工具理性和價(jià)值理性的彌合：政府治理能力現(xiàn)代化之訴求

米恩廣，李若青

（云南民族大學(xué)，昆明 650500）

21世紀(jì)是一個(gè)全球治理的時(shí)代，治理現(xiàn)代化亦然成為國(guó)家管理社會(huì)公共事務(wù)的一種全新理念和社會(huì)管理模式。自中共十八屆三中全會(huì)明確提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)起，治理現(xiàn)代化就成為政府管理社會(huì)公共事務(wù)的重要目標(biāo)和行為取向。中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)和完善，有賴于國(guó)家治理體系的建立和完善，制度建設(shè)乃是政府治理能力的重要體現(xiàn)，因此，治理能力現(xiàn)代化則是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化之前提。政府治理能力現(xiàn)代化是黨和國(guó)家首次提出的嶄新概念，是執(zhí)政理念的重大轉(zhuǎn)變和突破，是社會(huì)公共事務(wù)治理理念的升華，更是政府社會(huì)公共事務(wù)治理的價(jià)值訴求的重大轉(zhuǎn)型。就我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家而言，治理是社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公共事務(wù)管理的必然，但我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，只有將政府治理能力現(xiàn)代化納入到中國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中，結(jié)合時(shí)代大背景，才能對(duì)政府治理能力現(xiàn)代化做出正確理解和深刻認(rèn)識(shí)。

一、中國(guó)語(yǔ)境下的政府治理能力現(xiàn)代化

1989年世界銀行對(duì)非洲的發(fā)展形式描述時(shí)最先使用了治理一詞，隨后“治理”作為一個(gè)新概念被學(xué)界認(rèn)可并廣泛使用，但至今學(xué)界對(duì)“治理”尚未形成統(tǒng)一定論?！爸卫怼币搽S之成為風(fēng)靡全球?qū)W界的流行詞匯，但也被賦予了不一樣的內(nèi)涵，正如杰索普所言：“治理在許多語(yǔ)境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的時(shí)髦詞語(yǔ)?！薄?〕治理雖被杰索普認(rèn)為是許多語(yǔ)境下毫無(wú)意義的時(shí)髦詞匯，但對(duì)治理的研究并未因此停滯，至今業(yè)已成為一個(gè)古老而富有時(shí)代韻味的話題。2013年黨的十八屆三中全會(huì)正式將政府治理能力現(xiàn)代化列入中國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，政府治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)比較新穎的概念，在學(xué)界研究甚少，很多學(xué)者和研究者感到既熟悉又陌生，熟悉因治理之概念而來(lái)，陌生因何為治理能力現(xiàn)代化而困惑〔2〕。

自政府治理能力現(xiàn)代化理念提出后，學(xué)界開始對(duì)其進(jìn)行不懈的探究，但何為政府治理能力現(xiàn)代化尚無(wú)定論，仍然仁者見仁智者見智。高小平認(rèn)為，“治理能力現(xiàn)代化”是要把治理體系的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮其功能，提高公共治理能力〔3〕。俞可平將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化定義為“一種全新的政治理念，其實(shí)指的是一個(gè)國(guó)家的制度體系和制度執(zhí)行”〔4〕。米恩廣和權(quán)迎則認(rèn)為是政府在國(guó)家治理體系中運(yùn)用法律賦予的公權(quán)力、采取科學(xué)有效的方法將管理社會(huì)事務(wù)的機(jī)制、體制轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有效治理的能力，運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)公共事務(wù)、增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)繁榮穩(wěn)定、和諧發(fā)展的能力〔2〕。彭中禮認(rèn)為國(guó)家的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是指國(guó)家治理體系實(shí)現(xiàn)制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家效能〔5〕。由此可見，政府治理能力現(xiàn)代化的探索尚處長(zhǎng)旅之始，對(duì)政界和學(xué)界而言是一個(gè)嶄新的時(shí)代課題。雖然各國(guó)對(duì)治理的研究已有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供參考，但對(duì)政府治理能力現(xiàn)代化仍無(wú)現(xiàn)成答案可供使用。政府治理能力雖與政府管理能力只有一字之差，但體現(xiàn)著政府執(zhí)政理念和社會(huì)管理方式的巨大轉(zhuǎn)變。換言之，政府治理能力現(xiàn)代化是黨和政府在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府能力建設(shè)的重大轉(zhuǎn)型，是政府治理能力建設(shè)由工具理性與價(jià)值理性的分離走向彌合之訴求。

