楚雄市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

尚發(fā)美 王學(xué)良 楊運(yùn)鵬 劉襲能

摘 要 土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為解決“三農(nóng)”問題、提高農(nóng)村土地利用效率和推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效途徑，對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展具有重要的意義?；诖?，在楚雄市城市化發(fā)展的背景下，通過文獻(xiàn)資料搜集，采用調(diào)研、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方法對(duì)楚雄市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)分析，以楚雄市城郊土地流轉(zhuǎn)為切入點(diǎn)，力圖探索出城郊土地流轉(zhuǎn)在城市建設(shè)格局中的作用與意義，進(jìn)而針對(duì)其現(xiàn)狀特點(diǎn)尋找出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期對(duì)楚雄市城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用制度建設(shè)和政策制定提供一定的參考依據(jù)，為今后的研究提供一定的借鑒和幫助。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀分析；楚雄市

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.06.050

近幾十年來，“三農(nóng)”問題始終是關(guān)系國(guó)際民生的根本性問題。國(guó)家在十九大中又提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，保持承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變，第二輪承包到期后再延長(zhǎng)三十年。穩(wěn)定的“三權(quán)”分置制度和延包政策的實(shí)施，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力大量向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日趨活躍，由此為城市化發(fā)展注入了新的活力。有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，是新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的中心任務(wù)，新一輪土地承包進(jìn)行后，建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)體系成為當(dāng)前加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化升級(jí)的重要內(nèi)容。城市郊區(qū)人多地少，生產(chǎn)力相對(duì)發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐較快，對(duì)建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制更為迫切[1]。為進(jìn)一步探求我國(guó)城市化加速發(fā)展的新動(dòng)力，合理安排、利用農(nóng)村人口資源優(yōu)勢(shì)，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)面臨的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

1 研究區(qū)概況

楚雄市為楚雄彝族自治州的中心城市，是楚雄彝族自治州的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通中心。楚雄市位于云貴高原中部，東接昆明、西連大理、南至普洱、北達(dá)攀枝花，東距昆明152 km，西距大理179 km，320國(guó)道、108國(guó)道、G56杭瑞高速以及廣大鐵路穿境而過。截至2015年末，楚雄市幅員面積為4 433 km2，轄12鎮(zhèn)3鄉(xiāng)；耕地面積2.39萬hm2；戶籍人口521 352人，其中彝族人口109 486人，占總?cè)丝诘?1%。2016年12月7日，楚雄市被列為第三批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。楚雄市按照中央、省、州、市關(guān)于落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的思路，探索創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，依法推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)[2]。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，楚雄市城郊土地流轉(zhuǎn)也在城市化中顯示出不同的特點(diǎn)。本研究從楚雄市城郊土地流轉(zhuǎn)的因素、特點(diǎn)、影響等各個(gè)方面展開分析，尋找出城郊土地流轉(zhuǎn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中所呈現(xiàn)出的不同特點(diǎn)，探索出提升楚雄市土地流轉(zhuǎn)對(duì)策及措施。

2 楚雄市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，城市土地流轉(zhuǎn)在土地流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)規(guī)模及速度急劇增長(zhǎng)，土地流轉(zhuǎn)的影響因素、特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)以及流轉(zhuǎn)的影響等都發(fā)生了改變。影響楚雄市土地流轉(zhuǎn)的因素從農(nóng)戶自我發(fā)展需要、政府政策干預(yù)等逐漸隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、科學(xué)技術(shù)水平及日益完善的政策法律法規(guī)等的發(fā)展產(chǎn)生轉(zhuǎn)變，影響因素逐漸增多。在流轉(zhuǎn)特點(diǎn)上呈現(xiàn)出6大特征：1）流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年增加，區(qū)域差異顯著；2）流轉(zhuǎn)用途多樣化、經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、流轉(zhuǎn)主體呈多元化趨勢(shì)；3）流轉(zhuǎn)方式仍以出租、轉(zhuǎn)包為主，但日漸多樣化；4）流轉(zhuǎn)因素受政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響加??；5）流轉(zhuǎn)時(shí)間逐漸由短期向長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變，多為農(nóng)戶的自發(fā)性流轉(zhuǎn)；6）流轉(zhuǎn)過程向市場(chǎng)化發(fā)展。城市土地流轉(zhuǎn)獲得較大的發(fā)展，形勢(shì)較好，尤以城郊土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)最佳顯著，與此同時(shí)，也對(duì)“三農(nóng)”問題產(chǎn)生了不同程度的影響。

