《央視全程還原慶安槍擊案 開槍民警很委屈》，http://news2.jschina.com.cn/system/2015/05/31/024926657_03.shtml.因此，必須加大對火車站進出站口安檢通道、車站上下客站臺等關(guān)鍵部位的治安查控力度，尤其是進出站高峰時段、車輛上下客敏感時段應(yīng)保證有充足的巡邏警力，加強巡邏、盤查力度，提高見警率、管事率，有效預(yù)防和遏制案件的發(fā)生。常態(tài)情況下，既要保證固定警力駐點值守，同時配備充足的機動警力。加大對關(guān)鍵部位的視頻監(jiān)控，即時發(fā)現(xiàn)隱患、在第一時間有效處置各種突發(fā)警情。

第二，事后，合肥站派出所對羅某扒動車門的違法行為實施行政處罰，適用法律條款的具體內(nèi)容值得商榷。認定羅某的行為涉嫌“非法攔截列車、阻斷鐵路運輸”，已考慮到羅某扒車門是為了等丈夫的目的性。而扒車的行為屬于刑法理論上的行為犯，即只要實施了扒車行為，出于什么目的、是否造成嚴重后果則在所不問。我們認為，羅某實施了“用身體強行扒阻車門關(guān)閉，且不聽勸阻”的具體違法，與《鐵路安全管理條例》第77條第12項“扒車”的行為特征更為契合。從文義上講，扒車通常是指攀上行駛的火車、汽車等①中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》（第五版），商務(wù)印書館2007年版，第18頁。這里如果將扒動車的違法行為，簡單機械地理解為“扒”正處于行駛狀態(tài)中的動車，不符合常識常情與常理。眾所周知，火車行駛速度較慢，每小時數(shù)十公里（快速列車的最高限速是120KM/每小時），可能還扒得上去；而動車正常行駛速度高達200KM至300KM/每小時，此時正常人要徒手“扒”上高速行駛的動車不可能輕易做到。合肥鐵路公安或許是基于上述考量，在主要違法事實之認定上未適用《治安管理處罰法》第23條“扒乘”其他交通工具，影響交通工具正常行駛之規(guī)定（拘留并處罰款），而選擇了《鐵路安全管理條例》第77條第1項“非法攔截列車、阻斷鐵路運輸”之規(guī)定單處罰款，頂格處理。

我們不同意該觀點，本案處罰適用法律錯誤。應(yīng)適用《治安管理處罰法》第23條第4項“非法攔截或者強登、扒乘機動車、船舶、航空器以及其他交通工具，影響交通工具正常行駛的”作為法律依據(jù)。理由如下，動車靠站上、下客的車輛雖不是正在行駛的行駛狀態(tài)，但與不在行駛（運營）的車輛（到達終點站或檢修車輛）是截然不同的兩種狀態(tài)（類似于道路上等紅燈狀態(tài)的汽車）。這種行駛過程中的特殊狀態(tài)，僅是為上下客而臨時短暫?？浚ㄍǔＶ挥袛?shù)分鐘），隨時準備發(fā)車、繼續(xù)行駛開往下一個站點。動車屬于《治安管理處罰法》第23條規(guī)定的廣義“扒車”行為所指稱的客體之一。而車門作為動車之重要組成部分，扒車門的行為應(yīng)屬于扒車之具體行為內(nèi)容之一種，實踐中還可能具體表現(xiàn)為扒車頭、扒車尾、扒車窗、扒車身、扒車頂?shù)雀鞣N姿勢和扒法。羅某行為客觀上已經(jīng)造成了“造成該次列車延遲發(fā)車”的嚴重后果。有鑒于此，基層鐵路公安機關(guān)作為行政機關(guān)對法律規(guī)定的不確定性法律概念（如《治安管理處罰法》第23條規(guī)定的“扒乘”），沒有法定解釋權(quán)力（沒有法律規(guī)定和授權(quán)）。有權(quán)解釋機關(guān)（公安部）應(yīng)當(dāng)適時以行政解釋的方式，對上述類似不確定法律概念的外延進行目的性擴張的方式加以解釋②梁慧星：《裁判的方法》，法律出版社2003年版，第160頁。，并以《公安機關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》的形式公布實施，以有效地指導(dǎo)基層警務(wù)實踐之所需。否則，相關(guān)條款無法關(guān)照類似情形的處理，該條款的部分內(nèi)容將形同具文，法律空轉(zhuǎn)現(xiàn)象勢必?zé)o法避免、成為常態(tài)。

