論精準扶貧背景下農村低保對象的誠信機制建設

李春根　廖　彥

(江西財經大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌　330013)

近年來，隨著精準扶貧的深入推進，農村低保制度作為一項“兜底性”的民生政策得到了長足發(fā)展，為廣大貧困群體提供了最基本的保障，維護了社會穩(wěn)定。與此同時，農村低保對象的誠信狀況卻依舊不容樂觀。從前兩年四川的“兒子買轎車，父親吃低?！笔录胶系摹皟膳_小車家庭吃低保，有白血病孩的家庭卻苦求不得”事件，這些既荒唐又辛酸的鬧劇悲劇無一不刺痛著國人敏感的神經，同時又拷問著農村低保對象的誠信。在精準扶貧背景下，加強對農村低保對象的誠信管理已經刻不容緩，而且誠信機制建設可以推而廣之適用于所有的社會救助對象。

一、文獻回顧與問題提出

學者對農村低保對象的誠信問題給予了較多關注，積累了豐富的研究成果：

關于誠信缺失的表現，焦克源、張婷指出最突出的表現是人情保與關系保問題，即未達到農村低保享受資格而通過與低保資格評定人員的關系運作來享受低保補助的現象，包括依靠與低保資格評定人員的某種血緣或裙帶關系而獲得低保資格或是通過“拉關系”等方式與低保資格評定人員達成某種承諾從而取得低保資格兩種形式。①焦克源、張婷：《農村低保制度實踐的異化及其矯正——基于西北農村低保制度實踐的調研》，《云南社會科學》2011年第5期。易紅梅、張林秀認為在農村低保制度中，過度依賴民主評議導致了在民主和法治程度不高的農村易于異化為按宗族、親緣等關系獲得低保資格，損害了低保確認的公正性。②易紅梅、張林秀：《農村最低生活保障政策在實施過程中的瞄準分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2011年第6期。魏程琳、史源淵則重點研究了騙保問題，即農村低保對象利用信息不對稱的優(yōu)勢，采取各種手段虛報瞞報關鍵信息以獲得低保資格，他們通過調研發(fā)現，低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。③魏程琳、史源淵：《確保農村最低生活保障效果的制度文本與實踐》，《西北農林科技大學學報(社會科學版》2011年第4期。

關于農村低保對象誠信缺失的原因，李春根認為主要是由農民家庭收入難以核定導致的，他通過調研發(fā)現，由于農民收入存在較大的隱蔽性、不穩(wěn)定性，一些地方“發(fā)明”了“進村上門看房子，進屋看被子(谷子)，吃飯看盤子，穿著看身子(家庭用品)”等較隨意且缺乏法律依據的收入核算評估辦法。*李春根：《農村低保制度的調研和思考——基于江西省農村低保對象的數據》，《江西財經大學學報》2010年第3期。肖云、吳維瑋則重點研究了農村低保的動態(tài)管理，由于農村網絡化建設的滯后以及現代管理手段的缺乏，農村低保制度運行缺乏連續(xù)性，無法保證動態(tài)管理，導致了低保對象的失信行為難以被發(fā)現曝光。*肖云、吳難瑋：《農村低保對象的目標定位與動態(tài)管理》，《安徽農業(yè)科學》2010年第25期。焦克源、張婷指出，由于法律制度的缺位，農村低保制度運行中雙方權利與義務關系等方面規(guī)定地過于籠統(tǒng)和彈性，造成了農民采取一些非正規(guī)化甚至激烈的方式和手段來獲取低保。*焦克源、張婷：《農村低保制度實踐的異化及其矯正——基于西北農村低保制度實踐的調研》，《云南社會科學》2011年第5期。