依筆者之見，政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)慎重考慮“治理”理論在中國(guó)語(yǔ)境下的適應(yīng)性和實(shí)用性，而非全部接受、全盤照搬，抑或“新瓶裝舊酒”。究其原因，一是“全盤照搬”的簡(jiǎn)單化邏輯對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革已有前車之鑒，教訓(xùn)數(shù)不勝數(shù)，反思?xì)v史的教訓(xùn)，總結(jié)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)才是政府治理能力現(xiàn)代化的中肯之舉。二是在中國(guó)多元化的社會(huì)語(yǔ)境下，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式和方式已難適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的多樣化要求，政府傳統(tǒng)的自上而下的“壓力型”管理模式也難以應(yīng)對(duì)民主意識(shí)日益覺醒的現(xiàn)代社會(huì)的巨變，政府治理能力面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，政府治理能力建設(shè)將何去何從？三是當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益劇增，地區(qū)差異不斷加大，民族矛盾依舊不可忽視，而要解決好此等關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定的大事件必須有較高水準(zhǔn)的治理能力。因此，政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是規(guī)避和治理此等問題之關(guān)鍵，政府治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型是其根本之所在。思想的轉(zhuǎn)型是政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，因此，政府治理能力現(xiàn)代化首先是實(shí)現(xiàn)思維范式的轉(zhuǎn)型，即由控制轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)，由政府包攬轉(zhuǎn)向多元參與?？梢?，政府治理能力現(xiàn)代化不是一套現(xiàn)成的規(guī)則，也不是一種簡(jiǎn)單的政府活動(dòng)，政府治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)完整而系統(tǒng)的體系，是一個(gè)循序漸進(jìn)的變遷而持續(xù)的互動(dòng)過程，而實(shí)現(xiàn)有效的公民參與、多元互動(dòng)、合作共治則是政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然要求。實(shí)質(zhì)上而言，政府治理能力現(xiàn)代化從路徑選擇到價(jià)值取向上體現(xiàn)為工具理性和價(jià)值理性的彌合，二者缺一不可。

二、政府治理能力現(xiàn)代化與工具理性和價(jià)值理性的邏輯思辨

馬克斯·韋伯根據(jù)手段與目的之間的關(guān)系將理性分為工具理性和價(jià)值理性。價(jià)值理性是體，工具理性為用。工具理性以價(jià)值理性為導(dǎo)向，價(jià)值理性指引著工具理性活動(dòng)的方向〔6〕。理性則是現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，在處理問題時(shí)二者缺一不可，因此處理好政府治理能力現(xiàn)代化與工具理性和價(jià)值理性間的邏輯關(guān)系乃是政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不可規(guī)避的重要環(huán)節(jié)。

（一）形塑工具理性：政府治理能力現(xiàn)代化之前提

自韋伯的理性主義誕生后，便使官僚制成為當(dāng)代政府自覺遵循的范式，威爾遜的“政治-行政”二分法則把價(jià)值因素從政府管理中完全剔除，使行政成為一種純技術(shù)。在近代科學(xué)的推動(dòng)下，工具理性成為西方傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代性發(fā)展的產(chǎn)物，近代科學(xué)的規(guī)范化、制度化、程序化、定量化、精確化等成為工具理性的目標(biāo)追求，為政府能力建設(shè)提供了新范式和建構(gòu)框架。工具理性是西方傳統(tǒng)文化發(fā)展之產(chǎn)物，而在我國(guó)，文化自古以來(lái)就缺乏工具理性的因子，甚至與工具理性精神完全背離……，以“尚德”“為道”為主旨的中國(guó)文化崇尚價(jià)值理性，價(jià)值理性則成為中國(guó)傳統(tǒng)文化的核心價(jià)值與行為取向，這種文化取向使得我國(guó)缺乏工具理性得以形成的知識(shí)論框架，缺乏抽象還原、定量計(jì)算、準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和有效控制的技術(shù)邏輯〔7〕。從西方官僚體制的現(xiàn)實(shí)功效看，工具理性成為政府治理社會(huì)不可或缺的價(jià)值理念和技術(shù)工具。但就中國(guó)崇尚價(jià)值理性的實(shí)際而言，使得中國(guó)缺乏工具理性茁壯成長(zhǎng)的肥沃土壤，導(dǎo)致工具理性發(fā)育不良，西方視域中的工具理性在中國(guó)話語(yǔ)體系中也并未形成，進(jìn)而我國(guó)最初的政府組織與行政也就相應(yīng)地缺乏工具理性推崇的規(guī)范化、制度化、程序化、精確化等價(jià)值內(nèi)涵。在當(dāng)代中國(guó)話語(yǔ)體系下工具理性依然缺失的實(shí)際與政府治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)不相適應(yīng)，工具理性態(tài)度的缺失反過來(lái)制約著政府治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，因此，形塑工具理性價(jià)值觀成為政府治理能力現(xiàn)代化之訴求。