2.1 土地流轉(zhuǎn)影響因素

影響農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)因素很多，但其主要影響因素有農(nóng)戶文化教育程度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度、科學(xué)技術(shù)及政策法律法規(guī)等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、科學(xué)技術(shù)水平的迅速提高、政策法律法規(guī)的日趨完善，我國(guó)的人民文化教育程度和文化素養(yǎng)得到了普遍提高，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)產(chǎn)品大量投入社會(huì)各類生產(chǎn)服務(wù)中，各項(xiàng)政策和法律法規(guī)逐漸協(xié)調(diào)和適應(yīng)了社會(huì)各方面的發(fā)展需要。但與此同時(shí)，面對(duì)我國(guó)復(fù)雜在的國(guó)情，各地區(qū)的文化教育水平發(fā)展仍不平衡，尤其是以中國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)較為明顯，楚雄市位于我國(guó)的西南地區(qū)的云貴高原中部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)村人口比重大，農(nóng)戶的文化教育程度參差不齊、對(duì)科學(xué)技術(shù)及產(chǎn)品的利用水平略顯低下，對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的認(rèn)識(shí)程度不足等，制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生阻礙作用。

2.2 土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

1）流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年增加，區(qū)域差異顯著。云南省自20世紀(jì)80年代開始實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，逐漸由城市向邊沿山區(qū)擴(kuò)展，到2008年得到了快速的發(fā)展。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，從2008年起全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的18.8%，見表1。呈現(xiàn)出逐年增加的發(fā)展趨勢(shì)[3]。而楚雄市土地流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的20%，楚雄地區(qū)土地流轉(zhuǎn)也有逐年顯著增長(zhǎng)的趨勢(shì)。但由于區(qū)域間的資源條件、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平的不同，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也存在著差異。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高的區(qū)域，對(duì)土地的需求和利用程度就越大，越易實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的區(qū)域，土地流轉(zhuǎn)就越難實(shí)現(xiàn)。由于政府土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施和地區(qū)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，經(jīng)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，楚雄市域周邊地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度明顯大于其他遠(yuǎn)距離地區(qū)，但這種差距將在一定時(shí)期內(nèi)逐漸縮小。

2）流轉(zhuǎn)用途多樣化、經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、流轉(zhuǎn)主體呈多元化趨勢(shì)。隨著近幾年中央一系列惠農(nóng)民生政策以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的用途也逐漸呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢(shì)。近幾年，國(guó)家推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)體系的不斷健全，為進(jìn)一步發(fā)展多種形式經(jīng)濟(jì)，除農(nóng)村農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)外，一些城市工商企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)化規(guī)?；献鹘M織等利用新機(jī)遇進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，楚雄市農(nóng)村土地參與流轉(zhuǎn)的主體日益多元化[3]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途逐漸由單一的種植業(yè)向養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、產(chǎn)品專業(yè)生產(chǎn)合作社等綜合經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)模式發(fā)展，并由一些公司企業(yè)、致富發(fā)展能手和農(nóng)民專業(yè)合作社，通過土地流轉(zhuǎn)合同或協(xié)議，將農(nóng)民手中分散零碎的土地流轉(zhuǎn)為成片或成區(qū)出租轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)發(fā)展，實(shí)行連片或區(qū)域種植生產(chǎn)，從而形成規(guī)模化和制度化經(jīng)營(yíng)。土地經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)民增收的必然要求。如楚雄市子午鎮(zhèn)的藍(lán)莓種植生產(chǎn)基地，通過地方政府從中協(xié)調(diào)，將農(nóng)戶分散的土地承包進(jìn)行成片的種植、生產(chǎn)、深加工、銷售等藍(lán)莓經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地的集中規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