要有效解決農村低保對象誠信缺失問題，建立健全農村低保對象誠信機制是一條可行路徑。而關于誠信機制，目前國內學術界對它還沒有一個統(tǒng)一的定義，尚存爭議。關于誠信機制的內涵，吳學軍認為誠信機制是由信用經營、信用運行、信用教育、信用立法和信用執(zhí)法等子體系共同構成彼此交織的運行機制*吳學軍：《經濟信用機制的缺失與建立》，《國家行政學院學報》2003年第4期。；羅明忠和張炳申認為誠信機制具體包括組織機制、激勵機制和約束機制*羅明忠、張炳申：《我國誠信機制建設滯后的制度經濟學分析》，《南方經濟》2005年第8期。。而關于誠信機制的構建，高元慶認為構建誠信機制的具體途徑是：健全政府誠信機制，推動全社會誠信道德建設；建立企業(yè)信用機制，鑄造企業(yè)信譽形象；創(chuàng)建個人信用機制，打造社會誠信基礎；完善信用法制，加強誠信懲戒機制。*高元慶：《試論市場經濟的誠信機制》，《理論導刊》2002年第10期。鄧生菊認為誠信機制的建立應從制度約束、法律監(jiān)督、信用體系、信用理念幾個方面入手*鄧生菊：《不對稱信息與中國誠信機制建設研究》，《商業(yè)經濟研究》2003年第10期。。岳躍從博弈論的角度分析誠信機制建設，指出應從以下幾個方面入手：創(chuàng)新誠信的制度條件、創(chuàng)新社會誠信制度、塑造誠信機制的市場環(huán)境、加強誠信機制的軟硬件建設*岳躍：《誠信機制的博弈論分析》，《邢臺職業(yè)技術學院學報》2005年第2期。。

已有的文獻對農村低保對象的誠信缺失問題，原因以及解決方案進行了有益的探討，為本文的研究提供一定的視角和基礎。但已有文獻中專門研究農村低保對象的誠信問題以及應對策略的文獻較少且缺乏深入剖析。因此，本文擬從農村低保對象的視角，對農村低保對象在低保制度運行過程中的誠信缺失問題進行研究和探討，并在此基礎上建構農村低保對象誠信機制。

二、農村低保對象誠信缺失的表現形式

農村低保誠信是農村低保制度完善、定型的重要一環(huán)。然而，筆者通過實地調研和訪談發(fā)現，農村低保中存在的拼保、輪保、人情保、關系保以及維穩(wěn)保等現象或多或少、或直接或間接與農村低保誠信機制相關。而其中農村低保對象的誠信問題至關重要。農村低保對象的誠信缺失將在一定程度上損害農村低保制度的權威性和公信力。

(一)拼保與輪保

《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(以下簡稱《通知》)中規(guī)定，申請農村低保，通常應由戶主進行申請。農村低保的保障對象應當是困難村民個體，然而在現實中卻通常按戶發(fā)放低保。所謂的拼保，是指由特定的個體申請并領取保障待遇，在獲取保障待遇之后再與其他居民“共享”保障待遇的行為。目前我國農村困難人群數量較多，與此相對的是農村低保的名額是非常稀缺的，因而“輪?！北銘\而生。所謂的輪保，即輪流獲得低保待遇，是指在村莊內部，村干部與村民之間達成某種“共識”，在低保待遇不足以保障所有申請人享受的前提條件下，將先前確認的具有獲得低保資格條件的村民以小組的形式分開，按次序輪流、“公平”地獲取農村低保待遇。雖然拼保、輪保的低保待遇的領取發(fā)放過程都獲得了當事村民的認可，但是這些所謂的“平均分配”卻僅僅是“公平”的表象，本質上是對那些本應滿足低保資格申請條件、真正困難的村民權利的掠奪，違背了公平的制度理念。

(二)人情保與關系保

費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中寫道：“在西洋社會里爭的是權，而在我們卻是攀關系、講交情。”*費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海人民出版社1998年版，第28頁。費孝通一針見血地道出了中國社會幾千年以來的通行規(guī)則：凡事都要講關系，講人情。因為“有關系”是個人身份和能力的象征，在這一點上，農村低保中的人情保和關系保便很具有代表性。在工作實踐中，村民對低保制度存在諸多誤解，有的將其當作生病受災的福利，有的將其看作是熟人關系的交換品或者說是能力與身份的象征物，人人爭當低保戶，由此引發(fā)了一系列不誠信的行為，導致農村低保瞄準偏差嚴重，損害了農村低保的公平性。

