農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的法律邏輯與政策銜接

劉 艷

（安徽行政學(xué)院，安徽 合肥 230059）

黨的十九大把完善承包地“三權(quán)分置”制度作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措之一，將農(nóng)村土地制度改革由經(jīng)營層面進(jìn)一步深化到產(chǎn)權(quán)層面，是對農(nóng)村土地資源配置格局的新調(diào)整。改革意義并不在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能分離本身，而在于通過權(quán)能分離體現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利屬性，切實(shí)解除對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度限制，從根本上滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)村土地權(quán)能解放的需求。推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革不僅體現(xiàn)政策姿態(tài)，更是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革路徑的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，標(biāo)志著中國農(nóng)村地權(quán)改革思路由淺層次的土地經(jīng)營方式變革走向土地權(quán)利屬性和權(quán)能激活的重大調(diào)整。戰(zhàn)略層面的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革精神落實(shí)，需公共政策配套，做好公共政策銜接工作是形勢之需。

一、農(nóng)村土地”三權(quán)分置”改革精神要義的法律闡釋

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”即集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，是在原所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離基礎(chǔ)上的進(jìn)一步改革，基礎(chǔ)是落實(shí)集體土地所有權(quán)，核心是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)能分置并行。實(shí)際上，這項(xiàng)改革并未改變農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)法律屬性，因此學(xué)界對改革違背“物權(quán)法定”原則的擔(dān)憂不成立。厘清概念邊界有助于理解“三權(quán)分置”改革的精神實(shí)質(zhì)，以免產(chǎn)生認(rèn)識誤區(qū)和行為偏差。

（一）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中的權(quán)利分置與并行

《物權(quán)法》中，農(nóng)村土地物權(quán)的權(quán)利配置格局是：所有權(quán)作為一種自物權(quán)，權(quán)利主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，部分權(quán)能分離組合后，在使用收益權(quán)能形態(tài)上又形成由《物權(quán)法》確認(rèn)的獨(dú)立他物權(quán)種類，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。此權(quán)利配置格局解決作為自物權(quán)的農(nóng)村土地集體所有權(quán)之絕對支配性與對世性問題。同時(shí)，通過所有權(quán)的權(quán)能分離再組，從基本法律層面確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的獨(dú)立形態(tài)，解決其支配性與排他性問題，使之成為對抗包括所有權(quán)人在內(nèi)的所有第三人的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，從而確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和獨(dú)立性。所有權(quán)到承包經(jīng)營權(quán)衍生的物權(quán)法設(shè)置軌跡說明：第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能可分離，但分置的法律意義不同，有些權(quán)能分離重組后會產(chǎn)生新的獨(dú)立物權(quán)形態(tài)，有些則不會。第二，由所有權(quán)衍生出其他獨(dú)立他物權(quán)種類，并不影響不同種類物權(quán)獨(dú)立性，多種物權(quán)可在各自法定權(quán)能范圍內(nèi)發(fā)揮作用，即使發(fā)生權(quán)能交叉或沖突，也可通過既定法律規(guī)則解決。從以上結(jié)論進(jìn)一步推導(dǎo)，既然各自獨(dú)立的物權(quán)種類可并行作用，則規(guī)定于物權(quán)法定內(nèi)容中的單個(gè)物權(quán)權(quán)能也可并行，前提是分離后的單個(gè)權(quán)能作用不損害第三方合法權(quán)益?！叭龣?quán)分置”改革突出的是解放土地權(quán)能束縛，并未改變土地權(quán)屬特性，目的是實(shí)現(xiàn)土地權(quán)能分解后的有限產(chǎn)權(quán)交易。這與“三權(quán)分離”中改變土地權(quán)屬關(guān)系乃至權(quán)屬特性存在本質(zhì)差異，也是理解農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革必須堅(jiān)持土地公有制的前提。