3）流轉(zhuǎn)方式以出租、轉(zhuǎn)包為主。據(jù)相關(guān)資料顯示，2016年楚雄市流轉(zhuǎn)土地2 829.9 hm2，占承包耕地總面積的12.9%，流轉(zhuǎn)面積在2015年2 357.4 hm2的基礎(chǔ)上增20%。其中：出租2 354.5 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的83.2%；互換73.3 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的2.6%；轉(zhuǎn)包232.1 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的8.2%；股份合作148.1 hm2，流轉(zhuǎn)總面積的5.2%；其他方式流轉(zhuǎn)21.8 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的0.8%[4]。

4）流轉(zhuǎn)因素受政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響加劇。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目標(biāo)主要在4個(gè)方面：①發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；②轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民收入；③穩(wěn)定糧食生產(chǎn)；④促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展。隨著楚雄市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，以及城市化發(fā)展的進(jìn)程加快，楚雄市提出了更多的相關(guān)政策，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，改變土地的流轉(zhuǎn)方式和規(guī)模，大量土地的征用和流轉(zhuǎn)，使土地在城市建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用。

5）流轉(zhuǎn)時(shí)間由短期向長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變，多為農(nóng)戶的自發(fā)性流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)時(shí)間的長(zhǎng)短期限受到多種因素的影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的原因大多是農(nóng)民外出務(wù)工，耕地閑置無人耕種，或主要?jiǎng)趧?dòng)力外出，靠近城市周圍地區(qū)則是由于城市化擴(kuò)張而產(chǎn)生各種形式和類型的流轉(zhuǎn)。經(jīng)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，近幾年楚雄市農(nóng)村地區(qū)外出到沿海地區(qū)務(wù)工人員逐年增加，閑置耕地呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，流轉(zhuǎn)時(shí)間由短期逐漸向長(zhǎng)期過渡，并且多為農(nóng)戶的自發(fā)性流轉(zhuǎn)。而城市周邊地區(qū)則由于城市化發(fā)展的需要，政府、公司企業(yè)等組織流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)期限時(shí)間更長(zhǎng)。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城郊流轉(zhuǎn)土地用途主要是大棚蔬菜、花卉和中草藥種植、園林種植、養(yǎng)殖和牲畜飼養(yǎng)。

6）流轉(zhuǎn)過程向市場(chǎng)化發(fā)展。在研究中發(fā)現(xiàn)，隨著中央一系列土地政策的實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)工作更加規(guī)范。楚雄市近幾年土地流轉(zhuǎn)過程中，通過地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體企業(yè)的參與，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，使得土地流轉(zhuǎn)得到高效發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)過程的市場(chǎng)、價(jià)格等合作形式把農(nóng)村分散經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)給予市場(chǎng)化，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化發(fā)展，不僅使土地分散經(jīng)營(yíng)、不合理利用等缺陷問題得到一定的解決，而且也成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效運(yùn)作方式，對(duì)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生積極的影響。

2.3 土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地資源的地位越來越重要，不同地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出不同的優(yōu)勢(shì)，就楚雄市郊區(qū)的土地流轉(zhuǎn)而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1）土地流轉(zhuǎn)是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)業(yè)、振興“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的重要舉措。①隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)，城市二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展也為農(nóng)民提供了更多的就業(yè)渠道，農(nóng)民外出務(wù)工數(shù)量隨之增加，進(jìn)一步使農(nóng)村剩余的大量耕地可以進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)；②農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和落實(shí)，有助于跳出以往發(fā)展的固定思路和方向，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向新型農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展，這就要求有效對(duì)土地進(jìn)行集約化發(fā)展生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的利用率，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入[5]。