(三)維穩(wěn)保

隨著時代的進步，農民的價值觀念與利益訴求也逐漸呈現多元化，這也給基層治理帶來了一定的挑戰(zhàn)。為謀求治理手段的多元化，有部分村級單位將觸手伸向了農村低保，以低保為交換手段滿足村民各種利益訴求從而換取村民“不鬧事，不上訪”的承諾，即便這種訴求是無理的，這便是所謂的“維穩(wěn)保”。毫無疑問，村委會和村民在其中都存在不誠信的行為。村民以上訪為手段，目的是獲取更多的利益，而村委會為息事寧人，往往采取最簡單最省成本的方式——以利益換取穩(wěn)定。表面看村民和村委會都實現了“雙贏”，但真正受害的卻是農村低保制度的公平性和公信力。

(四)不及時主動退保

農村低保是對農村居民陷入生活困境無法維持最基本生活需要時進行保障，當家庭境況改善，收入增加，負擔減輕，生活水平提高時應及時主動退出低保。但是在調研中發(fā)現，村民一旦進入低保就不會輕易退出，獲得低保的村民在家庭境況好轉后，依舊希望享受低保待遇，不會主動向村干部說明退出低保；而那些本就不符合低保標準但卻通過各種途徑獲得保障的村民更不愿主動退出。低保作為稀缺資源，名額有限，如果低保對象只進不出，那么低保將會變成少數人的養(yǎng)老金或者津貼，變成了“終身保”，而真正貧困的人難以得到保障以維持基本生活。

三、農村低保對象誠信缺失的生成邏輯

農村低保對象誠信缺失具有綜合、復雜的成因，其生成邏輯是基于農村低保對象的主、客觀因素共同作用。

(一)主觀因素

1.公德意識缺失。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提出了“差序格局”理論。在“差序格局”里，中國的道德和法律，都因之得看所實施的對象和“自己”的關系而加以程度上的伸縮。一切普遍的標準并不發(fā)生作用，一定要問清了，對象是誰，和自己是什么關系之后，才能決定拿出什么標準來。在費孝通看來，自我主義的泛濫和公德意識的欠缺是中國傳統(tǒng)社會遺傳給現代的一大頑疾，這一點，在傳統(tǒng)農耕文化仍占統(tǒng)治地位的農村顯得尤為明顯。許多農民仍然只講小圈子的道德——遵守家庭的、朋友的、熟人的道德規(guī)范，而一旦脫離開這個血緣的或類血緣的環(huán)境，到了陌生的公共的環(huán)境中，就往往對那些應該共同遵守的東西視若無睹，甚至故意破壞那些明文規(guī)定且張榜公布的文明公約或文明守則。以農村低保為例，平時村民在與熟人交往時尚能做到做事合情合理，做人誠實守信，而一旦面對農村低保這種由政府提供的公共品時，前面的那些“準則”往往就失去了約束力。根據筆者的觀察，許多村民對包括農村低保在內的一系列公共品或公共服務都秉持著一種態(tài)度：一說到是公家的，差不多就是說大家可以占一點便宜的意思。總之，公德意識的缺失是導致農村低保對象誠信缺失的重要因素。因此，如果只是一味地批判農民道德滑坡，素質低下是非常片面的，在深層次上還要解決農民公德意識覺醒的問題。

2.低保政策認知偏差。農村低保事關廣大農民的切身利益，按理說他們對低保政策應有充分的認知。然而，筆者在調研中發(fā)現，許多農民對農村低保政策的認知程度較低，存在一定偏差，主要表現在：第一，在低保的概念和享受主體上，多數農民難以作出準確的回答，而對于哪些人能夠享受低保待遇，有的人認為是生活困難的，有的人卻認為能享受低保的都是有關系的。第二，對于低保待遇的享受期限，有人認為享受低保是長期甚至是終身的，一旦獲得低保便長期占有，即使生活好轉也拒絕退出。第三，對低保待遇的性質及用途，不同的主體受自身立場的影響，所作出的認知也不盡相同。例如，年長的低保對象認為這是國家發(fā)給他的養(yǎng)老金或福利，生病的認為這是醫(yī)藥費，年輕有勞動能力的則將其看作是一筆額外的固定收入。對農村低保的認知偏差，一方面加劇了低保對象的失信動機，另一方面也阻礙了低保動態(tài)管理的實施。