（二）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革不違背物權(quán)法精神

部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是經(jīng)物權(quán)法確認(rèn)的獨(dú)立物權(quán)種類，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離違背“一物一權(quán)”和“物權(quán)法定”原則，并因此喪失合法地位。物權(quán)法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能法定內(nèi)容的規(guī)定并非承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于身份對土地享有的占有、使用和收益權(quán)能，權(quán)利和權(quán)能存在重大區(qū)別，不能等同[1]。認(rèn)為“三權(quán)分置”違反“物權(quán)法定”原則的觀點(diǎn)顯然混淆了權(quán)利與權(quán)能的概念。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置既未破壞物權(quán)法定權(quán)能內(nèi)容，更非創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于物權(quán)法的物權(quán)新種類。按物權(quán)狀態(tài)分離而形成的農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)中用益物權(quán)的內(nèi)部劃分，而非外力作用下的權(quán)利裂變或權(quán)利解體[2]。承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于身份占有農(nóng)村土地成員權(quán)表現(xiàn)形式，從權(quán)能表述上，承包權(quán)本身并非物權(quán)權(quán)能內(nèi)容。同樣，經(jīng)營權(quán)也僅為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于承包權(quán)而原始取得占有的使用和收益權(quán)能。承包權(quán)基于主體特定身份獲得，一般不能隨意轉(zhuǎn)讓。經(jīng)營權(quán)盡管依附承包權(quán)原始取得，但與身份關(guān)系不存在不能分割的法律設(shè)定，土地經(jīng)營權(quán)由土地承包權(quán)派生而來，且設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)是行使承包權(quán)處分權(quán)能的具體表現(xiàn)[3]。因此，取得承包權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可基于合同關(guān)系讓渡其經(jīng)營權(quán)。物權(quán)法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)種類規(guī)定，必須遵從“物權(quán)法定”原則限制，但物權(quán)種類和內(nèi)容的法定，并不意味著物權(quán)權(quán)能不可分離，只要權(quán)能分離未破壞物權(quán)既有種類和內(nèi)容，則應(yīng)被法律所允許。事實(shí)上，“三權(quán)分置”改革前，中國農(nóng)村幾十年的土地流轉(zhuǎn)行為恰恰體現(xiàn)經(jīng)營權(quán)權(quán)能分離，各方實(shí)現(xiàn)了利益共贏，從而使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更具正面作用。從此意義上而言，否認(rèn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革合法性，會導(dǎo)致之前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為失去合法性基礎(chǔ)，這顯然是荒謬的邏輯起點(diǎn)。