第三，針對違法嫌疑人為女性等特殊情況，在事先的處置預(yù)案里明確規(guī)定，現(xiàn)場處置人員的組成中，應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)的女性工作人員。今后鐵路公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)為基層一線實戰(zhàn)單位配備一定比例的女民警、女情報信息人員等女性工作人員，便于相關(guān)盤問、檢查、查緝、控制等現(xiàn)場處置工作的實時開展和有效實施。

二、警察行政強制行為的因應(yīng)與優(yōu)選

美國法學(xué)家博登海默認為：“在一個復(fù)雜的社會中，有許多相互沖突的利益需要調(diào)整，公共福利也必須加以保護以使其免受反社會的破壞性行為的侵損?！雹鄄┑呛Ｄ骸斗ɡ韺W(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法人學(xué)出版社1999年版，第369頁。本案中，對于女子用身體強行扒阻車門關(guān)閉且不聽勸阻的違法行為，如鐵路公安民警第一時間趕到現(xiàn)場，該如何應(yīng)對并有效處置呢？經(jīng)過細致的梳理和比較分析，我們發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，警察法律規(guī)范提供了三種備選方案。

（一）行政約束——現(xiàn)行法律依據(jù)不足，亟待健全完善，不可適用

《人民警察法》第14條規(guī)定：公安機關(guān)的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護性約束措施。需要送往指定的單位、場所加以監(jiān)護的，應(yīng)當(dāng)報請縣級以上人民政府公安機關(guān)批準，并及時通知其監(jiān)護人。行政管束從法律性質(zhì)上講屬于行政強制措施。行政管束在學(xué)理上，按照目的不同可分為：對精神病人（《人民警察法》第14條）和醉酒者（《治安管理處罰法》第15條、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第46條）的保護性管束；對饑餓、寒冷、疾病、受傷、即將臨產(chǎn)而瀕臨死亡或有生命危險的人進行的救護性管束（《人民警察法》第21條救助和幫助義務(wù)）；為維護社會治安秩序和公共安全目的，實施的預(yù)防性和制止性管束。①余凌云：《警察行政強制的理論與實踐》，中國人民公安大學(xué)出版社2003年版，第186-188頁?，F(xiàn)行《人民警察法》中，對于預(yù)防性和制止性管束未有明文規(guī)定。導(dǎo)致警務(wù)實踐中，基層一線民警的執(zhí)法行為要么因沒有明確法律依據(jù)或法律授權(quán)，陷于無法可依的窘境（如本案中，就不能簡單、機械地將行政管束條款作為現(xiàn)場執(zhí)法的依據(jù)）；要么按照《人民警察法》第6條概括式授權(quán)，極易導(dǎo)致濫用職權(quán)的尷尬。

有鑒于此，《中華人民共和國人民警察法（修訂草案稿）》第28條專門規(guī)定了保護性約束措施：人民警察對實施危害公共安全、他人人身、財產(chǎn)安全違法犯罪行為或者可能自傷、自殘的疑似醉酒人、吸毒人、精神障礙患者，以及其他喪失辨認或者行為控制能力的人，可以采取保護性約束措施，送至醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)，或者通知其監(jiān)護人、近親屬領(lǐng)回。需要送往指定的醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)加以監(jiān)護的，應(yīng)當(dāng)報請縣級以上公安機關(guān)批準。除無法通知的情形外，應(yīng)當(dāng)及時通知其監(jiān)護人或者近親屬。②公安部：《關(guān)于〈中華人民共和國人民警察法〉（修訂草案稿）公開征求意見的公告》，http://www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c5561673/content.html.上述立法的健全完善，無疑將填補現(xiàn)行警察法上的漏洞，為基層執(zhí)法提供明確的、具有可操作性的法律依據(jù)。遺憾的是該條款在體例安排和內(nèi)容表述上存在先天不足，有待商榷。第一保護性約束措施顯然未能窮盡行政管束的各種情形。如上文所述，未在學(xué)理上按照行政目的和警務(wù)實踐之所需對行政管束進行類型化區(qū)分。我們認為，具體條款應(yīng)當(dāng)分為保護性約束和預(yù)防性、制止性約束兩種類型，而救護性管束已被第13條危難救助所涵蓋，在此無需贅述。第二既然作類型化的區(qū)分，從立法技術(shù)上講，應(yīng)當(dāng)按照執(zhí)法目的，分作兩款分別予以單列規(guī)定為好。而不能不加區(qū)分、籠而統(tǒng)之地取其一種情形，合為一款，這樣于理（法理）不通、于法無據(jù)，也不符合上下文義、前后邏輯。第三建議將保護性約束作為第一款居前，預(yù)防性、制止性約束作為第二款墊后。以起到防止基層民警濫用預(yù)防性、制止性約束措施，真正實現(xiàn)服務(wù)群眾、規(guī)范警權(quán)、保護人權(quán)之立法目的。

