鄉(xiāng)村治理視域下“治權(quán)-產(chǎn)權(quán)”良性互動(dòng)范式研究
——基于鷹潭市余江區(qū)宅基地改革的考察

廖嘉林

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

0 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生巨變，由“熟人社會(huì)”［1］向“半熟人社會(huì)”［2］6轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)權(quán)威日漸式微，村民法律意識(shí)提升，傳統(tǒng)封閉的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊；以土地集體所有制為基礎(chǔ)的封閉型村莊日趨開(kāi)放，鄉(xiāng)村治理的社區(qū)邊界與集體土地的產(chǎn)權(quán)邊界不對(duì)稱［3］，導(dǎo)致宅基地權(quán)益沖突、糾紛頻發(fā)，政府威信力被削弱，農(nóng)民權(quán)益受損。在此背景下，產(chǎn)權(quán)與治權(quán)不對(duì)等、存在沖突已然成為制約鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的難題。2015年以來(lái)，江西省鷹潭市余江區(qū)深入開(kāi)展宅基地制度改革，理好產(chǎn)權(quán)與治權(quán)關(guān)系，促使鄉(xiāng)村社會(huì)和諧善治，取得了很好的效果，得到了國(guó)家的肯定，為探索鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了“余江樣本”。鑒于此，筆者以余江區(qū)宅基地改革為基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村治理視域下探析產(chǎn)權(quán)與治權(quán)良性互動(dòng)的實(shí)踐邏輯，以期為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益思考。

1 余江區(qū)宅基地改革概述

1.1 宅基地改革歷史背景

1.1.1 集體產(chǎn)權(quán)制度的確立。20世紀(jì)50年代，國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》等，明確宅基地屬于農(nóng)民社員私有，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛兴袡?quán)和完整物權(quán)，說(shuō)明當(dāng)時(shí)農(nóng)村宅基地具有資產(chǎn)屬性［4］。隨后，1962年出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》確立“一宅兩制，公地私房”的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)模式，并于若干文件中進(jìn)一步明晰。1975年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)憲法》及1978年出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體所有。從財(cái)產(chǎn)權(quán)利的角度看，集體產(chǎn)權(quán)在這一時(shí)期便已形成。

1.1.2 改革開(kāi)放以來(lái)的探索。步入改革開(kāi)放新時(shí)期，隨著生產(chǎn)力的解放和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革，一方面城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制日漸松動(dòng)，城鎮(zhèn)化發(fā)展用地需求擴(kuò)大，城市土地供需矛盾突出；另一方面農(nóng)民流動(dòng)進(jìn)城務(wù)工，土地?cái)R置嚴(yán)重，農(nóng)村呈“空心化”“空戶化”，宅基地非法交易頻發(fā)，嚴(yán)控村鎮(zhèn)規(guī)劃、宅基地管控、耕地建房成為新時(shí)期宅基地制度改革的焦點(diǎn)。由此，國(guó)家進(jìn)行制度建構(gòu)，頒布一系列政策及《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律法規(guī)，特別是在21世紀(jì)，對(duì)宅基地改革進(jìn)行賦能擴(kuò)權(quán)，以硬性約束農(nóng)村宅基地非法處置的漏洞空間。隨著全面深化改革的推進(jìn)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，提出“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，同時(shí)要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”［5］，為厘清集體土地的產(chǎn)權(quán)邊界、破除宅基地困境提供了行動(dòng)指南。黨的十九大報(bào)告以及2018 年中央一號(hào)文件，則進(jìn)一步對(duì)改革宅基地制度提出要求，使得宅基地改革愈發(fā)深入。

1.2 余江區(qū)宅基地改革基本情況

1.2.1 余江區(qū)宅基地改革前狀況。余江區(qū)地處江西省東北部，瀕臨信江中下游，東倚貴溪市，南連金溪縣，西毗東鄉(xiāng)區(qū)，北鄰萬(wàn)年縣和余干縣，于2018年撤縣設(shè)區(qū)，系贛東北革命根據(jù)地之一［6］。宅基地改革前，余江區(qū)同全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)一樣，積累的宅基地問(wèn)題相當(dāng)突出、積重難返，呈“多、大、亂、空、違、轉(zhuǎn)”六大亂象：“一戶多宅”數(shù)量多，農(nóng)民建房面積大，缺乏規(guī)劃散亂無(wú)序，長(zhǎng)期閑置、空心化嚴(yán)重，違章建房數(shù)量大，私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。當(dāng)時(shí)，余江區(qū)有7.3萬(wàn)戶農(nóng)戶，“一戶多宅”2.9萬(wàn)戶，占比39.7%；“一戶一宅”4.4萬(wàn)戶，其中面積超標(biāo)1.7萬(wàn)戶，占比38.6%；閑置房屋23 000棟，危房8 300棟，倒塌房屋7 200棟。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民存在宅基地是“老祖業(yè)”、集體土地“不占白不占”“你占我也占”等思想［7］。

1.2.2 余江區(qū)宅基地改革舉措及成效。2015年3月，余江區(qū)被全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)開(kāi)展宅基地改革［8］。余江區(qū)從推行“一戶一宅”、建立宅基地有償使用制度、探索宅基地退出機(jī)制、加強(qiáng)宅基地重點(diǎn)環(huán)節(jié)管理、建立退出閑置宅基地綜合利用機(jī)制等5個(gè)方面進(jìn)行了一系列卓有成效的探索。近年來(lái)，余江區(qū)949個(gè)試點(diǎn)村已基本完成宅基地改革任務(wù)，通過(guò)驗(yàn)收925個(gè)，占試點(diǎn)村總數(shù)的97.5%［7］。自此，“余江樣板”聞名全國(guó)，成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。