（三）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)屬性歸位

“三權(quán)分置”改革本質(zhì)是促進(jìn)長期以來被淡化財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性歸位，是對實(shí)踐與理論定性脫節(jié)的糾偏舉措。如此評價(jià)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的法學(xué)意義，完全是從改革內(nèi)容實(shí)質(zhì)出發(fā)得出的結(jié)論?！叭龣?quán)分置”改革的中心思想是要在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，穩(wěn)定承包權(quán)并放活經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利分置并行。其中，落實(shí)所有權(quán)是前提，穩(wěn)定承包權(quán)是基礎(chǔ)，放活經(jīng)營權(quán)是核心?？梢?，“三權(quán)分置”改革基本思路清晰，即在結(jié)構(gòu)上形成農(nóng)村土地集體所有權(quán)統(tǒng)領(lǐng)下的承包經(jīng)營權(quán)能動作用，進(jìn)一步將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置并行，從而淡化此種權(quán)利用益權(quán)能發(fā)揮的身份關(guān)系依賴，達(dá)到配置與權(quán)效優(yōu)化雙重效果。在層次上，“三權(quán)分置”改革構(gòu)建出從農(nóng)村土地集體所有權(quán)到承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)種類分離，以及從承包經(jīng)營權(quán)再到承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)權(quán)能分離的遞進(jìn)式權(quán)利下沉路徑，改變了權(quán)利合體運(yùn)行格局。伴隨三權(quán)分體運(yùn)行模式推行，不斷解放農(nóng)村土地權(quán)能，促進(jìn)物權(quán)效果實(shí)現(xiàn)。具體而言，“三權(quán)分置”改革促進(jìn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)物權(quán)屬性歸位的依據(jù)是：第一，物權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)必須依賴財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)，任何無法通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)交換價(jià)值的“靜態(tài)”財(cái)產(chǎn)權(quán)均非完全意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍受限而導(dǎo)致其財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的問題，“三權(quán)分置”至少解決了土地流轉(zhuǎn)中流入主體的資格限制問題[4]，從而擴(kuò)大了財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)范圍?！叭龣?quán)分置”改革將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置，承包權(quán)人自愿讓渡經(jīng)營權(quán)而取得土地財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)，而非傳統(tǒng)生產(chǎn)性收益權(quán)。第二，財(cái)產(chǎn)權(quán)直接體現(xiàn)為收益權(quán)能發(fā)揮，成員權(quán)與收益權(quán)不可分的固化權(quán)利架構(gòu)，將導(dǎo)致承包人不經(jīng)營條件下的農(nóng)村土地收益權(quán)無從發(fā)揮。“三權(quán)分置”改革即要破除成員權(quán)與收益權(quán)不分的固化權(quán)利結(jié)構(gòu)，將作為成員權(quán)的承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中，允許無經(jīng)營土地意愿的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益性經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡的占有改定，是在不動產(chǎn)物權(quán)交易過程中的動產(chǎn)交易流程再造。只要遵從不動產(chǎn)物權(quán)變動法定規(guī)則，此流程再造將起到“活化”農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的作用。當(dāng)然，除承包經(jīng)營權(quán)外，“三權(quán)分置”改革對落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的態(tài)度，也是對農(nóng)村土地所有權(quán)物權(quán)屬性名副其實(shí)的歸位。所有權(quán)虛置一直是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的難題，“三權(quán)分置”改革中提出“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)”要從根本上解決權(quán)利主體和內(nèi)容虛化問題。2016年10月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《2016年兩辦意見》）中，對農(nóng)村土地集體所有權(quán)落實(shí)問題做出三方面規(guī)定：一是要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不動搖，此為改革底線，也是農(nóng)村經(jīng)營制度根本；二是明確農(nóng)民集體是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，具體路徑是在對集體所有權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)政策和集體組織立法；三是通過健全集體組織民主議事機(jī)制確保所有權(quán)有效行使。其后，在中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（以下簡稱《2017年一號文件》）中進(jìn)一步明確，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中要“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格?！奔赐ㄟ^完善立法賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，使之成為集體土地所有權(quán)的實(shí)化主體，并確保政策與立法銜接，通過農(nóng)村民主議事機(jī)制保障該項(xiàng)權(quán)利有效行使。2017年3月15日頒布的《民法總則》第九十六條規(guī)定：“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人?！钡诰攀艞l第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格?！笔状我粤⒎ㄐ问酱_立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位。為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概念抽象化問題，《民法總則》在第一百零一條規(guī)定：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動”“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！睆姆缮侠迩遛r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會的權(quán)利邊界，并賦予村民委員會代行農(nóng)村土地集體所有權(quán)的“代理人”資格。通過中央政策性規(guī)定及政策與立法間的有序?qū)?，?shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的整體歸位，克服了“兩權(quán)分離”制度演進(jìn)生發(fā)的權(quán)利內(nèi)容不對稱發(fā)展和權(quán)利主體利益失衡制度結(jié)構(gòu)的弊端[5]，破除農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的固有制度牽制。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策銜接

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革思路設(shè)計(jì)既有合法性基礎(chǔ)，又有促進(jìn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)意義，從制度落實(shí)角度應(yīng)解決好具體政策銜接問題。即要解決好國家政策體系如何調(diào)整適應(yīng)“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)實(shí)際經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶的利益平衡[6]。

（一）政策承接難題

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的資源配置格局調(diào)整，但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作業(yè)方式形成的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有封閉性和自給性特征，使農(nóng)村生產(chǎn)要素流動表現(xiàn)出自體循環(huán)特點(diǎn)。一旦土地要素權(quán)利配置既有格局被打破，其他生產(chǎn)要素配置結(jié)構(gòu)也會相應(yīng)改變。因此，系統(tǒng)分析農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策承接應(yīng)從全要素角度思考。

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)做實(shí)面臨集體組織資格確認(rèn)問題。按照《2016年兩辦意見》和《2017年中央一號文件》要求，做實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)必須首先確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，解決權(quán)利主體虛置問題。因此，《民法總則》對農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)利行使主體序位排列，首先是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，次位是村民委員會。在被賦予法人資格條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民行使土地所有權(quán)能起到實(shí)化主體作用，使抽象的集體經(jīng)濟(jì)組織概念和組織形態(tài)在法律上具體化。但仍有三個(gè)問題亟待政策明確：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之法人資格確認(rèn)應(yīng)依據(jù)何種程序、辦法？第二，哪些組織可成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的適格主體？第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是單一指向的確定性概念，還是多元指向的選擇性概念？如是后者，應(yīng)由哪個(gè)組織代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)？