（二）強行帶離現(xiàn)場——依據(jù)明確可適用，但后續(xù)措施必須及時跟上

《人民警察法》第8條規(guī)定：公安機關(guān)的人民警察對嚴重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以強行帶離現(xiàn)場、依法予以拘留或者采取法律規(guī)定的其他措施。現(xiàn)場立即實施強行帶離現(xiàn)場的行政強制措施之目的，是為制止違法行為（繼續(xù)扒動車車門）、避免危害發(fā)生（羅某自身人身安全）、控制危險擴大（導(dǎo)致動車停駛、晚點、沿線動車準點率受影響）等危害后果的發(fā)生，依法對羅某的人身自由實施暫時性限制。如前文所述，本案中從實體上看，羅女“用身體強行扒阻車門關(guān)閉，不聽勸阻，造成該次列車延遲發(fā)車的行為”違反了《治安管理處罰法》第23條之規(guī)定，是一種嚴重擾亂公共秩序的違法行為。已經(jīng)嚴重危害社會治安秩序，且即將對公共安全造成嚴重威脅，此時依法對其實施強行帶離現(xiàn)場的行政強制措施，符合《人民警察法》第8條之規(guī)定，法律依據(jù)明確具體。從程序上看，這屬于實施限制公民人身自由的行政強制措施之緊急情況。按照《行政強制法》實施行政強制措施程序之規(guī)定，一般情況下實施行政強制措施，實施前須向行政機關(guān)負責(zé)人報告并經(jīng)批準（第 18條第 1項）；緊急情況下，需要當(dāng)場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)向行政機關(guān)負責(zé)人報告，并補辦批準手續(xù)（第19條）；實施限制公民人身自由的行政強制措施，在返回行政機關(guān)后，立即向行政機關(guān)負責(zé)人報告并補辦批準手續(xù)（第20條第3項）。所以，對于此類極少數(shù)緊急情形下，“先實施，后報批”的特殊情況。事后，應(yīng)當(dāng)依法立即補齊相關(guān)法律手續(xù)。

其他后續(xù)處置措施也應(yīng)及時跟進。否則，如本案中開始僅對羅某作教育處理（1月5日），隨著輿情不斷深入發(fā)酵、引起社會廣泛關(guān)注，1月10日，才給予羅某罰款的行政處罰，雖未出現(xiàn)違反辦案程序和法定期限的情況，但辦案節(jié)奏較慢、拖泥帶水確是不爭的事實。就結(jié)果看，行政處罰明顯違悖了過罰相當(dāng)及比例原則。對非法攔截或者強登、扒乘機動車、船舶、航空器以及其他交通工具，影響交通工具正常行駛的違法行為，《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂草案稿）》①公安部：《關(guān)于〈中華人民共和國治安管理法〉（修訂草案稿）公開征求意見的公告》，http://www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c5604357/content.html.分別提高了罰款的上限（一般違法行為由200元以下罰款提高到500元以下；情節(jié)較重的，可以處5日以上10日以下拘留，由可以并處500元以下罰款提高到可以并處1000元以下罰款），對于情節(jié)較重的情形，拘留期限未有變化。我們認為，上述處罰設(shè)定明顯較輕，不足以對扒車的違法行為起到應(yīng)有的震懾作用。隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，高速動車日漸普及，成為人們出行的主要方式之一。類似扒車違法行為對社會秩序具有嚴重的社會危害性，屬于情節(jié)較重的情形。②江蘇省公安廳：《關(guān)于正確界定治安管理處罰法有關(guān)情節(jié)的指導(dǎo)意見（試行）》，http://www.66law.cn/domainblog/12182.aspx.如江蘇省公安廳《關(guān)于正確界定治安管理處罰法有關(guān)情節(jié)的指導(dǎo)意見（試行）》蘇公廳[2006]394號文件中，明確規(guī)定在鐵路非法攔截、強登、扒乘交通工具，影響交通工具正常行駛的，屬于情節(jié)較重的情形之一。2017年9月，江蘇省公安廳法制總隊編撰的《公安執(zhí)法實務(wù)問答——治安管理處罰法》第12頁也采納上述觀點。據(jù)此，我們建議將拘留期限延長至15日，以充分發(fā)揮法律對該嚴重違法行為的震懾作用和對違法行為人的教育作用。雖然，上述江蘇省公安廳的規(guī)范性文件對合肥火車站發(fā)生的案件不具有直接的法律效力，但對類似案件辦理時的事實認定、性質(zhì)甄別、情節(jié)判斷和打擊處理具有積極的借鑒意義。