3.法制觀念淡薄。現階段，農村低保對象失信問題突出，折射出農村低保對象法制觀念淡薄，漠視、不尊重法律制度的問題。之所以法制觀念淡薄，除了農民文化教育水平低、法律意識淡薄的因素外，還有其深刻的文化淵源：千年的農耕社會培育了中國傳統(tǒng)的重宗法秩序的道德意識，使人們習慣于用情感化、倫理化和道德化來建立人與人之間的社會關系，在“熟人社會”中，講權利、講法律反而會顯得不近人情。在這種思維的主導之下，法制觀念往往難以得到農民的認同。因此，在農村低保的制度實踐中，“人情保、關系?！鄙踔劣凇膀_保”在有些低保對象眼中，最多只是違背了公序良俗，無傷大雅?？傊?，法制觀念的缺位進一步縱容了當前農村低保對象的失信行為。

(二)客觀因素

1.家庭收入核查機制不完善。衡量農村低保制度是否成功，很大程度上取決于家庭收入核查機制的完善與否。一個完善的家庭收入核查機制不僅有利于保證低保資源能準確聚焦于農村貧困人群，提高救助效率，同時也有利于保障低保資金安全，維護社會公正和諧。然而，在實際的政策執(zhí)行過程中，農村低保家庭收入核查面臨著不少現實難點：一是缺乏統(tǒng)一核算方法?！锻ㄖ分兄赋觯骸班l(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府民政部門要核查申請人的家庭收入，了解其家庭財產、勞動力狀況和實際生活水平，并結合村民民主評議，提出審核、審批意見……具體核算辦法由地方人民政府確定。”*《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，國發(fā)[1995]第19號，2007年7月11日。地方政府自行確定核算方法，雖然有因地制宜的考慮，但缺乏統(tǒng)一的核算方法也會引發(fā)對其科學性和公平性的質疑。二是核查人手不足，素質不高。農村地區(qū)收入的不穩(wěn)定性、季節(jié)性以及居住地分散等特征，再加上村干部文化程度不高(初中畢業(yè))，缺乏相關培訓，要讓他們在短時間內完成對多戶低保申請家庭的調查難度較大。三是農村家庭收入核算困難。農村家庭收入呈現多樣性、復雜性和不穩(wěn)定性的特點，給收入核定帶來一定程度上的困難。第一，農民除農業(yè)收入之外，還有外出務工收入、親友資助、政府臨時性補貼以及村集體提供的補助金等等，使家庭收入呈現多樣化特征；第二，農作物等實物收入在價值轉換過程中，估價存在較大的困難性，難以貨幣化；第三，農作物收成有較強的季節(jié)性，受環(huán)境因素、自然災害等影響較大，同時近年來外出務工收入的占比不斷增加，農作物收成與務工收入的不穩(wěn)定性，都大大增加了家庭收入的不穩(wěn)定性和難以確定性。

2.低保福利捆綁過多。近年來，為解決低保對象在住房、教育、醫(yī)療等方面的困難，各地相繼出臺了相關配套政策。這意味著“低保戶”不僅每人每月可以領取到“低保金”，還可以享有申請廉租房、經適房、看病就醫(yī)等一系列的優(yōu)先、優(yōu)惠或補助，甚至連生活水電、有線電視、殯葬費用、電信資費等都能減免*李春根：《擠一擠低保的“福利水分”》，《環(huán)球時報》2013年7月15日第8版。。低?！昂鹆俊边^高，雖然有利于提高低保戶的基本生活水平，但其弊端也是顯而易見的：一是激發(fā)了低保對象的失信沖動。由于低保指標有限，為了評上低保，部分村民的失信沖動被放大，采取了各種不正當手段來弄虛作假，而相關干部和工作人員利用手中權力徇私甚至設租，導致各種“關系?！薄叭饲楸！钡痊F象頻繁出現。二是增加了低保動態(tài)管理的難度。低?！昂鹆俊边^高，使得一些低保對象產生福利依賴，在生活好轉后仍不愿意主動退出低保，給農村低保動態(tài)管理帶來不小難度。三是不利于社會穩(wěn)定。低?！昂鹆俊边^高，易引發(fā)低保邊緣群體的心理不平衡，面對低保戶的“高福利”，這類人群很容易滋生不平衡心理，不利于社會穩(wěn)定。