工具理性是一種崇尚工具，以技術(shù)主義為目標(biāo)的價(jià)值理念，效率是工具理性之追求，學(xué)界也將其稱之為“效率理性”，因此，效率也成為工具理性的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。政府治理能力現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)就是提升政府社會(huì)治理能力，而效率乃是政府社會(huì)治理效果的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，反過來(lái)效率的高低也是治理能力的重要反映和表征，那么效率也亦然成為政府治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)追求。形式的合理性亦是工具理性之目標(biāo)與追求，而政府治理能力現(xiàn)代化是政府運(yùn)用制度和轉(zhuǎn)化制度的能力的現(xiàn)代化，對(duì)制度的運(yùn)用和轉(zhuǎn)化必然體現(xiàn)為高度的科學(xué)性和合理性，即表現(xiàn)形式也必須體現(xiàn)出高度的合理性，這與工具理性的價(jià)值追求與形式表現(xiàn)不謀而合。

政府治理能力現(xiàn)代化對(duì)于政界而言是一個(gè)嶄新事物，物質(zhì)與技術(shù)的支持乃是政府治理能力現(xiàn)代化之基礎(chǔ)，物質(zhì)與技術(shù)的有效支持又需獲得工具理性的支持與轉(zhuǎn)化。工具理性以利益最大化和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為己任，在政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中充分發(fā)揮工具理性的效用，依靠科學(xué)的工具設(shè)計(jì)將會(huì)給政府治理能力建設(shè)創(chuàng)造更多的物質(zhì)支持，也將有利于人民物質(zhì)生活的富裕，進(jìn)而使政府獲得更多的支持，有利于政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。同時(shí)，政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開多元主體的互動(dòng)參與，治理方式的法治化，民主協(xié)商的平等化等，這就要求政府不僅要有現(xiàn)代性的思維，更要有現(xiàn)代的、與時(shí)俱進(jìn)的社會(huì)治理策略和方法，這也是治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對(duì)政府治理能力提出的更高更新的要求。因此，重新界定政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)以及其他社會(huì)主體的邊界與關(guān)系成為政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，而這一切的實(shí)現(xiàn)離不開工具理性，尤其是技術(shù)層面的指導(dǎo)與支持，這為治理能力現(xiàn)代化中工具理性的形塑創(chuàng)造了契機(jī)，為其發(fā)揮效用創(chuàng)造出了巨大空間。

政府治理能力現(xiàn)代化需要在治理方法和手段上具備更高的科學(xué)性，政府決策需要更加理性，政府行為規(guī)范化，社會(huì)生活有序化，彰顯法律制度的有效性，這又與工具理性的合理性與表現(xiàn)形式相契合。工具理性是以技術(shù)和規(guī)則為主要追求和依據(jù)，縱觀西方政府與社會(huì)的發(fā)展，工具理性的原則可以使政府行為制度化，也可以保障社會(huì)生活的有序化等，但當(dāng)前中國(guó)依舊存在人治現(xiàn)象，法治社會(huì)尚待加強(qiáng)建設(shè)，使得政府治理能力現(xiàn)代化困難重重。事實(shí)上，工具理性憑其技術(shù)性要素能促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，但實(shí)踐與理論間總或隱或顯地存在著悖論，因此，有效實(shí)現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化，重塑工具理性是必不可少的環(huán)節(jié)，工具理性的培育也成為政府治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