（三）行政傳喚——萬能條款，可適用

行政傳喚是通知違反治安管理的違法嫌疑人到指定地點接受詢問的調(diào)查措施。由于該調(diào)查方法缺少罰則作擔(dān)保，仍應(yīng)理解為任意調(diào)查，在實施中要盡量取得行政相對人自愿主動地協(xié)助，否則，調(diào)查將難以完成。③余凌云：《警察行政強制的理論與實踐》，中國人民公安大學(xué)出版社2003年版，第202頁。《治安管理處罰法》第82條規(guī)定了行政傳喚的三種方式：口頭傳喚、書面?zhèn)鲉竞蛷娭苽鲉尽τ诋?dāng)場發(fā)現(xiàn)的違反治安管理的人，可以口頭傳喚?？陬^傳喚時，公安人員應(yīng)當(dāng)出示有關(guān)證件表明身份并告知傳喚的原因和依據(jù)（有隨身佩戴的執(zhí)法記錄儀記錄在案、備查）。實踐中，為了便于公安機關(guān)更好地查破案件，對于“當(dāng)場發(fā)現(xiàn)的違反治安管理的人”中的“當(dāng)場”，應(yīng)當(dāng)包括“案發(fā)現(xiàn)場”和事后“當(dāng)面發(fā)現(xiàn)”這兩種情形，而不應(yīng)只局限于“案發(fā)現(xiàn)場”。本案中，處警民警可以依法當(dāng)場對違法行為人羅女進行口頭傳喚。如羅女無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的，民警可以強制傳喚。如認為是特別緊急的情況下，來不及全部履行完口頭傳喚的所有義務(wù)內(nèi)容或?qū)Ψ矫鞔_表示不予配合的，直接適用強制傳喚亦無不可。按照《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條第1款第2項之規(guī)定，強制傳喚作為一種行政強制執(zhí)行措施，在使用時必須特別慎重：—是必須符合法定條件，即必須是“無正當(dāng)理由”。若行為人有正當(dāng)理由，如因親屬病危或處理與己相關(guān)、非辦不可、特別緊急事務(wù)等方面原因而逃避傳喚的，則不得適用強制傳喚措施。二是必須事先進行告誡。三是措施必須得當(dāng)。對于強制傳喚中使用警械的問題，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第53條第3款規(guī)定：強制傳喚時，可以依法使用手銬、警繩等約束性警械。