3.動態(tài)管理機制不健全。財富定位與需求定位方法要求對低保申請人的財富和收入進行調查，但由于貧困家庭的收入有很大的波動性，因此需要對低保對象進行動態(tài)管理?！锻ㄖ芬?guī)定，“要定期或不定期調查了解農村困難群眾的生活狀況，及時按程序辦理停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)最低生活保障金的手續(xù)”，但目前農村的低保大多是“只進不出”。筆者在實地調研中發(fā)現，不少村民誤認為只要進入農村低保就能長期或永久享受待遇。退出機制的不完善使得許多生活狀況有所好轉的農村居民仍然享受農村低保，這樣不僅不能使應保障的窮人得到及時救助，而且可能導致養(yǎng)一批“懶漢”的結果。

4.法制不完善且違法成本低。目前，關于農村低保的相關規(guī)定只停留在國務院發(fā)布的法規(guī)文件以及各省市區(qū)自行頒布的各種規(guī)章文件上。雖然這些部門規(guī)章在探索和完善農村低保制度上發(fā)揮了重要作用，但它們在權威性和執(zhí)行力上不能與法律等同。由于缺乏專門的法律，統(tǒng)一的政策，導致在農村低保制度的政策執(zhí)行中遇到了不少具有爭議性的操作問題，譬如，在農村家庭收入核定上沒有明確指出具體的方法，使得在低保對象資格確認上有一定的困難，缺少具體技術的指導；在低保對象的確定上，各地普遍缺乏統(tǒng)一的認定程序，地方執(zhí)行單位擁有較大的自由裁量權，低保對象的運作也就有了更多灰色空間，各地低保對象失信事件層出不窮。失信成本低也是催生農村低保對象誠信缺失現象頻發(fā)的誘因之一。當前，我國各地執(zhí)法部門對農村低保對象誠信缺失事件的處理主要是依據2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》第六十八條：采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助資金、物資或者服務的，由有關部門決定停止社會救助，責令退回非法獲取的救助資金、物資，可以處非法獲取的救助款額或者物資價值1倍以上3倍以下的罰款；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。在實際執(zhí)行過程中，筆者發(fā)現存在兩方面的問題：首先，有些地方處理失信對象，僅僅是取消低保資格追回違規(guī)領取的低保資金，并給予批評教育的處罰。這種“處罰”無異于隔靴搔癢，讓失信個體幾乎不承擔任何成本，無法有效遏止其失信沖動。其次，隨著低保戶的“含金量”的提高，相比于處以低保金1倍以上3倍以下的罰款，其背后捆綁的那些隱性福利是否也能一并追罰，如果追罰又該如何用貨幣量化，這些都需要打上一個大大的問號。

四、農村低保對象誠信機制構建的路徑選擇

農村低保對象誠信機制是一項系統(tǒng)性工程，從邏輯上包含三個部分：事前預警、事中監(jiān)管以及事后追責?；诖?，本文嘗試構建農村低保對象誠信機制。如圖1所示，該機制包含三大模塊，即誠信預警機制、誠信監(jiān)督機制以及誠信獎懲機制，分別對應事前預警、事中監(jiān)管和事后追責三個環(huán)節(jié)，同時，這三大模塊又由信息共享機制、誠信承諾保證機制、誠信審查對比機制、政府監(jiān)督機制、社會輿論監(jiān)督機制、失信懲戒機制以及誠信激勵機制這7個子機制構成。

圖1　農村低保對象誠信機制結構圖

(一)誠信預警機制

鑒于當前我國的農村低保監(jiān)管體制總體上呈現出滯后性的現實，應當建立農村低保誠信預警機制，在低保準入環(huán)節(jié)把關，主動發(fā)現并解決問題。該機制包括信息共享機制、誠信承諾保證機制與誠信審查對比機制。