（二）強(qiáng)化價(jià)值理性：政府治理能力現(xiàn)代化之保障

政府治理能力現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上要求政府在治理主體多元互動(dòng)能力、社會(huì)治理法治能力、社會(huì)公共服務(wù)能力、社會(huì)民生保障能力、制度運(yùn)用和轉(zhuǎn)化能力等能力方面實(shí)現(xiàn)全面提升，同時(shí)要求政府在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等方面的治理理念與策略要與現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理能力“五位一體”式的全面發(fā)展。事實(shí)證明，過度的崇拜和依賴工具理性實(shí)屬不可取，這就要求重構(gòu)政府能力評(píng)價(jià)體系和發(fā)展指標(biāo)，打破“GDP神話”，轉(zhuǎn)變“高消耗、低增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)發(fā)展思維，這說明單一的依靠工具理性加以指導(dǎo)是行不通的，需要在工具理性中引入價(jià)值理性，以強(qiáng)化政府治理能力現(xiàn)代化的道德價(jià)值的正確性，繼而保障政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

政府治理能力現(xiàn)代化要求政府全面提升社會(huì)公共事務(wù)治理能力，包含處理人與社會(huì)、人與自然等多重關(guān)系的能力，那么以人為本也就自然成為政府治理能力現(xiàn)代化的核心價(jià)值之內(nèi)涵，而公平正義程度乃是政府治理能力的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此公正與平等、公平與正義等倫理價(jià)值必然納入政府治理能力現(xiàn)代化的體系。工具理性對(duì)政府能力建設(shè)的效用，尤其是其技術(shù)手段和科學(xué)管理對(duì)政府能力提升的作用是毋庸置疑的，但工具理性只在乎其手段的有效性，卻忽視其目的的正當(dāng)性，倘若政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中僅依據(jù)工具理性，那么政府治理能力建設(shè)很可能呈現(xiàn)單一化發(fā)展，政府治理能力現(xiàn)代化終歸將是政府體制安排和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)從屬于權(quán)力本位和效率至上的發(fā)展目標(biāo)，政府公共服務(wù)提供者和公眾利益維護(hù)者的現(xiàn)代性實(shí)質(zhì)將成為一種可能性。

政府治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值理性是政府行為主體在政府社會(huì)治理實(shí)踐活動(dòng)中對(duì)政府行為內(nèi)在價(jià)值和追求的自覺意識(shí)，能否實(shí)現(xiàn)滿足人民日益增長(zhǎng)的多樣性需求和維護(hù)多元化利益能力的提升是政府治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)，這就要求政府行為主體對(duì)政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展及其核心價(jià)值有個(gè)正確的理解和充分的認(rèn)識(shí)。不再把以往效率和秩序作為最高能力目標(biāo)追求，而更加關(guān)注社會(huì)協(xié)調(diào)能力，多元主體互動(dòng)能力，社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力，更加突出政府的社會(huì)服務(wù)能力，強(qiáng)化倫理道德價(jià)值在政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展中的規(guī)范作用。一個(gè)社會(huì)的健全必須建立在工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一之上，或者說，工具理性應(yīng)當(dāng)從屬于價(jià)值理性，在價(jià)值理性所提供的目標(biāo)和前提下發(fā)揮作用，才是積極的〔8〕。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)劇增、人類固有難題仍存的現(xiàn)實(shí)中，政府乃是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要應(yīng)對(duì)者，固有難題的主要處理者，解決問題的過程中工具理性面對(duì)社會(huì)危機(jī)、人文風(fēng)險(xiǎn)尤其是生態(tài)危機(jī)顯得力不從心，需要價(jià)值理性的介入，以形成治理合力。因此，價(jià)值理性是對(duì)工具理性的倫理補(bǔ)救，在政府治理能力現(xiàn)代化中占據(jù)著不可替代的地位，發(fā)揮著重要的作用。誠(chéng)然，價(jià)值理性的培育乃是政府治理能力現(xiàn)代化的必然，是政府治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