至于行政傳喚的性質(zhì)，我國臺灣地區(qū)在類型化行為中，將傳喚歸為行政命令的做法使得其關(guān)系顯得更為順暢。對于證人和關(guān)系人，“通知”應(yīng)該是事實行為；而對于嫌疑人，“通知”是一種混合性的行為，具有事實行為和法律行為的雙重屬性，包含了一般“通知行為”和命令行為。我國《治安管理處罰法》中，口頭傳喚和強制傳喚往往是連動發(fā)生、“一氣呵成”的，其間可能沒有多少的時間間隔。據(jù)此，余凌云教授更傾向于認為行政傳喚是一種行政強制措施。①余凌云：《警察行政強制的理論與實踐》，中國人民公安大學(xué)出版社2003年版，第269-270頁。籠統(tǒng)地定義行政傳喚的性質(zhì)顯然不夠科學(xué)，我們主張將行政傳喚程序分為兩個階段加以分析，第一個階段口頭傳喚類型化的區(qū)分：絕大多數(shù)情況下，相對人配合的屬于事實行為（不產(chǎn)生法律效果、不影響相對人權(quán)利，相對人負有容忍、協(xié)助義務(wù)），極少數(shù)不配合的情形是一種法律行為（大多數(shù)情形轉(zhuǎn)化為強制傳喚）。書面?zhèn)鲉緞t是一種典型的行政調(diào)查行為。第二個階段強制傳喚則屬于行政強制措施，已為《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條第1款第2項所確認。

鐵路公安處警民警因無明確法律依據(jù)，不能適用行政管束；可以依法采取強行帶離現(xiàn)場或行政傳喚的處置措施。理論上，上述三種行政強制措施，都是對人身及人身自由的強制。行政約束是預(yù)防性強制措施②張建良、馬澤紅：《公安行政執(zhí)法教程》，中國人民公安大學(xué)出版社2012年版，第173頁。，強制帶離現(xiàn)場是制止性強制措施，強制傳喚是保障性或輔助性行政強制措施。作為行政強制措施都是臨時性的，都是為保障行政決定所載明的義務(wù)能得以最終實現(xiàn)而作出的具體行政行為。至于行政強制措施性質(zhì)，恰如學(xué)者所言：“行政強制措施既不是執(zhí)行性措施，更不是懲罰性措施，而是一種強制和教育措施?！雹壅恐袠贰罹簦骸缎姓娭拼胧┲贫妊芯俊?，《甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報》2000年第2期。因此，不能將行政強制措施錯誤地理解為對行政相對人的一種制裁辦法和懲罰手段，來替代其依法應(yīng)受的行政處罰。

三、警察行政強制措施的法律規(guī)制

（一）行政強制必須有實體法的明確授權(quán)

韓國憲法規(guī)定，為維護秩序，對國民自由與權(quán)利的限制只能通過法律進行，警察權(quán)的發(fā)動要有法律依據(jù)，這時的法律應(yīng)當(dāng)是作為警察作用根據(jù)的警察作用法。法律的授權(quán)應(yīng)當(dāng)是個別的、具體的，原則上是不允許概括性、一般性授權(quán)的。所以，單純組織法性質(zhì)的警察任務(wù)條款不能成為警察權(quán)發(fā)動的概括性授權(quán)的根據(jù)。④金東熙：《行政法Ⅱ》，趙峰譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第162頁。因和人身自由及財產(chǎn)權(quán)息息相關(guān)，日本警察官職務(wù)執(zhí)行法對即時強制措施的行使要件和程序也有嚴格規(guī)定。即必須明確地、具體地，并且限定性地加以規(guī)定。在沒有充裕時間下令的緊迫情況下可以采取即時強制措施，但必須嚴格遵循比例原則，只有在因強制措施的采取而消除的障礙形態(tài)、程度以及消除的緊迫性進行對比權(quán)衡后在必要的限度內(nèi)，才可以授權(quán)采取即時強制措施。⑤市橋克哉、榊原秀訓(xùn)、本多滝夫、平田和一：《日本現(xiàn)行行政法》，田林、錢蓓蓓、李龍賢譯，法律出版社2017年版，第206-207頁。

誠如余凌云教授所言：行政管束、強行帶離現(xiàn)場、強制傳喚等即時強制、直接強制行為對公民權(quán)利自由的干預(yù)力度較大，特別是其實施過程的合成性、不間斷性，使得任何事中的救濟都不大可能；目前事后救濟（國家賠償）又是不充分賠償，不足以切實保障相對人的基本權(quán)利。所以，在實體上堅持即時強制必須具有具體、明確的警察行為法上的法律依據(jù)⑥余凌云：《警察行政強制的理論與實踐》，中國人民公安大學(xué)出版社2003年版，第15頁。，而非警察組織法上概括性授權(quán)（《人民警察法》第6條）的科學(xué)論斷，無疑為警察法中行政管束制度的建立健全、強行帶離現(xiàn)場制度的完善指明了科學(xué)立法的正確方向。