2.穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)面臨農(nóng)村人口流動問題。“三權(quán)分置”改革始終要堅(jiān)持底線原則，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)是為保護(hù)農(nóng)戶作為集體組織成員的身份和財(cái)產(chǎn)利益，為放活經(jīng)營權(quán)創(chuàng)造良好基礎(chǔ)條件?，F(xiàn)階段穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)手段是土地確權(quán)，學(xué)理上不存在問題，但實(shí)踐中阻力較大，原因在于確權(quán)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的同時(shí)，也固化了農(nóng)村人地關(guān)系結(jié)構(gòu)，面對農(nóng)村人口流動性大尤其是人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的確權(quán)行為引起動態(tài)集體組織成員身份變化與靜態(tài)承包周期內(nèi)地權(quán)歸屬固化間的矛盾，如何解決“人去地留”產(chǎn)生的農(nóng)村社會矛盾亟待政策銜接?！掇r(nóng)村土地承包法》第二十六條對農(nóng)村人口流動中承包地處理的原則性規(guī)定不僅未解決當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)矛盾，一定程度上還是產(chǎn)生農(nóng)村社會地權(quán)配置不公的源頭性規(guī)定。此立法初衷是保護(hù)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，規(guī)定農(nóng)戶舉家遷入小城鎮(zhèn)落戶，僅在轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口情況下，才收回其承包的耕地和草地；若未轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，即使舉家遷入小城鎮(zhèn)落戶，也不得收回承包地。該法出臺于2002年，在農(nóng)業(yè)稅免除前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分體運(yùn)行矛盾不突出，實(shí)際上為農(nóng)村“人去地留”提供合法依據(jù)，輔之以禁止撂荒、拋荒等法律規(guī)定，也確實(shí)為保證農(nóng)村土地資源利用率起到積極作用。但時(shí)至今日，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日趨加大，繼續(xù)秉持“人去地留”規(guī)則，會產(chǎn)生兩方面問題：一是戶籍制度改革淡化了城鄉(xiāng)戶口區(qū)分，按照《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定，會造成所有進(jìn)城農(nóng)戶至少在承包期內(nèi)不會喪失承包權(quán)，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度加大的政策驅(qū)動下，是否會產(chǎn)生非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“吃空餉”問題？同時(shí)，是否會對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)形成阻力？二是“人去地留”規(guī)則未考慮農(nóng)村家庭人口變化的動態(tài)事實(shí)，可能造成土地資源配置不公，引發(fā)農(nóng)村家庭間、農(nóng)戶與農(nóng)村集體組織間的矛盾，如何通過合理方式消解？從農(nóng)業(yè)稅減免政策變遷歷程而言，不可否認(rèn)其在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的積極作用，但無義務(wù)約束的純粹權(quán)利是否會造成權(quán)利濫用？因此，我國政策和法律必須盡快反映農(nóng)村集體以及成員權(quán)發(fā)展變化實(shí)際，避免政策和立法長期與現(xiàn)實(shí)不符[7]。

3.放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)面臨經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變制約。放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，克服土地細(xì)碎經(jīng)營導(dǎo)致產(chǎn)出率降低的弊端。此次中央文件所提的“放活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”與以往“搞活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”僅一字之差，但體現(xiàn)政府治理思路與治理方式的根本性改變，意味著在集體所有制統(tǒng)領(lǐng)下的農(nóng)村地權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整方式開始由政府主導(dǎo)逐步走向市場主導(dǎo)，體現(xiàn)出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革充分尊重集體所有權(quán)人、承包權(quán)人和市場選擇的政策愿景，為集體與農(nóng)戶個(gè)人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)松綁，也是法治思維與法治方式在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中的直接體現(xiàn)。無論是農(nóng)村土地集體所有權(quán)，還是承包經(jīng)營權(quán)，均是農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，《物權(quán)法》對其物權(quán)屬性的法律界定，即要使之區(qū)分于城市土地國家所有權(quán)和國有土地使用權(quán)，賦予其物權(quán)支配性，促進(jìn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)賦予其物權(quán)排他性，防止公權(quán)侵犯農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。因此，放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)本身是政府法治的切實(shí)顯現(xiàn)，是在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中對政府職能的重新定位，體現(xiàn)了尊重私權(quán)的公權(quán)制約思維。同時(shí)，放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)至少包含兩層政策意圖：第一，鼓勵(lì)取得承包權(quán)的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，職業(yè)農(nóng)民繼受取得經(jīng)營權(quán)時(shí)承包戶并未喪失承包權(quán)。第二，職業(yè)農(nóng)民在受讓期限內(nèi)，通過適度規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，盤活農(nóng)地資產(chǎn)，提高農(nóng)地產(chǎn)出率。在放活經(jīng)營權(quán)的制度架構(gòu)中，“放”是前提，“活”是目標(biāo)，連接前提和目標(biāo)的過程即轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式。相對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的遠(yuǎn)期規(guī)劃和涉農(nóng)“三增”的近期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變意味著采用包括經(jīng)營主體組織形態(tài)、作業(yè)方式、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式等在內(nèi)的多種手段是一項(xiàng)系統(tǒng)改造工程，不會一蹴而就。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式未完全轉(zhuǎn)變條件下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)即使被“放”，卻未必能“活”。近些年，國家在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式上，出臺諸多引導(dǎo)與激勵(lì)政策，但無論是生產(chǎn)端的家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社培育，還是流通端的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場、物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，亦或是產(chǎn)業(yè)鏈的一二三產(chǎn)融合，甚至消費(fèi)端的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等，均未到成熟階段，推進(jìn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，必須協(xié)調(diào)、平衡承包人和經(jīng)營權(quán)人的利益，把握好承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離程度[8]。因此，放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)需要具體政策支撐。

