正確理解監(jiān)察委的制度設(shè)計

（湖北武漢）

全國人大常委會公布的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員”，都在監(jiān)察委員會的監(jiān)察監(jiān)督之列。

對于此項規(guī)定，學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了一些爭議。有學(xué)者認(rèn)為，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人民代表大會選舉產(chǎn)生監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會怎么能反過來監(jiān)督全國人民代表大會呢？如果監(jiān)察委員會對人大機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督，或者對人民代表大會組成人員實施監(jiān)察，那么，如何確保人民代表大會最高權(quán)力機(jī)關(guān)地位不動搖呢？中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民全面依法治國，如果監(jiān)察委員會對中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)實施監(jiān)督，那么，中國共產(chǎn)黨該如何領(lǐng)導(dǎo)全國人民依法治國呢？

這些問題不僅尖銳，而且非常敏感。有的學(xué)者之所以提出這些問題，是因為他們充分了解人民代表大會的地位，但是，他們可能并不了解國家監(jiān)察委員會的法律地位。

國家監(jiān)察委員會不是行政機(jī)關(guān)，不是司法機(jī)關(guān)，而是一個政治機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察委員會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下貫徹落實全面依法治國偉大方略進(jìn)行政治體制改革的成果。國家監(jiān)察委員會的職責(zé)是，嚴(yán)格依照憲法和法律的規(guī)定，對所有國家機(jī)關(guān)實施全面監(jiān)察監(jiān)督，目的就是要確保憲法所確定的人民主權(quán)原則得到貫徹落實。

全面依法治國的核心價值就在于，中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)必須在憲法和法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，依法執(zhí)政，為了確保中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律規(guī)定辦事，必須制定專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，確保中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨制定的各項方針政策符合憲法和法律的規(guī)定，必須確保人大機(jī)關(guān)的各項工作嚴(yán)格依照憲法和法律辦事。

國家監(jiān)察委員會的設(shè)立，不是為了破壞全面依法治國方略，恰恰相反，是為了貫徹落實全面依法治國的偉大方略。國家監(jiān)察委員會對中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)實施國家監(jiān)察，是為了維護(hù)國家法律的尊嚴(yán)，是全面貫徹落實依法治國偉大方略的必要之舉。國家監(jiān)察委員會首先要對中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)是否按照憲法和法律的規(guī)定依法執(zhí)政進(jìn)行國家監(jiān)察，因為只有這樣，才能確保中國憲法所確立的基本原則得到貫徹落實，也只有這樣，才能使中國所確立的國家根本政治制度不會發(fā)生改變。

國家監(jiān)察委員會對中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)實施國家監(jiān)察，不是顛覆我國現(xiàn)有的國家政治制度，而是為了確保我國根本政治制度不會發(fā)生動搖?？梢赃@樣說，設(shè)立國家監(jiān)察委員會的目的就是要捍衛(wèi)國家根本政治制度，就是要讓中國共產(chǎn)黨更地好帶領(lǐng)全國人民按照既定方向?qū)崿F(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的夢想。

國家監(jiān)察委員會對中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)實施國家監(jiān)察，不同于法律監(jiān)督，法律監(jiān)督是人民檢察院特有的職能。法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)在憲法和法律的范圍內(nèi)，對國家司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)是否違反國家法律進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督是一種司法體制監(jiān)督，而不是政治監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察是一種政治上的監(jiān)察，是對中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格依照憲法和法律履行自己的職責(zé)進(jìn)行政治上的國家監(jiān)察。如果中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)政、行政過程中，沒有按照憲法和法律辦事，沒有切實保護(hù)人民的利益，那么，國家監(jiān)察委員會可以依照國家監(jiān)察法的規(guī)定對其提出監(jiān)察意見，必要的時候可以對中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)工作人員作出處分。

國家監(jiān)察委員會對中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)實施監(jiān)督，不是“以下犯上”，不是在國家現(xiàn)有的政治體制之外，建立一個監(jiān)督國家政治體制的國家機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察委員會是嚴(yán)格依照憲法和法律貫徹落實全面依法治國方略的重要機(jī)構(gòu)，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民的重要抓手，是人民代表大會制度得以貫徹落實的重要保障，國家監(jiān)察委員會是一個護(hù)法機(jī)關(guān)，它確保國家的憲法和法律得以貫徹落實，確保人民當(dāng)家作主的基本政治權(quán)利得以貫徹落實。

部分學(xué)者認(rèn)為，從全面依法治國的角度來說，國家監(jiān)察委員會對中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)實施國家監(jiān)察沒有任何問題，但是，在貫徹落實的過程中可能會出現(xiàn)邏輯上的悖論。全國人大選舉產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會，如果國家監(jiān)察委員會對全國人大實施監(jiān)督檢查，那么，全國人大常委會是否會撤銷國家監(jiān)察委員會工作人員的職務(wù)呢？換句話說，由于全國人大選舉產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會，如果國家監(jiān)察委員會對全國人大機(jī)關(guān)進(jìn)行國家監(jiān)察，那么，國家監(jiān)察委員有可能會投鼠忌器，有可能會在實施國家監(jiān)察過程中擔(dān)心國家監(jiān)察委員會工作人員受到打擊報復(fù)而網(wǎng)開一面。