（二）行政強制程序上必須嚴格按照《行政強制法》實施

撫今追昔，讓人略感惆悵的是，從早期的“孫志剛案”、“西安夫妻看黃碟案”，再到近期的“乘警沒收涉黃手機案”、“網(wǎng)警受賄刪帖案”，這些案件無不反映了警察強制處分的隨意化。本應(yīng)該由立法規(guī)范、司法制衡的失范行為，大多數(shù)以事后追責(zé)的方式收場。其中的程序要件問題、裁量基準問題都未得到有效的制度確立。①蔣勇：《警察權(quán)“強”“弱”之辨：結(jié)構(gòu)失衡與有效治理》，《法制與社會發(fā)展》2017年第3期。按照《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第39條之規(guī)定：公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)預(yù)先制訂各種緊急行動方案，規(guī)定緊急集合和執(zhí)行任務(wù)的聯(lián)絡(luò)方式和要求，并按照規(guī)定報經(jīng)上級批準，組織必要的演習(xí)和訓(xùn)練。針對扒動車這種嚴重危害鐵路運營治安秩序的重大警情，事先亦應(yīng)制定相應(yīng)的處置預(yù)案，并據(jù)此認真貫徹、嚴格實施。值得欣慰的是，隨著《行政強制法》的頒布實施，在程序上對規(guī)范行政強制措施的實施提出了明確而具體的要求。該法第18條規(guī)定行政機關(guān)實施行政強制措施應(yīng)當(dāng)遵守的法定程序：如：實施前須向行政機關(guān)負責(zé)人報告并經(jīng)批準；由兩名以上行政執(zhí)法人員實施等。尤其是對于限制人身自由的行政強制措施予以特別規(guī)定，如第20條依照法律規(guī)定實施限制公民人身自由的行政強制措施，除應(yīng)當(dāng)履行本法第18條規(guī)定的程序外，還應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：當(dāng)場告知或者實施行政強制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實施行政強制措施的行政機關(guān)、地點和期限；在緊急情況下當(dāng)場實施行政強制措施的，在返回行政機關(guān)后，立即向行政機關(guān)負責(zé)人報告并補辦批準手續(xù)；法律規(guī)定的其他程序。實施限制人身自由的行政強制措施不得超過法定期限。實施行政強制措施的目的已經(jīng)達到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除。可見，緊急情況下采取限制人身自由的行政強制措施只是“先實施、后批準”之極少數(shù)特殊情況，且事后仍應(yīng)依法履行相關(guān)報批手續(xù)，并且不是百分之百會得到行政機關(guān)負責(zé)人的批準。如2017年9月發(fā)生的“上海交警粗暴執(zhí)法事”，上海公安機關(guān)即時啟動了調(diào)查問責(zé)程序并于第一時間對社會公布案件的具體處理結(jié)果，即是對朱警官等二人執(zhí)法行為在法律上、實體上作出的否定性評價，也是公安機關(guān)內(nèi)部自我糾錯機制的有效運作和法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)。公安機關(guān)的處理及時且有必要，體現(xiàn)了知錯就改、絕不護短，雷厲風(fēng)行、嚴厲問責(zé)的工作作風(fēng)，值得肯定、褒揚。質(zhì)言之，行政強制程序上必須嚴格按照《行政強制法》實施，現(xiàn)場執(zhí)法人員（執(zhí)行者）和行政機關(guān)負責(zé)人（批準者）必須依法審慎對待，不能恣意、任性、濫權(quán)。以保證警察強制權(quán)的正確行使，從而使公民權(quán)利得到有效保障。

行文至此，驚聞2018年1月11日中午，從蘭州西發(fā)往上海的G1972次列車到達寶雞南站后，再次上演類似女子攔高鐵門等夫歸的荒唐鬧劇。②《女子寶雞南站攔高鐵門等夫歸》，http://news.sina.com.cn/c/2018-01-12/doc-ifyqptqv8035919.shtml.為了使類似事件不再重演，立法機關(guān)亟待健全立法、公安部應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的行政解釋，讓民警有法可依；同時，基層鐵路公安部門應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)法，并做好輿情的宣傳引導(dǎo)工作。