“十三五”時期推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的思考

詹一虹，周雨城

產(chǎn)業(yè)政策作為政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的手段和工具，主要是解決政府管理和市場機(jī)制的邊界問題、政府戰(zhàn)略實(shí)施問題、產(chǎn)業(yè)資源配置問題、產(chǎn)業(yè)競爭與安全問題，具體的作用包括彌補(bǔ)市場失靈的缺陷，作為貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略的工具，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)綜合競爭力與維護(hù)國家的文化安全等*詹一虹：《文化產(chǎn)業(yè)管理概論》，北京：中華書局，2017年版，第54頁。。對于文化產(chǎn)業(yè)而言，復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈條和多元的資源主體，要求文化產(chǎn)業(yè)政策與文化產(chǎn)業(yè)之間建立相互促進(jìn)和相關(guān)影響的良性互動機(jī)制。文化產(chǎn)業(yè)運(yùn)行層面的人財(cái)物配置、結(jié)構(gòu)布局和區(qū)位分局等因素影響著文化產(chǎn)業(yè)政策的制定與作用方向，而文化產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向和指向一定程度上決定了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平。黨的十九大報(bào)告指出：“要深化文化體制改革，完善文化管理體制，加快構(gòu)建把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的體制機(jī)制。”*朱繼東：《多措并舉發(fā)展中國特色社會主義文化》，載《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第6期。隨著“十二五”的收官，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級的攻堅(jiān)期，文化強(qiáng)國戰(zhàn)略將對文化產(chǎn)業(yè)政策提出更具體、更全面的要求。在新形勢下，國家層面的政策將根據(jù)“十三五”時期的文化產(chǎn)業(yè)布局和目標(biāo)在政策范圍、政策力度、政策層級上進(jìn)一步推進(jìn)、加強(qiáng)和提升。

一、 文化產(chǎn)業(yè)立法進(jìn)程加快，總攬文化產(chǎn)業(yè)全局，明確文化產(chǎn)業(yè)支柱地位

“十二五”期間，我國文化市場不斷拓展和開放，高新技術(shù)與文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步融合發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位與作用日益凸顯*詹一虹，周雨城：《中國文化產(chǎn)業(yè)的管理問題及優(yōu)化路徑》，載《廣西社會科學(xué)》2017年第1期。。然而，我國的文化產(chǎn)業(yè)立法呈現(xiàn)出層次較低、覆蓋面不全的態(tài)勢，并且文化產(chǎn)業(yè)各門類分業(yè)管理的相關(guān)政策法規(guī)均由不同的行政主管部門起草制訂的，這種情況容易導(dǎo)致政出多門、多頭管理的現(xiàn)象。隨著文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)確立以及全球文化產(chǎn)業(yè)競爭的加劇，我國文化產(chǎn)業(yè)在法律法規(guī)上的缺失和欠缺必將成為影響文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、質(zhì)量和效率的主要障礙。此外，當(dāng)前處于國家高度重視文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵期，十八大以來各項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策密集出臺，在行業(yè)法規(guī)、市場規(guī)范、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入以及財(cái)政投入等方面的政策實(shí)踐已日臻成熟，這些都將為文化產(chǎn)業(yè)的立法工作提供良好支撐。

2015年8月，《公共文化服務(wù)保障法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》被列入全國人大常委會立法規(guī)劃第一檔項(xiàng)目，這意味著在國家立法層面的必需和必須，而且在立法規(guī)劃中，列入的文化法律共有8部，所占比重較高，此外契合文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《公共圖書館法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《著作權(quán)法(修改)》《文物保護(hù)法(修改)》以及《廣播電視傳輸保障立法》相繼頒布，這充分說明立法將成為“十三五”時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化建設(shè)的主導(dǎo)性政策導(dǎo)向。2015年9月6日，文化部正式啟動了《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的起草工作，相信在“十三五”期間，這部總攬全局的文化產(chǎn)業(yè)法將成為文化產(chǎn)業(yè)列入國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)的助推器。

二、 文化產(chǎn)業(yè)政策類型逐步多元化，地方性法規(guī)建設(shè)將取得實(shí)質(zhì)性突破

我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚，與其他國家相比，我國文化領(lǐng)域的立法數(shù)量總體偏少，在市場保護(hù)和約束方面難以做到有法可依。截至2015年9月，我國法律法規(guī)總數(shù)約38000多件，其中文化法律法規(guī)有1042件，占全部法律法規(guī)總量的2.7%，其中文化法律僅占全部法律的1.7%*魏曉陽：《構(gòu)建中國特色社會主義文化法律體系》，載《中國社會科學(xué)報(bào)》2017年3月1日005版。。一方面，缺乏國家層面的法律保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，亟需《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》來指導(dǎo)和規(guī)劃文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面，我國文化產(chǎn)業(yè)政策文本大多是以部門規(guī)范性文件出現(xiàn)的，如《關(guān)于加快發(fā)展對外文化貿(mào)易的意見》《關(guān)于大力支持小微文化企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》等，過多關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施、資源配給等方面，對文化產(chǎn)業(yè)實(shí)踐缺乏深入調(diào)研，使得文化產(chǎn)業(yè)政策缺乏精準(zhǔn)性和長效性。“十三五”時期，應(yīng)構(gòu)建中國特色社會主義文化法律體系，對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。同時，加強(qiáng)新興業(yè)態(tài)、重點(diǎn)領(lǐng)域和傳統(tǒng)行業(yè)創(chuàng)新方面的政策扶持，推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)向高端價(jià)值鏈躍升。