三、政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的問題審視

以“治理”替代“管理”不是簡(jiǎn)單的詞形轉(zhuǎn)換，而是政府管理社會(huì)事務(wù)范式質(zhì)的飛躍。治理的要義是以公民參與為基礎(chǔ)，以多元互動(dòng)為規(guī)則，以民主協(xié)商為路徑，以合作共治為取向〔9〕。在以控制與管理為主要機(jī)制的中國(guó)傳統(tǒng)行政體制下政府治理能力現(xiàn)代化對(duì)于政界和學(xué)界實(shí)屬新穎的理念、陌生的事物，那么政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中應(yīng)注意些什么？在崇尚工具理性，追求“GDP神話”的現(xiàn)實(shí)中應(yīng)處理好哪些關(guān)系？在價(jià)值理性日益覺醒的情境中，政府將何為？這一系列問題成為政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中不可規(guī)避且須認(rèn)真審視的重要環(huán)節(jié)。

問題一：何以保證政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中權(quán)利的合法性？

政府治理能力現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是政府運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)公共事務(wù)的能力，傳統(tǒng)官僚體制是以工具理性為追求，效率為目的，合法性則是其得以維系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。依據(jù)馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，廣大人民的認(rèn)可和支持是合法性的基礎(chǔ)，而廣大人民的認(rèn)可和支持是基于政府被賦予的責(zé)任和人民期望的既得利益而產(chǎn)生的。但在我國(guó)，由于傳統(tǒng)封建思想殘余尚未肅清，加之官僚體制根深蒂固，上下級(jí)之間的關(guān)系是基于對(duì)權(quán)威和命令的服從，集權(quán)制下上級(jí)組織集權(quán)形成了對(duì)下級(jí)的絕對(duì)權(quán)威控制〔10〕。上下級(jí)間的絕對(duì)權(quán)威控制成為各級(jí)部門獲得既得利益的最大障礙，因此，政府組織機(jī)制成為各級(jí)政府利益博弈的場(chǎng)所。在權(quán)威的庇護(hù)下，政府間權(quán)力向上集中，責(zé)任卻不斷下移，最終導(dǎo)致上下級(jí)間權(quán)責(zé)失衡，政府組織間權(quán)力的合法性被逐漸扭曲，政府手中的絕對(duì)權(quán)力成為其逐利之利器。實(shí)際上，政府乃公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，是人民利益和社會(huì)效用的維護(hù)者，但在社會(huì)治理中政府自利性日益覺醒，權(quán)力欲望不斷膨脹，致使權(quán)威凌駕于責(zé)任之上的現(xiàn)象屢有發(fā)生，導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任的一致性難以保障。加之政府與公民間由于民主意識(shí)薄弱，部分政府服務(wù)精神淡化，使得政府與公民社會(huì)的利益格局不斷改變；政府責(zé)任意識(shí)淡化，自利性凸顯，導(dǎo)致權(quán)與責(zé)的合理性被打破，政府合法性也隨之受到社會(huì)的質(zhì)疑。而政府治理能力現(xiàn)代化要求政府從思想上就要樹立公共服務(wù)意識(shí)，行為上凸顯以民為本之精神，但現(xiàn)實(shí)中很多政府組織與政府治理能力現(xiàn)代化的要求相去甚遠(yuǎn)，政府組織間、政府與公民、政府與社會(huì)權(quán)責(zé)失衡，利益博弈愈演愈烈，這成為政府治理能力現(xiàn)代化之羈絆。此情此景之下，凸顯政府、社會(huì)權(quán)利的合法性不容忽視，那么政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中何以保證權(quán)利的合法性？