（二）政策操作困境

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革除面臨政策承接不到位問題外，還面臨已出臺承接性政策操作困境。

1.試點(diǎn)“假象”。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)域，國家以采用試點(diǎn)先行方式逐步推進(jìn)改革措施，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保、農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)擔(dān)保、農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地激勵(lì)退出等。通過試點(diǎn)先行的辦法推進(jìn)改革可降低失敗風(fēng)險(xiǎn)和成本，試點(diǎn)地區(qū)在享受特殊優(yōu)惠政策條件下，失敗幾率很小，出于政績考量，試點(diǎn)地區(qū)政府也會不遺余力保障試點(diǎn)工作推進(jìn)。因此，部分試點(diǎn)改革舉措推行看似成效顯著，但因推廣后缺少支持政策，其普適性面臨考驗(yàn)，試點(diǎn)假象是政策推行過程中最大隱憂。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保問題為例，承包權(quán)的成員權(quán)屬性決定其不宜單獨(dú)作為擔(dān)保權(quán)客體，而應(yīng)由經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)?？腕w。因此，“三權(quán)分置”改革有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)。政策設(shè)計(jì)上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保也經(jīng)歷了試點(diǎn)推廣過程，試點(diǎn)階段成效顯著。但從2013年十八屆三中全會提出允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保后，其在全國范圍內(nèi)成效卻不及預(yù)期。原因就在于試點(diǎn)呈現(xiàn)的理想結(jié)果在促成條件上具有強(qiáng)烈的非市場化色彩，而推廣工作則必須充分尊重市場規(guī)律與市場主體選擇。因各地推行改革的先決條件不同，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保受土地確權(quán)進(jìn)展、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、農(nóng)村土地市場發(fā)育、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償保障機(jī)制等因素制約。

2.市場滯育。放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)依賴土地市場平臺的完善，而中國農(nóng)村土地市場培育與發(fā)展一直落后于城市土地市場，這與城鄉(xiāng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值可實(shí)現(xiàn)性直接相關(guān)。土地所有權(quán)不構(gòu)成交易標(biāo)的，可供交易的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際主要是土地使用權(quán)。土地使用權(quán)價(jià)值可實(shí)現(xiàn)性決定交易產(chǎn)品在土地市場上的流通性。我國現(xiàn)有法律制度設(shè)計(jì)嚴(yán)格限制農(nóng)村土地相關(guān)使用權(quán)交易設(shè)置，不僅受土地用途管制制度等土地經(jīng)營投向限制，還受制于集體組織成員權(quán)的特定身份前提，甚至在程序上也規(guī)定了國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓要求，導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)度較低，農(nóng)地市場發(fā)育中仍存在行政性調(diào)整對市場流轉(zhuǎn)機(jī)制的破壞[9]，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場成為不充分的市場。放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)改革不可能完全按國有土地使用權(quán)交易運(yùn)作模式操作，更不可能突破法律剛性規(guī)定，必須在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，通過有效手段促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)。除進(jìn)一步通過政策引導(dǎo)和完善監(jiān)管規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行外，還需基層政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變思維，將農(nóng)村土地交易市場培育成土地產(chǎn)權(quán)交易市場。拓展可供交易的土地權(quán)利邊界，使農(nóng)村土地實(shí)體交易轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貙?shí)體與權(quán)利并行的要素性交易。而非僅為資源交易，推動農(nóng)村土地資源變資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)變股權(quán)，是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流通性與資產(chǎn)處置性的重大突破。但其間蘊(yùn)含對農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)流動標(biāo)的物、流通范圍與交易形式拓展乃至產(chǎn)業(yè)融合等要求，執(zhí)行過程中需多方輔助，對實(shí)務(wù)工作者提出更高技術(shù)要求。