1.信息共享機制。民政部門如果想要掌握農村低保家庭的人均收入、存款等信息，需要銀行、工商、稅務、車管、金融、房管等多個部門的配合。由于操作難度較大，導致了家計調查一定程度上變成了“形式主義”。因此，有必要構建信息共享機制平臺，建設信息共享平臺，實現相關信息資源的共享。信息共享平臺的構建應由政府主導。由政府牽頭，協(xié)調工商、稅務、房管、交管等多個相關政府部門，銀行、證券、保險等多家金融機構，利用上述單位已有的數據庫系統(tǒng)，通過政務外網、業(yè)務專網和互聯網，建立信用信息交換、共享和比對的核心平臺，以此作為民政部門進行家計調查的數據支撐。當要調查某一農村低保對象的家庭收入與財產時，只需將其姓名與身份證號碼輸入到信息共享平臺中，當事人及其家庭成員名下的銀行存款、有價證券、房產、車輛等其他有關收入與財產的信息就可以完整呈現，既節(jié)約了審核成本又提高了工作效率，還能有效遏制低保對象不誠信的動機。

2.誠信承諾保證機制。為強化農村低保對象的誠信意識和自律觀念，農民申請低保待遇時必須向有關部門提交一份誠信承諾保證書，保證提供的所有資料和數據的真實性，否則，自愿接受停止或取消農村低保資格的處罰，處以數倍于不當所得金額的罰款，并且自愿承擔一切法律責任。凡是農村低保制度覆蓋的地區(qū)，都必須全面建立農村低保誠信承諾保證制度。建立誠信承諾保證制度的路徑包括：(1)明確承諾主體。誠信承諾保證制度的主體應當是農村低保對象，農村低保對象就自身應當承擔的責任、享受的權利和應履行的義務作出署名書面承諾。(2)公開承諾內容。農村低保對象應當本著“誠實守信，據實公開”的原則，向低保經辦部門公開承諾如實申報、主動續(xù)保、據實脫保等內容。同時，農村低保對象的承諾保證書由村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別建立個人誠信檔案，定期記載其誠信行為。(3)強化監(jiān)督考核。經辦部門統(tǒng)一制定《“誠信低?！北O(jiān)督考核管理辦法》，定期對農村低保對象履行承諾書的情況進行監(jiān)督考核。對農村低保對象的監(jiān)管應采取結合年度復查實行等級考評的方式，對于一年之內未發(fā)現不誠信行為的，確定為A級；連續(xù)二年未發(fā)現不誠信行為的，提升為AA級；連續(xù)三年以上(含三年)未發(fā)現不誠信行為的，提升為AAA級?？己说燃壷苯优c可否繼續(xù)享受低保或申請其他社會救助政策掛鉤。

3.誠信審查對比機制。誠信審查對比機制是針對農村低保申請評定環(huán)節(jié)而設計的風險預警防范機制。所有想要獲得農村低保資格的申請人都必須經過誠信審查對比機制的審核。誠信審查對比機制以信息共享平臺為依托，包括前臺初步審查機制和后臺技術審查對比機制兩大模塊。(1)前臺初步審查。農村低保對象申請者須按要求如實填寫申請材料，并附上相關的家庭收入憑證、財產證明。假如申報材料中出現填寫不實或者邏輯矛盾的，將有可能被列為重點審查監(jiān)控對象，而只要申報材料數據基本完整、真實，就基本通過了前臺初步審查，并且申報材料也將錄入民政部門統(tǒng)一的計算機信息系統(tǒng)等待后臺技術審查對比。(2)后臺技術審查對比。在信息共享平臺的支持下，農村低保申請人的所有申請資料(電子化數據)均被傳輸至民政部門計算機信息系統(tǒng)的后臺總部，總部審查中心可及時通過信息共享平臺自動與申請人在工商、稅務、民政以及金融機構曾經留存的相應資料進行對比分析。通過對比分析，可以進一步核查申請人所提交材料的真實性，同時，也可自動判斷申請人的家庭收入與財產是否符合農村低保資格。