問題二：何以保證政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中多元主體互動(dòng)的平等性？

治理是一個(gè)多元互動(dòng)的過程，多元主體參與是政府治理社會(huì)的重要規(guī)則，平等則是多元主體參與治理社會(huì)的前提，因此政府治理能力現(xiàn)代化單憑政府一己之力是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，多元主體參與公共事務(wù)管理必然成為政府治理能力現(xiàn)代化的重要機(jī)制。根據(jù)治理的要義，政府治理能力現(xiàn)代化的多元主體應(yīng)包含政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民以及其他社會(huì)組織等，那么明確政府權(quán)責(zé)邊界，分清政府、市場(chǎng)的域界，理清政府與公民間的關(guān)系，明晰政府與社會(huì)組織的職責(zé)就成為政府治理能力現(xiàn)代化之應(yīng)然，也是政府治理能力提升與轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)。事實(shí)上，政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是以維護(hù)社會(huì)公共利益為落腳點(diǎn)，社會(huì)效用最大化是其重要價(jià)值取向。因此多元主體間形成不同的價(jià)值與取向：政府是以人民根本利益為取向，社會(huì)穩(wěn)定為追求；市場(chǎng)是以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益是其追求；公民則以既得利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，利益最大化為追求；社會(huì)組織是以實(shí)現(xiàn)組織效用最大化為目標(biāo)，利益最大化是其追求?，F(xiàn)實(shí)中權(quán)利向政府集中，但政府缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象屢見不鮮；市場(chǎng)發(fā)育不良，經(jīng)濟(jì)秩序混亂已是事實(shí)；社會(huì)組織培育滯后，營(yíng)養(yǎng)不良已無(wú)法避免；多元互動(dòng)混亂無(wú)序、社會(huì)事務(wù)參與不足已是共識(shí)。處理各方關(guān)系時(shí)政府表現(xiàn)乏力，權(quán)責(zé)不清，加之“官本位”思想依舊盛行，政府往往凌駕于公民、社會(huì)之上。政府與市場(chǎng)的關(guān)系一直是我國(guó)政府體制改革的難點(diǎn)，一直以來(lái)政府與市場(chǎng)邊界模糊，政府干預(yù)過多致使市場(chǎng)效用難以發(fā)揮，而市場(chǎng)機(jī)制不健全，市場(chǎng)發(fā)育不良，加劇了市場(chǎng)對(duì)政府干預(yù)和維護(hù)的依賴性，導(dǎo)致二者邊界越來(lái)越模糊。此外我國(guó)社會(huì)組織培育滯后，社會(huì)組織對(duì)政府依賴有增無(wú)減，難以發(fā)揮其應(yīng)有之功用，對(duì)政府唯馬首是瞻，助長(zhǎng)了政府的自利性，進(jìn)而消減了自身的主體性。進(jìn)而政府與公民、社會(huì)、市場(chǎng)、組織在運(yùn)行中在地位上和心理上難以實(shí)現(xiàn)平等對(duì)話，實(shí)際上政府是最強(qiáng)勢(shì)的主體，市場(chǎng)次之，而公民則處于弱勢(shì)。而政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型離不開社會(huì)多元主體的參與，政府治理能力現(xiàn)代化要求多元主體通過民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)平等參與，以彰顯政府治理的公平與平等，那么政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中如何確保多元主體互動(dòng)的平等性，以實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型？

問題三：何以保證政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中政府行為法治化？

政府治理能力現(xiàn)代化體現(xiàn)的是政府權(quán)利與法治的統(tǒng)一，體現(xiàn)了政府治理能力建設(shè)的法治化和制度化的要求?！胺ㄖ尉瘛痹趪?guó)家治理體系中集中表現(xiàn)為憲法和法律具有最高權(quán)威，法制保持高度統(tǒng)一，一切社會(huì)關(guān)系都毫無(wú)例外地被納入憲法和法律的范圍加以調(diào)整，依法建立的各項(xiàng)制度具有可靠性、穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性等等〔11〕。本質(zhì)上而言，治理有別于傳統(tǒng)的管理，傳統(tǒng)管理體現(xiàn)為人治，而治理則體現(xiàn)為法治，因此法治化程度成為了判定政府治理能力現(xiàn)代化的有效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，法治化也成為政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)有的題中之義。政府治理能力現(xiàn)代化的法治化主要體現(xiàn)在政府行為之上，但現(xiàn)今工具理性與價(jià)值理性脫耦，上千年的封建思想殘余依舊存在，國(guó)內(nèi)民主環(huán)境尚未全面建立，人治色彩依舊濃厚，法治理念尚未完全建立，政府行為法治化機(jī)制依舊不完善。究其原因有二：其一，法治環(huán)境培育滯后，政府依法行政能力建設(shè)緩慢；其二，公民法治意識(shí)淡薄，尚未擺脫唯權(quán)、唯上思想的束縛。法律賦予政府行為的合法性與權(quán)威性使政府行為易凌駕于法律之上，公權(quán)力成為政府行為強(qiáng)權(quán)的支撐，進(jìn)而造成對(duì)法治的蔑視，影響著政府治理能力的提升與轉(zhuǎn)型。倘若諸如此類的政府行為不止，政府治理能力現(xiàn)代化之路將布滿荊棘，人治大于法治無(wú)法從根而治，法治化道路也漫漫，政府行為合法性也將削弱，那么在政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中何以保證政府行為的法治性？