3.速成偏好。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面，目的是推動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。在放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)政策實(shí)施過程中，過度追求增收目的行為偏向十分明顯，土地流轉(zhuǎn)過程中的非綠色使用行為突出，影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善?，F(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限基本限定在二輪承包期內(nèi)，為迅速取得土地收益，部分經(jīng)營權(quán)受讓人在占用、使用土地過程中，違背土地利用規(guī)律，過度開發(fā)土壤地力，不僅破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，還造成承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人矛盾。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中，在出讓人與受讓人間形成流轉(zhuǎn)合同關(guān)系，權(quán)利行使受法律強(qiáng)制性規(guī)定和合同限制，受讓經(jīng)營權(quán)后過度使用轉(zhuǎn)讓物的行為因違背誠信原則而構(gòu)成權(quán)利濫用，經(jīng)營權(quán)出讓人可依法追究受讓人違約或侵權(quán)責(zé)任。但事實(shí)上，承包人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后，受讓人往往會因取得一定期限經(jīng)營權(quán)而獲得排斥包括出讓人在內(nèi)的他人干涉的權(quán)利，流轉(zhuǎn)雙方矛盾愈加突出。因此，需確定經(jīng)營權(quán)受讓人的權(quán)利邊界，依靠經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方自行協(xié)商確定有一定困難，需有關(guān)管理部門出臺相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及行為準(zhǔn)則指導(dǎo)流轉(zhuǎn)行為不越界、不錯(cuò)位。但當(dāng)前此項(xiàng)工作基本處于停滯狀態(tài)，以致追求短期效益最大化經(jīng)營行為產(chǎn)生的矛盾不斷激化。

4.經(jīng)營失信。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革以放活經(jīng)營權(quán)為核心，目的在于：一是解除農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中過度身份限制，通過還權(quán)賦能回歸其財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)；二是刺激農(nóng)村土地資源向職業(yè)經(jīng)營者集聚，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，并通過多種形式提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)層次與效果。因?qū)φ咧小斑m度規(guī)模經(jīng)營”邊界把握不準(zhǔn)，在“貪大求多”經(jīng)營行為驅(qū)動下，一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善，經(jīng)營權(quán)受讓人從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中出逃的情況時(shí)有發(fā)生，預(yù)防與制約經(jīng)營失信行為成為政策落實(shí)難點(diǎn)。在《2016年兩辦意見》中明確指出要堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，但如何理解并處理好“家庭經(jīng)營”與“適度規(guī)模經(jīng)營”關(guān)系需基層實(shí)務(wù)工作者深入探究，必須明確二者非對立關(guān)系，中央政策精神是鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)適度在農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)集聚，形成以農(nóng)戶為基礎(chǔ)的適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避免工商資本下鄉(xiāng)可能出現(xiàn)的經(jīng)營失信風(fēng)險(xiǎn)。國家政策鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，本意即在于此。如何通過合理措施預(yù)防經(jīng)營人失信，特別是工商資本下鄉(xiāng)的經(jīng)營失信行為，是放活經(jīng)營權(quán)過程中必須考慮的問題，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要保障。在操作過程中，通過“三權(quán)分置”改革改變農(nóng)村土地利用率低下的政策總體思路，尚需建立完善的農(nóng)業(yè)經(jīng)營信用體系予以支撐。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策銜接建議

在中國帶有明顯強(qiáng)力推動性制度變遷特點(diǎn)的改革實(shí)踐中，政策引導(dǎo)的重要作用毋庸置疑。“三權(quán)分置”政策能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，需要政府在政策推行中采取積極干預(yù)措施[10]。法律制度和中央文件精神對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)效果要靠加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)全方位改革，從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)是關(guān)乎農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革實(shí)施效果的核心環(huán)節(jié)。