規(guī)范性文件是產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的主要政策依據(jù)。截至2016年4月11日，文化部現(xiàn)行有效規(guī)范性文件416部，新聞出版廣電總局規(guī)范性文件和部門規(guī)章共計(jì)220部。地方性法規(guī)的實(shí)踐活動更活躍，既與中央層面的政策法規(guī)呼應(yīng)，又進(jìn)行了地方性的探索和創(chuàng)新?！笆濉逼陂g，《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》《湖南省公共文化服務(wù)保障條例》等公共文化保障法規(guī)文件相繼頒布，深圳、太原、西安等地相繼出臺了相關(guān)政策法規(guī)，如《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》《太原市促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《西安市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》等，云南等民族地區(qū)則立足于特色文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對民族文化資源保護(hù)進(jìn)行法規(guī)制度建設(shè)，如《云南省民族民間工藝品產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2014—2020年)》《廣西特色文化產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目評選暫行辦法》等，這些地方性法規(guī)活動為文化領(lǐng)域國家層面的法律出臺提供了豐富的立法案例及立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、 混合型文化經(jīng)濟(jì)政策將更廣泛地運(yùn)用于文化產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)與考量中

混合型文化經(jīng)濟(jì)政策能更有針對性、更靈活、更高效地推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)某個門類或某類企業(yè)的發(fā)展。隨著我國文化產(chǎn)業(yè)體制改革的逐步推進(jìn)和市場主體培育的不斷深入，文化產(chǎn)業(yè)政策將更關(guān)注以產(chǎn)業(yè)競爭力和企業(yè)績效為導(dǎo)向的內(nèi)容，而混合型文化經(jīng)濟(jì)政策將能更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶持、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整的作用，為我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“強(qiáng)國戰(zhàn)略”提供更科學(xué)而客觀的支撐。譬如，近幾年來湖北、廣東、湖南、廣西、北京、上海、深圳等省市對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)置了專項(xiàng)資金，專項(xiàng)資金對資金的支持項(xiàng)目、申請方法、資金使用流向以及監(jiān)督管理辦法都有明確規(guī)定，從而很好地起到引導(dǎo)和規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用，并對文化產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)與考量有了更科學(xué)的依據(jù)。

“十三五”時期，投融資、財(cái)政扶持、政府采購等混合性政策工具將被廣泛運(yùn)用。在投融資政策上，廣泛吸納資金、拓寬投資渠道不僅為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足的資金保障，也在一定程度上起到調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用。在財(cái)政扶持方面，除了稅收杠桿調(diào)節(jié)外，應(yīng)通過建立文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金使用與監(jiān)督機(jī)制、向文化企業(yè)給予資金支持等措施，發(fā)揮文化企業(yè)的示范效應(yīng)，提升文化產(chǎn)業(yè)國際競爭力。根據(jù)文化部“十三五”時期“一個工程”和“四個體系”的建設(shè)思路，在文化精品創(chuàng)作、傳統(tǒng)文化的傳承、公共文化服務(wù)體系建設(shè)這些領(lǐng)域?qū)M(jìn)一步落實(shí)和完善財(cái)政扶持、投融資和稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)性政策，推進(jìn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，賦予中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化嶄新的時代內(nèi)涵。

四、 文化科技融合將推動“互聯(lián)網(wǎng)+”文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)范監(jiān)管政策出臺

近年來，推進(jìn)文化科技融合成為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。文化科技融合是新時期國家推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要戰(zhàn)略抓手，全面對接國家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，全面創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)文學(xué)、網(wǎng)絡(luò)音樂、數(shù)字電影等新型文化業(yè)態(tài)，對國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成“雙輪驅(qū)動”之勢。信息時代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與多種行業(yè)結(jié)合產(chǎn)生了新的變化，也為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來全新契機(jī)?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的文化產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，深刻地改變著文化產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和人們的文化消費(fèi)習(xí)慣，網(wǎng)絡(luò)文化從進(jìn)入生活到成為人們生活的一部分，多媒體信息的傳播將“高濃度”的信息“喂”到了文化接收者的“嘴”里。在此背景下，國家政策的導(dǎo)向性和發(fā)展實(shí)踐的推動力，將促進(jìn)文化與科技融合創(chuàng)新的鼓勵與扶持政策陸續(xù)出臺。

截至2017年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.51億，居世界首位。其中，網(wǎng)絡(luò)音樂用戶規(guī)模達(dá)到5.24億，網(wǎng)絡(luò)視頻用戶規(guī)模達(dá)到5.65億，手機(jī)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶規(guī)模為3.85億*李政葳：《我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.5億》，載《光明日報(bào)》2017年8月5日004版。。然而，隨之而來的網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力、網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管缺失等問題，嚴(yán)重影響了網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。目前，我國政府部門對網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管仍處于“追隨期”，缺乏戰(zhàn)略思維，現(xiàn)有的監(jiān)管制度無法跟上網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，無論是現(xiàn)有的管理體制還是法律法規(guī)的推出，都較為滯后。2017年4月，文化部發(fā)布了《關(guān)于推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是首個明確提出“數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)”概念的政策文件。該意見提出要引導(dǎo)數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，明確了著力發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，要求建設(shè)數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)體系*曲曉燕.：《數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展正當(dāng)時》，載《中國文化報(bào)》2017年4月28日007版。。這必然影響到“互聯(lián)網(wǎng)+”“一帶一路”戰(zhàn)略背景下文化產(chǎn)業(yè)政策的制定、調(diào)整和執(zhí)行。因此，一方面要積極扶持引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)文化內(nèi)容的消費(fèi)及網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，另一方面也要堅(jiān)持社會主義核心價(jià)值觀和國家文化安全的原則下，通過法律法規(guī)來規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)，引導(dǎo)文化與科技的深度融合，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”文化的健康可持續(xù)發(fā)展。