2）農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，解除了農(nóng)民對(duì)土地拋荒的顧慮，拓寬了農(nóng)民的就業(yè)渠道。農(nóng)民既可以通過轉(zhuǎn)入土地流轉(zhuǎn)成為種植大戶，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和機(jī)械作業(yè)進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率而獲得更多的收益；也可以轉(zhuǎn)出土地進(jìn)入到二、三產(chǎn)業(yè)，不僅可以獲得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，還可以外出務(wù)工獲得工資收入等。通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，各農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素得以積極參與市場(chǎng)流動(dòng)發(fā)展，使土地的生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)規(guī)模得以不斷擴(kuò)大，有效地解決了農(nóng)村耕地拋荒和粗放經(jīng)營(yíng)等一系列土地問題，完善了農(nóng)村土地支持和保護(hù)制度，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，進(jìn)一步提高了農(nóng)業(yè)專業(yè)化程度和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，以及土地規(guī)?；图s化經(jīng)營(yíng)的水平，提高了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3）土地流轉(zhuǎn)可以解放出更多的農(nóng)村勞動(dòng)力資源進(jìn)入到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，甚至轉(zhuǎn)向到城鎮(zhèn)定居生活，進(jìn)而降低農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口比例[6]。同時(shí)，也吸引了城市的資金、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)村流動(dòng)，拓寬了農(nóng)民增收渠道，大幅度促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化水平，完善農(nóng)村勞動(dòng)力的優(yōu)化分工，進(jìn)一步促進(jìn)形成農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)中心區(qū)域集聚效應(yīng)，這有助于城鄉(xiāng)差距的縮小，有助于城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

4）土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體注入了新活力，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化水平。①土地流轉(zhuǎn)有助于發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育一大批新型農(nóng)業(yè)主體以專業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)參與市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)。②土地流轉(zhuǎn)有助于各類城市工商企業(yè)涉入農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體的活力和對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)抵御的能力。③土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)代化科技在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用和推廣，采用現(xiàn)代企業(yè)理念對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。④土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體企業(yè)的產(chǎn)生和壯大，發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)規(guī)?；献鹘?jīng)濟(jì)組織，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)體系。通過土地流轉(zhuǎn)，可以使農(nóng)業(yè)的各類生產(chǎn)要素在更有效更廣闊的空間內(nèi)形成集聚效應(yīng)，整合資源優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民勞動(dòng)力資源的組織化程度，提高農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。

5）在土地流轉(zhuǎn)中突顯出了土地價(jià)值，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，加固了土地承包流轉(zhuǎn)的收益水平。在穩(wěn)定的“三權(quán)”分置制度和延包政策前提下，通過市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)村地區(qū)有償流轉(zhuǎn)，從而使農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，取得了一定的經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)讓收入，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的充分利用，實(shí)現(xiàn)土地的新一輪增值，提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入，保障了農(nóng)民的根本性利益。

6）城市郊區(qū)具有傳統(tǒng)發(fā)展過程中積累的交通優(yōu)勢(shì)，靠近城市科技、生產(chǎn)中心，農(nóng)業(yè)科技化、機(jī)械化程度同比于其他區(qū)域相對(duì)較高，擁有先天優(yōu)越的交通、生產(chǎn)條件，極大地節(jié)省了土地生產(chǎn)中各類原材料的購(gòu)入、土地產(chǎn)出的各類商品的運(yùn)輸成本，所以，城市郊區(qū)不僅是對(duì)土地的投入成本，還是對(duì)土地產(chǎn)出產(chǎn)品的市場(chǎng)流通上，都有益于進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，為土地經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造更多的利潤(rùn)和價(jià)值。