1.構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺。城鎮(zhèn)化進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)村人口流動性大幅增加，農(nóng)村人地分離現(xiàn)象成為常態(tài)，人地強(qiáng)依附性的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式成為過往形態(tài)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革正是適應(yīng)土地適度規(guī)模經(jīng)營需要的舉措，也從根本上解放農(nóng)村土地被束縛的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，使土地產(chǎn)權(quán)人能夠從改革中分享財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中面臨的最大掣肘是收益權(quán)能難以在順暢的流轉(zhuǎn)渠道中實(shí)現(xiàn)，夯實(shí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺是破除價(jià)值實(shí)現(xiàn)制約的關(guān)鍵舉措。

首先，出臺政策措施引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場向農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場轉(zhuǎn)變，將農(nóng)村土地股權(quán)、抵押權(quán)等納入市場平臺運(yùn)作，促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。這不僅是解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保困境的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地抵押權(quán)再交易的渠道延伸。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地?fù)?dān)保權(quán)通過市場實(shí)現(xiàn)權(quán)利變現(xiàn)，才能降低農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)性弱化風(fēng)險(xiǎn)，減少金融機(jī)構(gòu)融資顧慮。

其次，發(fā)揮政策整合作用，多元化拓展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場交易方式，土地流轉(zhuǎn)、托管、股份合作乃至拍賣等行為均依托產(chǎn)權(quán)交易平臺，防范權(quán)力尋租行為滋生。現(xiàn)有農(nóng)村土地交易相關(guān)平臺較為零散，在不同交易方式下易產(chǎn)生地塊“信息孤島”現(xiàn)象，人為加大產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)，必須通過政策整合交易方式，依托不同平臺，將涉地交易行為納入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺。

再次，通過必要政策強(qiáng)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場“過濾”功能，強(qiáng)制排除不適格主體及有爭議產(chǎn)權(quán)等進(jìn)入市場參與交易，確?！叭龣?quán)分置”條件下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易安全。

最后，發(fā)揮政策指導(dǎo)作用，建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，最大程度防范和調(diào)處糾紛。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的糾紛較多，大多與流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范和流轉(zhuǎn)規(guī)則不健全相關(guān)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場某種程度僅為交易“中介”，與真正市場化運(yùn)作尚存差距。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的政策銜接中，須按照市場化運(yùn)作方式，建立系統(tǒng)流程制規(guī)則，從交易準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)交易、交易信息公開與交易糾紛調(diào)處等多方面完善規(guī)則，全程規(guī)范交易行為，最大程度降低交易成本并預(yù)防訟累。

2.推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)信息化交易。“三權(quán)分置”條件下的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)放活是在三產(chǎn)融合間打通阻隔，在提高土地產(chǎn)出和發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值同時(shí)，也存在一定交易風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)安全甄別方式已不能滿足產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)際需要，提高農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易信息化程度成為當(dāng)務(wù)之急。實(shí)務(wù)中，土地流轉(zhuǎn)糾紛一方面與經(jīng)營人行為失信有關(guān)，另一方面也與交易準(zhǔn)入信息審核不全、交易動態(tài)監(jiān)控不到位直接相關(guān)。發(fā)達(dá)市場往往包含較完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的完善反作用于市場。因此，通過政策投入，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易信息化程度是當(dāng)前“三權(quán)分置”改革中亟待解決的問題。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易信息化不僅限于交易參與方的供需信息上網(wǎng)，更應(yīng)加入必要信息甄別手段，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺與工商登記、公共安全、金融信用等平臺信息對接，有效篩查交易參與人身份信息和經(jīng)營記錄，先期預(yù)防經(jīng)營權(quán)放活中的失信行為。

3.加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管。因農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)特殊，尤其是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)本非獨(dú)立的物權(quán)形態(tài)，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份存在很強(qiáng)依存性，在交易過程中必須依靠監(jiān)管規(guī)制。當(dāng)前亟需推行的監(jiān)管政策措施主要有三項(xiàng)：一是準(zhǔn)入保證金制度。為預(yù)防工商資本下鄉(xiāng)損害農(nóng)民承包利益，有必要推行土地經(jīng)營人準(zhǔn)入保證金制度。具體制度設(shè)計(jì)思路是：下鄉(xiāng)資本在經(jīng)營農(nóng)村土地前必須預(yù)繳一定比例保證金，保證金由第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理，所有權(quán)仍歸經(jīng)營方，一旦出現(xiàn)經(jīng)營人抽資撂荒損害農(nóng)民利益的行為，即可啟動第三方托管資金用于補(bǔ)償農(nóng)民損失。二是失信行為記錄制度。工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營失信行為必須通過相應(yīng)記錄制度實(shí)現(xiàn)約束，建立農(nóng)地經(jīng)營信用平臺，將失信工商企業(yè)及法定代表人行為記錄在案，并根據(jù)失信行為確定信用評級，據(jù)此限制其在一定期限內(nèi)的行業(yè)準(zhǔn)入，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。三是交易備案制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易備案制度是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的重要手段，要積極通過政策承接全程備案經(jīng)營權(quán)放活后的交易信息，成交前主要審查身份信息和信用等級，成交過程中主要審查合同規(guī)范性，成交后做好合同備案與資料歸檔。