這種擔(dān)心是沒有必要的。首先，國家監(jiān)察委員會對人大機(jī)關(guān)實施監(jiān)督，是對人大機(jī)關(guān)是否違反憲法和法律實施監(jiān)督，這種監(jiān)督在現(xiàn)實生活中更多表現(xiàn)為對人大機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)察，通俗地說，人大機(jī)關(guān)是由人大機(jī)關(guān)工作人員組成的，人大機(jī)關(guān)本身不會違反國家法律；但是，人大機(jī)關(guān)的某些工作人員會違反憲法和法律的規(guī)定，因此，對人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更多的是對人大機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督，這絲毫沒有動搖人大機(jī)關(guān)的法律地位，絲毫沒有影響人大機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行自己的職責(zé)。

其次，國家監(jiān)察委員會對人大機(jī)關(guān)實施監(jiān)督，不違反現(xiàn)代政治倫理所確立的基本原則。各國為了確保權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員在履行權(quán)力過程中不會違反憲法和法律的規(guī)定，都會設(shè)置特殊的監(jiān)督機(jī)關(guān)。譬如，美國有所謂的“獨立檢察官”制度，獨立檢察官由總統(tǒng)任命，但是，獨立檢察官可以對總統(tǒng)進(jìn)行調(diào)查，如果獨立檢察官認(rèn)為總統(tǒng)行為違反國家法律的規(guī)定，那么，可以向國會提出報告，國會有權(quán)對總統(tǒng)提出罷免案。

這充分說明，在政治監(jiān)督體系中，不存在所謂的人身依附關(guān)系，不存在所謂對個人負(fù)責(zé)的問題，國家監(jiān)察委員會對國家憲法和法律負(fù)責(zé)，可以對中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)實施監(jiān)督，這種監(jiān)督是為了確保國家憲法和法律得以貫徹落實，是為了更好地維護(hù)憲法的權(quán)威，是為了確保人民代表大會制度真正發(fā)揮作用。

國家監(jiān)察委員會對人大監(jiān)察手段多種多樣，如果監(jiān)察對象屬于違反監(jiān)察法規(guī)定，需要作出處分的，國家監(jiān)察委員會可以依法作出處分；如果需要移送司法機(jī)關(guān)提起公訴的，那么，國家監(jiān)察委員會可將監(jiān)察對象移送人民檢察院提起公訴，由人民法院審判。不能因為人民檢察院對人大機(jī)關(guān)組成人員提起公訴，而認(rèn)為人民檢察院以下犯上，不能因為人民法院對人大機(jī)關(guān)組成人員進(jìn)行審判，而認(rèn)為顛覆了我國人民代表大會制度。這是兩個完全不同的概念。國家監(jiān)察委員會設(shè)立的目的就是要獨立地行使監(jiān)察職責(zé)，確保憲法和法律所確立的基本原則真正落到實處。

部分學(xué)者之所以對國家監(jiān)察委員會政治地位產(chǎn)生錯誤認(rèn)知，是因為他們認(rèn)為國家監(jiān)察委員會由人大選舉產(chǎn)生，那么，國家監(jiān)察委員會就必須對人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而不能對人大機(jī)關(guān)進(jìn)行國家監(jiān)察；如果監(jiān)察委員會對人大機(jī)關(guān)進(jìn)行國家監(jiān)察，那么，有可能會顛覆我國人民代表大會根本政治制度，有可能會出現(xiàn)政治上的悖論，甚至有可能在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)許多問題。

國家監(jiān)察委員會的設(shè)立是為了進(jìn)一步完善我國人民代表大會制度，不能把國家監(jiān)察委員會對國家機(jī)關(guān)組成人員的國家監(jiān)察視為是對國家根本政治制度的改變。在任何情況下，我們都必須堅持人民代表大會制度，都必須貫徹落實人民當(dāng)家作主的基本政治原則。國家監(jiān)察委員會接受人民的投訴，對國家權(quán)力機(jī)關(guān)實施國家監(jiān)察，目的只有一個，那就是要讓人民主權(quán)的原則得到貫徹落實。

國家監(jiān)察委員會在運作過程中，必須處理好與中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、各民主黨派機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。全國人大常委會公布的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》對監(jiān)察委員會的職權(quán)以及監(jiān)察委員會與人民檢察院、人民法院之間的關(guān)系作出了規(guī)定，在移送審查環(huán)節(jié)如何確保人民檢察院不會采取不起訴的方式，對國家監(jiān)察委員會移送的案件采取特殊“擱置”措施，這是需要認(rèn)真研究的問題。相信全國人大常委會在國家監(jiān)察法修改過程中會集思廣益，廣納善言，進(jìn)一步完善法律規(guī)范，確保國家監(jiān)察制度真正成為國家憲法和法律的保護(hù)傘。