3 土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對(duì)策

3.1 土地流轉(zhuǎn)存中在的問題

楚雄市土地流轉(zhuǎn)在緊隨全國(guó)各地土地流轉(zhuǎn)的大潮中有著自身優(yōu)勢(shì)，但也表現(xiàn)出一系列的問題。

1）城郊土地利用受城市化發(fā)展影響，結(jié)構(gòu)布局紊亂、協(xié)調(diào)性差[7]。城郊土地利用是在農(nóng)村土地利用的基礎(chǔ)上，疊加城市土地利用的結(jié)果，其土地利用受城市和農(nóng)村共生規(guī)律支配。①受到城市強(qiáng)烈的輻射帶動(dòng)作用，許多帶有城市特征的集鎮(zhèn)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、工業(yè)企業(yè)等廣泛分布于城郊區(qū)域[8]。②由于郊區(qū)原本為農(nóng)村地區(qū)，在一定程度上保留了原有農(nóng)村土地利用的特有格局，有農(nóng)田、果園、養(yǎng)殖區(qū)等眾多的不同形式的利用格局，并且由于其區(qū)位效應(yīng)，還派生出一些較為靈活的邊緣性用地類型，如花卉園藝、塑料大棚等，導(dǎo)致郊區(qū)土地利用類型多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。③在布局上，各種不同的用地類型相互交叉，相互干擾。城市建設(shè)用地彼此不協(xié)調(diào)，城市用地在逐步向外擴(kuò)展的過程中為節(jié)省資金，往往有意避開農(nóng)村居民點(diǎn)，農(nóng)業(yè)用地受各種建設(shè)用地的切割嚴(yán)重，造成農(nóng)村包圍城市、城市又包圍農(nóng)村的混雜局面，普遍存在街道狹窄、布局凌亂、垃圾成堆、污染嚴(yán)重等問題。

2）農(nóng)民土地權(quán)益缺乏保護(hù)，土地產(chǎn)權(quán)糾紛不斷發(fā)生。依照國(guó)家現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民“集體”享有土地處分權(quán)。但事實(shí)上，法律并沒有規(guī)定農(nóng)村集體或農(nóng)民作為所有權(quán)者應(yīng)有的權(quán)利，農(nóng)村土地的處置權(quán)實(shí)際掌握在基層政府手中[7]。盡管從理論上講，市場(chǎng)機(jī)制作用下，影響土地利用決策的各利益主體應(yīng)該包括政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、失地農(nóng)民和開發(fā)商等若干博弈方，但由于利益主體和收益主體的不對(duì)稱，政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，政府可以征用城郊農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，而農(nóng)民集體所有土地只能作為農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)民只能在土地上經(jīng)營(yíng)農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)。加之政府利益涉入太深，如變相征地、未批先用、非法轉(zhuǎn)讓、隨意改變土地用途、違反土地利用總規(guī)劃、擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模，給農(nóng)民補(bǔ)償過少，使得農(nóng)民無法享受到自有土地的價(jià)值增值[9]。而廣大農(nóng)民對(duì)城郊土地的管理缺乏有效的參與機(jī)制，處于無法監(jiān)督、無力監(jiān)督的地位，土地產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生。

3）目前，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。由于沒有規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度，絕大部分農(nóng)戶是與親戚、朋友或關(guān)系較好的農(nóng)戶之間進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，依然存在著許多土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，市場(chǎng)流轉(zhuǎn)制度化、規(guī)范化不健全的問題，致使土地流轉(zhuǎn)過程無序，給今后的土地利用調(diào)整、各類目的征用補(bǔ)償、承包合同管理帶來諸多問題。

4）廣大農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)土地的增值意識(shí)有待加強(qiáng)。由于農(nóng)村受教育程度的差異，有些農(nóng)戶僅隨著自身意愿，在不明確流轉(zhuǎn)期限、不收取任何補(bǔ)償?shù)那闆r下，盲目把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓給親戚或朋友，難以正確合理把握土地流轉(zhuǎn)后的增加值，在流轉(zhuǎn)后容易造成流轉(zhuǎn)雙方間的經(jīng)濟(jì)利益沖突，增加了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

5）土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛問題解決困難。由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不規(guī)范，農(nóng)戶間的土地自由流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議，缺少規(guī)范的書面合同文件，致使農(nóng)村土地矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生，相關(guān)部門對(duì)糾紛的有效處理也變得十分困難[10]。部分農(nóng)戶雖然簽訂經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同書，但由于合同違約條款約定不夠充分明確，加劇了制定出具體的糾紛解決辦法的難度，因此，時(shí)常出現(xiàn)大量農(nóng)戶流轉(zhuǎn)權(quán)益得不到有效維護(hù)，矛盾糾紛難以得到公平合理解決。

3.2 土地流轉(zhuǎn)的應(yīng)對(duì)措施

有效推進(jìn)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村城市化快速發(fā)展建設(shè)的有效途徑，而使土地流轉(zhuǎn)制度合理化、規(guī)范化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村城市化發(fā)展建設(shè)的重要支撐。近幾年以來，楚雄市在工業(yè)化、城市化的建設(shè)上發(fā)展迅速，力求通過“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增加收入”[5]建設(shè)大中城市，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面小康建設(shè)，因此，在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的應(yīng)對(duì)措施上應(yīng)著重抓好以下幾方面的內(nèi)容。