問題四：政府治理能力現(xiàn)代化中何以保證政府公共事務(wù)治理的公共性？

政府是社會(huì)公共事務(wù)治理者，社會(huì)公共事務(wù)以合作共治為主要取向，治理方式體現(xiàn)的是工具理性，合作共治又彰顯了政府公共性，公共性是政府的本質(zhì)屬性也是其價(jià)值理性之所在。但現(xiàn)實(shí)中政府也具有自利性，自利性的膨脹使得社會(huì)規(guī)范的行政邏輯被打破，公權(quán)力逐漸控制在少數(shù)人手中，并成為一種謀取利益的工具，工具性凸顯，隨之政府的公共性被削弱。受傳統(tǒng)行政模式和執(zhí)政思維的影響，強(qiáng)權(quán)政治依舊是政府行政的主要理念和形式，政府難以確保公平執(zhí)政，政府機(jī)構(gòu)難以保證公共事務(wù)治理中的公共性。因此加劇了工具理性與價(jià)值理性在公共事務(wù)治理中的脫耦概率，致使公眾利益訴求難以得到實(shí)現(xiàn)，公民權(quán)益難以得到保障，民主建設(shè)流于形式，形成了“官不為民、民不信官”的局勢(shì)，最終導(dǎo)致政府自利性遮蔽了公共性，公共事務(wù)治理中公權(quán)力出現(xiàn)了“私有化”，最終形成了“強(qiáng)勢(shì)政府，弱勢(shì)社會(huì)”的反差格局，那么在政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中何以確保政府公共事務(wù)治理中的公共性？

綜上可知，政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)與轉(zhuǎn)型中，從思想到行為，從軟件到硬件均存在重重迷思，進(jìn)而影響和制約了政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。從根本上講，是政府能力建設(shè)過程中理性價(jià)值的脫節(jié)，最根本的是工具理性與價(jià)值理性脫耦。可見，工具理性與價(jià)值理性是國(guó)家治理現(xiàn)代化不可忽略的重要因素，是政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)與轉(zhuǎn)型的重要量綱，那么在政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的耦合勢(shì)在必行，也是政府治理能力現(xiàn)代化之訴求。

四、工具理性與價(jià)值理性的彌合：政府治理能力現(xiàn)代化之訴求

政府治理能力現(xiàn)代化必然建立在理性基礎(chǔ)之上，囊括工具理性和價(jià)值理性，若偏廢任何一方，將會(huì)使政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)呈現(xiàn)病態(tài)化發(fā)展。因此，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，工具理性和價(jià)值理性的彌合成為政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在價(jià)值訴求，理念的更新與方式的轉(zhuǎn)變也自然成為政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

工具理性是政府治理能力現(xiàn)代化不可或缺的價(jià)值導(dǎo)向和工具支持，因此，應(yīng)充分依托工具理性，建立科學(xué)、合理的政府治理能力建設(shè)機(jī)制。在工具理性的指導(dǎo)下充分利用工具性、技術(shù)性的規(guī)制工具和規(guī)范性工具設(shè)計(jì)更為科學(xué)、更加理性，合乎以人為本的規(guī)范和制度，塑造良好的社會(huì)治理環(huán)境，鍛造適宜的政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展機(jī)制。但建立政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展機(jī)制并非是完全摒棄現(xiàn)有的政府管理機(jī)制和體制，完全放棄既有的社會(huì)事務(wù)管理規(guī)范和方法，而是合理轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，在制度設(shè)計(jì)與制度實(shí)行時(shí)將工具理性和價(jià)值理性科學(xué)合理地彌合與統(tǒng)一，使所設(shè)計(jì)的制度更加合乎政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求，強(qiáng)化政府執(zhí)行力并不斷提升，真正體現(xiàn)以民為本、執(zhí)政為民的政府治理能力現(xiàn)代化價(jià)值訴求。