4.加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)。提升農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易價(jià)值，關(guān)鍵是建立起農(nóng)民認(rèn)知、認(rèn)同和及時(shí)、高效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制。無論是農(nóng)村土地集體所有權(quán)還是承包經(jīng)營權(quán)，在物權(quán)體系中均處于相對弱勢地位，更遑論由權(quán)能分置產(chǎn)生的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能弱化，主要源于土地產(chǎn)權(quán)的獲取是通過政治變革而非市場化制度變遷手段獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，在實(shí)際生產(chǎn)生活過程中極易受到行政權(quán)力干預(yù)[3]。農(nóng)村土地集體所有權(quán)結(jié)構(gòu)中權(quán)利主體與內(nèi)容被虛置，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的弱勢性在于過去幾十年對其物權(quán)公示的方式采用了類債權(quán)的合同約定主義。即使在當(dāng)今農(nóng)村土地全面確權(quán)情況下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的弱勢地位仍未改變，原因在于脫胎于弱質(zhì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的承包經(jīng)營權(quán)，無論是權(quán)利期限、權(quán)利行使方式，還是價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑、侵權(quán)救濟(jì)方式，均不能與國有土地使用權(quán)對等，土地確權(quán)并未從根本上改變依托于農(nóng)業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的弱質(zhì)性。因此，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)迫在眉睫，政策上要嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，尤其要在放活經(jīng)營權(quán)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)控。首先，建立農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營人信用等級評價(jià)體系，在建立經(jīng)營信用登記評價(jià)制度的同時(shí)，盡快健全土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)、經(jīng)營人信用評估機(jī)構(gòu)等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次，全面推行農(nóng)村土地融資風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，減少接受土地產(chǎn)權(quán)擔(dān)保物的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，為“三權(quán)分置”后土地融資行為消減阻力。再次，結(jié)合實(shí)際情況制定產(chǎn)業(yè)融合中綠色發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系，對發(fā)展農(nóng)村副業(yè)行為實(shí)施環(huán)保評價(jià)和實(shí)時(shí)監(jiān)測。最后，在加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的公共政策形成過程中，完善多方利益表達(dá)機(jī)制。缺少反映農(nóng)民利益、平衡的政治結(jié)構(gòu)，是損害農(nóng)民利益進(jìn)而損害全社會利益政策出臺的重要原因[4]。農(nóng)村人口流動現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與土地資源固有配置結(jié)構(gòu)沖突是現(xiàn)階段農(nóng)村社會矛盾主要成因之一。不同群體社會資源占有差異導(dǎo)致的利益表達(dá)機(jī)會不平等，有可能使政府決策發(fā)生扭曲。必須建立多方利益表達(dá)機(jī)制和平臺，保證參與農(nóng)村土地經(jīng)營的各方當(dāng)事人知情權(quán)、參與權(quán)與表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)農(nóng)村土地政策科學(xué)化，防范農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)，使這一關(guān)乎農(nóng)地經(jīng)營多方利益的重大決策沿民主、科學(xué)與效率軌跡穩(wěn)步推進(jìn)。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是促進(jìn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的改革新思路，也是盤活農(nóng)村存量閑置土地資源的重要舉措之一。改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度必須從“三權(quán)”分置并行入手，解放農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。推進(jìn)此項(xiàng)改革有賴于科學(xué)合理的政策銜接，無論是政府管理部門，還是農(nóng)村集體組織及其成員，均應(yīng)把農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革工作擺在農(nóng)村發(fā)展方式轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要地位，在尊重農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律屬性基礎(chǔ)上，通過政策銜接和產(chǎn)權(quán)人的行為配合，讓產(chǎn)權(quán)主體與利益相關(guān)方均能享受改革成果，促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。