1）土地流轉(zhuǎn)加強(qiáng)管理，規(guī)范土地有序流轉(zhuǎn)。明確土地流轉(zhuǎn)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、保障收益權(quán)，流轉(zhuǎn)時(shí)雙方堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t規(guī)范有序進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)時(shí)，雙方應(yīng)簽訂規(guī)范的書面合同，報(bào)與相關(guān)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行妥善管理。明確農(nóng)戶在土地轉(zhuǎn)讓中的主體地位，合理規(guī)范第三方個(gè)人或組織對(duì)流轉(zhuǎn)土地的私自處置權(quán)。

2）政府要引導(dǎo)建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。各級(jí)組織管理部門應(yīng)組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，配備相關(guān)人員編制進(jìn)行制度化管理，為流轉(zhuǎn)雙方提供土地信息溝通、法律法規(guī)咨詢、土地價(jià)格評(píng)估、依法簽訂合同、糾紛調(diào)解等相關(guān)服務(wù)，創(chuàng)造有利于推動(dòng)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)而完善相關(guān)的配套政策。

3）發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。進(jìn)一步加大政策的扶持力度，對(duì)種植專業(yè)大戶除了適當(dāng)?shù)膰?guó)家補(bǔ)貼政策支持外，還要在基本農(nóng)業(yè)需求方面給予最大的保障支持，引進(jìn)具有較大發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。積極發(fā)展種植專業(yè)大戶和新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)，鼓勵(lì)并支持種植專業(yè)大戶和新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)聯(lián)合投資生產(chǎn)潛力較高的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，建立多種方式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的農(nóng)業(yè)企業(yè)。實(shí)施一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)基地，以確保土地經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。

4）充分挖掘農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿托б妗Ｒ槍?duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高“三農(nóng)”工作隊(duì)伍的整體素質(zhì)，造就一批有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的一部分農(nóng)民成為種植大戶或企業(yè)家，提高對(duì)土地資源的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理能力，提高土地的有效開發(fā)利用。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，依靠科技進(jìn)步，注重區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而提高農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展效益，挖掘農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)體系，提高農(nóng)民專業(yè)技術(shù)水平，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

4 結(jié)語

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)問題已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一個(gè)重要課題。在針對(duì)楚雄市城郊土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析調(diào)查中，楚雄市的土地流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)影響因素、特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)等各方面都表現(xiàn)出了不同的現(xiàn)狀特征，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在一定程度上對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整產(chǎn)生了重要的影響，同時(shí)也在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了不同程度的問題，需要國(guó)家、政府、企業(yè)、農(nóng)戶等各方面積極協(xié)調(diào)才能促進(jìn)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張國(guó)強(qiáng).城市化進(jìn)程中城郊土地利用問題的探討[J].改革與戰(zhàn)略，2009，25（10）：61-64.

[2] 周永良.楚雄州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2014，15（2）：152-154.

[3] 蘇文蘋，楊劍，文洪睿.云南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策研究[J].全國(guó)商情，2014（26）：50-51.

[4] 張益?zhèn)?城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式選擇研究[D].重慶：重慶工商大學(xué)，2011.

[5] 李雙鳳.加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)視野，2013（10）：20-21.

[6] 李曼，李小民.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對(duì)策研究[J].西安職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）：56-58.

[7] 梁赟.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].時(shí)代農(nóng)機(jī)，2016（10）：98-99.

[8] 毛文.江西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題、成因及對(duì)策分析——基于江西省某鎮(zhèn)的調(diào)查研究[J].山西農(nóng)經(jīng)，2016（3）：37-38.

[9] 燕建芬.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的比較研究[J].中小企業(yè)管理與科技旬刊，2015（2）：164-165.

[10] 李紅波，劉亞麗，劉曉霞.云南省土地流轉(zhuǎn)問題及對(duì)策建議[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，11（4）：56-59.

（責(zé)任編輯：劉昀）