政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展過程中要不斷提升多元主體參與的互動(dòng)能力與引導(dǎo)能力。十八屆三中全會(huì)上設(shè)計(jì)了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的社會(huì)治理模式，其核心是打破政府統(tǒng)管社會(huì)的格局，合理引導(dǎo)多元主體參與社會(huì)公共事務(wù)的管理。多元主體參與是政府治理能力現(xiàn)代化的重要形式和規(guī)則，多元主體參與可以彌補(bǔ)政府包攬一切的單一主體所帶來(lái)的不足，各主體之間可以形成相互監(jiān)督、相互促進(jìn)、合作共治的格局，這有利于政府體制的完善，有利于彌補(bǔ)社會(huì)服務(wù)價(jià)值經(jīng)驗(yàn)缺失的不足與公共服務(wù)主體責(zé)任缺失的弊端。但多元主體參與之關(guān)鍵是處理好多元主體參與的平等性與合理性，這就要求完善國(guó)家法律法規(guī)，強(qiáng)化政府法治能力，確保多元主體參與的主體性；將價(jià)值理性在政府職能中逐漸強(qiáng)化，使之與工具理性彌合并形成合力，以不斷強(qiáng)化政府宏觀引導(dǎo)、科學(xué)決策、社會(huì)服務(wù)等能力。

政府治理能力現(xiàn)代化其關(guān)鍵在于人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化關(guān)鍵在于思想理念的不斷更新。這就要求政府樹立正確的效率觀，摒棄以犧牲公眾利益來(lái)實(shí)現(xiàn)效率的傳統(tǒng)行政價(jià)值觀，在追求效率性目標(biāo)的過程中，強(qiáng)化行政行為的有效性和科學(xué)性，排除非理性因素的制約，以科學(xué)的方式、理性的態(tài)度加以管理。同時(shí)，樹立法治觀念，學(xué)習(xí)、掌握和運(yùn)用現(xiàn)代“法治思維和法治方式”提升解決社會(huì)重大問題和復(fù)雜難題的能力。變控制為協(xié)調(diào)，強(qiáng)化組織協(xié)作意識(shí)，增強(qiáng)政府處置各種突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力。強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)觀，培育行政人員服務(wù)觀，通過“道德內(nèi)化”“品行修煉”等精神性力量化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)治理中的價(jià)值沖突和利益沖突；加強(qiáng)自我道德修養(yǎng)，強(qiáng)化職業(yè)道德，努力營(yíng)造誠(chéng)信、自信、有愛的社會(huì)環(huán)境，積極吸收和利用社會(huì)正能量，積極建設(shè)服務(wù)型政府，不斷提升政府公共服務(wù)能力，以實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

綜上所述，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府治理能力現(xiàn)代化的提出對(duì)政府能力建設(shè)提出更新、更高的要求，既有對(duì)工具理性的再審視，也有對(duì)價(jià)值理性的再定位。工具理性和價(jià)值理性是政府治理能力現(xiàn)代化的重要指導(dǎo)和工具，二者缺一不可，只有將工具理性和價(jià)值理性科學(xué)合理地彌合與統(tǒng)一，政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在價(jià)值訴求才可能真正實(shí)現(xiàn)。政府治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)漫長(zhǎng)而有序的過程，政府治理能力現(xiàn)代化問題是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，價(jià)值理性是政府治理能力現(xiàn)代化之保障，而工具理性則是其轉(zhuǎn)型之前提，唯有將二者有機(jī)彌合，政府治理能力現(xiàn)代化才能由理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。實(shí)際上，治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是一個(gè)時(shí)代性的新課題，研究尚處長(zhǎng)旅之始，因此，是政界不容忽視的問題，更是學(xué)界的重要使命。

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