(二)誠信監(jiān)督機制

經過誠信預警機制的甄別，符合條件的群體已在享受低保待遇。然而，加強農村低保動態(tài)管理，還需要借助誠信監(jiān)督機制。

1.政府監(jiān)督機制。政府是農村低保制度的創(chuàng)建者，也理應扮演好制度維護者的角色。因此，在加強農村低保對象誠信監(jiān)督上，政府仍大有可為。(1)聯合執(zhí)法機制。由于民政部門沒有執(zhí)法權，許多監(jiān)管制度、舉措往往無法得到落實。因此，要解決農村低保對象誠信監(jiān)管的問題，必須建立聯合執(zhí)法機制，進行綜合治理，從整體上攻堅。首先，由上級主管單位出面協(xié)調，明確民政部門為牽頭單位，工商、公安、稅務、車管、房管等部門協(xié)助執(zhí)法，建立高效的聯合執(zhí)法機制。其次，明確各組成部門的分工和職責范圍，為聯合執(zhí)法奠定工作基礎。如民政部門作為牽頭單位，負責統(tǒng)領協(xié)調，統(tǒng)一部署；公檢法機關作為國家強制力量的代表，為執(zhí)行對農村低保失信對象的處罰提供執(zhí)法保障等等。最后，建立執(zhí)法部門聯席會議制度，定期或不定期召開會議，研究討論執(zhí)法協(xié)作運轉有關事項，通過聯合執(zhí)法機制實現對農村低保對象的監(jiān)管信息共享和協(xié)作助查，提高執(zhí)法效能，降低監(jiān)管成本，促進監(jiān)管到位。(2)抽查暗訪機制。民政部門每季度按照一定比例(如5%—10%)隨機抽取農村低保對象，以電話訪談或者上門訪談的形式抽查農村低保對象的誠信狀況。此外，還可以聘請一定數量的退休老年人作為農村低保巡視員，采用暗訪的形式，協(xié)助有關部門的誠信監(jiān)督工作。

2.社會輿論監(jiān)督機制。社會輿論被稱為現代社會的“第四權力”，它能從思想上、精神上、心理上給人以影響，形成強大的輿論壓力*參見：https://baike.baidu.com/item/%E7%AC%AC%E5%9B%9B%E6%9D%83%E5%8A%9B/1947033.。社會輿論監(jiān)督機制通過輿論導向和失信揭露來發(fā)揮作用，要建成社會輿論監(jiān)督機制，應做好以下兩點：第一，借助新聞媒體，加強輿論引導。當前，人情保、關系保問題較為普遍，許多人不以吃低保為恥反以為榮。因此，應借助新聞媒體，采用電視公益廣告和發(fā)放宣傳單等形式，加強輿論引導和誠信觀念宣傳，扭轉人們對低保身份標簽的認識誤區(qū)。同時，對因生活條件好轉主動退出低保的個體，應采用張貼紅榜的形式大力宣傳并可適當給予物質獎勵，以此樹立正面典型。第二，引導社會輿論，曝光失信行為。目前，對農村低保失信個體的處罰往往只著眼于如何提高其經濟成本，卻忽視了也應在社會輿論層面增加其道德成本。例如，可采取在公共場所張貼白榜的形式，公布失信個體名單，曝光其失信行為，讓其承擔名譽和信用損失，增加失信成本，使其在社會上寸步難行，以此起到警示和震懾作用。

(三)誠信獎懲機制

誠信獎懲機制是通過制定一系列的制度安排和行為規(guī)范，為農村低保對象提供基本的價值判斷及合理預期，促使他們站在更高層次、更大角度看待利益問題，避免出現失信行為。

1.失信懲戒機制

失信懲戒機制通過形成失信成本高于失信收益來促使農村低保對象遵守相關管理制度。

(1)農村低保累進制處罰機制。《社會救助暫行辦法》第六十八條規(guī)定：采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助資金、物資或者服務的，由有關部門決定停止社會救助，責令退回非法獲取的救助資金、物資，可以處非法獲取的救助款額或者物資價值1倍以上3倍以下的罰款……筆者認為，對于情節(jié)輕微，主觀惡意不大的失信行為，處以1倍以上3倍以下的罰款是合理的，然而對于情節(jié)嚴重，社會影響惡劣的行為，顯然不能構成足夠的震懾。因此，為增加農村低保對象失信者的經濟成本，筆者設計了“農村低保累進制處罰機制”。如圖2所示，總體來看，在累進制處罰機制中，農村低保失信對象不當所得金額越高，其所接受的罰款額度越高，每一個不當金額都有對應的處罰倍數區(qū)間。根據累進制處罰機制的規(guī)則，那些情節(jié)輕微，主觀惡意不大的失信個體所接受的處罰較輕，但對于情節(jié)嚴重，造成惡劣社會影響的失信個體，其失信的經濟成本大大增加了。

圖2　農村低保累進制處罰機制

(2)紅名單與黑名單制度。在確立農村低保對象之后，每年民政部門都應對農村低保對象進行一次專項資格復審，以確認低保對象資格的合規(guī)性。根據低保對象失信的嚴重程度，分別列入紅名單與黑名單管理。一是紅名單制度。對于故意隱瞞部分影響農村低保資格評價的個人信息，如家庭收入和財產，且經查實后已不符合農村低保對象資格，但因情節(jié)輕微，這類人群應列入紅名單管理，作出如下處罰：首先，取消其農村低保對象資格，及時追回不當得利，并按累進制處罰機制處以罰款；其次，假如今后被列入紅名單人員想再次申請農村低保，民政部門計算機系統(tǒng)將自動觸發(fā)警報，提示工作人員對當事人的申報信息進行重點審核。二是黑名單制度。對于偽造虛構相關家庭收入與財產證明材料騙取農村低保待遇，經查實后完全不符合農村低保對象資格條件，且情節(jié)嚴重，社會影響較惡劣，這類人群應列入黑名單管理，作出如下處罰：第一，取消其農村低保對象資格，及時追回不當得利，并按累進制處罰機制處以罰款；第二，5年之內不得再次申請農村低保及其他社會救助項目；第三，將黑名單與權威機構的征信系統(tǒng)對接，今后黑名單人員在信貸、投資、消費等領域將受到嚴格限制；第四，觸犯法律的，還將受到治安或者刑事責任追究。

2.誠信激勵機制

誠信激勵機制通過形成守信收益高于失信收益來激勵農村低保對象遵守相關管理制度。

(1)匿名舉報有獎制度。由于“熟人社會”的特征，在同一村莊共同體內，親朋鄰里之間彼此都相互熟悉，對方的家庭經濟狀況也都基本清楚。如何充分發(fā)掘這種信息資源，使之為農村低保對象誠信機制所用，在筆者看來，匿名舉報有獎制度無疑是一項優(yōu)選。首先，民政部門應在官網首頁醒目位置開辟舉報專欄，舉報人可選擇網絡在線進行匿名舉報，同時也可選擇電話舉報。舉報聯系方式可用張貼公告或刷墻體廣告的形式公布，以方便群眾監(jiān)督。其次，在受理舉報后，民政部門應及時受理和調查，并在15個工作日內作出答復，如舉報內容屬實，則應依法查處。對于匿名舉報人的信息，則應嚴格保密。最后，關于對舉報人的獎勵辦法，建議有關部門拿出相當于罰款金額的10%作為獎金發(fā)放給舉報人，以提升群眾舉報的積極性。

(2)主動退保獎勵制度。在農村低保動態(tài)管理中，要實現“應退盡退”，難度很高，阻力較大，“被退出”的個體作為既得利益者會阻礙動態(tài)管理的執(zhí)行。因此，有關部門應考慮制訂獎勵措施，在物質和精神上對主動退保的個體予以獎勵，以此樹立正面典型，大力宣傳推廣。關于獎勵方式，首先，在物質層面，可在保障對象主動退保時，一次性發(fā)放一筆生活補償金，以表彰保障對象的誠信行為。今后如該個體要申請包括農村低保在內的救助項目或者其他福利項目，如符合條件，都將優(yōu)先獲得。其次，在精神層面上，可將主動退保者評為“優(yōu)秀誠信個人”，并以張貼“紅榜”和在媒體公布的形式公開予以表彰，以鼓勵更多人效仿學習。

(3)誠信修復制度。所謂誠信修復制度是指被列入紅名單和黑名單的失信者主動糾正其失信違法行為，并主動申請誠信修復，有關部門對其進行監(jiān)督，并在修復期內考核其行為，經過評估和審核后，對其解除限制，恢復信用并向社會公示。對于被列入紅名單和黑名單管理的失信者，分別給予其兩年和五年的考察期。期間，失信者如能主動配合有關部門檢查，主動退回不當所得，及時繳納相應罰款，并且有多次積極監(jiān)督舉報其他農村低保失信個體的行為，經有關部門評估和審核，可將當事人從紅黑名單中移除。