2 鄉(xiāng)村治理視域下“治權(quán)-產(chǎn)權(quán)”良性互動(dòng)的實(shí)踐邏輯

產(chǎn)權(quán)和治權(quán)是農(nóng)村治理的核心要素，產(chǎn)權(quán)奠定治理基礎(chǔ)，治權(quán)規(guī)定治理結(jié)構(gòu)，二者的互動(dòng)關(guān)系形塑農(nóng)村政治形態(tài)［9］。余江區(qū)在探索宅基地改革的實(shí)踐中，堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)與治權(quán)統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)效性顯然，反映了鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域下“產(chǎn)權(quán)-治權(quán)”有效關(guān)聯(lián)的生成邏輯。

2.1 產(chǎn)權(quán)塑造治權(quán)

2.1.1 歷史演進(jìn)。從我國(guó)鄉(xiāng)村治理的演進(jìn)歷史來(lái)看，其與產(chǎn)權(quán)制度的變革密不可分。早期人民公社的“一大二公”，到中后期“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，任一公社農(nóng)民皆無(wú)排他性的生產(chǎn)資料產(chǎn)權(quán)，表明過(guò)于均分的勞作會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的自主性和鄉(xiāng)村發(fā)展的多樣性受到抑制［10］。20世紀(jì)80年代，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，現(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)制度得以建立?，F(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)是以集體所有制為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)形式，是基于集體共同意志對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用和支配的一組權(quán)利束，其基本特征是集體土地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸集體成員［11］70-71。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及利益從“一大二公”下沉至“集體所有”，并進(jìn)一步下沉至承包農(nóng)戶，責(zé)任、義務(wù)相對(duì)明確，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)成果個(gè)體性量化，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。于鄉(xiāng)村治理反思性回應(yīng)上，國(guó)家權(quán)力收縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立，村委會(huì)和村小組得以成立，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)呈“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”型，在一定程度上激發(fā)了鄉(xiāng)村活力。

然而，隨著改革的深入，鄉(xiāng)村社會(huì)的封閉性被打破，開(kāi)始走向開(kāi)放和轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)就業(yè)日益多元化，形成收入不斷分化，致使鄉(xiāng)村主體利益訴求愈發(fā)復(fù)雜多樣。同時(shí)，由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體的缺位，集體產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)交易中的權(quán)利邊界不清晰［11］72，涉農(nóng)權(quán)益不斷受到侵害。加之國(guó)家政策限制，集體產(chǎn)權(quán)固化嚴(yán)重，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化，鄉(xiāng)村治理的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)被削弱。同時(shí)，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅之后，割裂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村直接性公共利益聯(lián)絡(luò)渠道，公共產(chǎn)品入村供給受到影響。集體土地內(nèi)部權(quán)利的下沉削弱了鄉(xiāng)村集體的力量，鄉(xiāng)村治理又陷入公共品供給主體欠缺、供給能力缺乏的困境。

2.1.2 余江區(qū)實(shí)踐。

2.1.2.1 開(kāi)展確權(quán)登記頒證。余江區(qū)結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的經(jīng)驗(yàn)和做法，開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織資金、資產(chǎn)、資源“三清”，建立資源資產(chǎn)登記簿；做好承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、林權(quán)確權(quán)及集體未承包到戶的資源資產(chǎn)確權(quán)，頒發(fā)集體資產(chǎn)登記證［12］。在鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中，治理主體的產(chǎn)生方式、組織機(jī)構(gòu)、治理資源的整合及其和鄉(xiāng)村社會(huì)的基本關(guān)系構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制［12］。余江區(qū)確權(quán)頒證激發(fā)了村民的參與意識(shí)、民主意識(shí)，催生了新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制。各試點(diǎn)村通過(guò)改革建立理事會(huì)，賦予理事會(huì)自治資源，產(chǎn)生新的村莊議事、決策治理機(jī)制；通過(guò)組織召開(kāi)村民小組長(zhǎng)座談會(huì)、村民代表會(huì)等，廣泛征求村民意見(jiàn)建議，按民主程序處理改革過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，村莊自治力量得以強(qiáng)化，村民的自主性有效增強(qiáng)，激發(fā)了村莊的內(nèi)生活力。

2.1.2.2 身份確認(rèn)和股權(quán)配置。余江區(qū)對(duì)村小組進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)，并建立成員登記簿?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)建立紙質(zhì)版、電子版集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案清單，成員名冊(cè)全部納入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息化監(jiān)管平臺(tái)歸檔管理。同時(shí)，試點(diǎn)村為村民分配股權(quán)。在股權(quán)設(shè)置上，按照村、組兩級(jí)權(quán)限，分別設(shè)置股份，提倡不設(shè)置集體股，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)實(shí)行“靜態(tài)”管理。在“股本金”設(shè)定上，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)實(shí)行量化、評(píng)估、核資，實(shí)行固化管理；對(duì)集體資源、資產(chǎn)的量化、評(píng)估、核資不做硬性要求，重點(diǎn)做好確權(quán)登記，以組為經(jīng)濟(jì)核算單元，建立“資源監(jiān)管、資產(chǎn)協(xié)管、資金代管、投資共管”的管理機(jī)制，集體收益分配股化到人、發(fā)證到戶［13］。

所謂鄉(xiāng)村治理主體，指憑借各種資源，參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)的組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)體［14］。根據(jù)治理主體參與治理所憑借的資源分類，分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等體制性治理主體和農(nóng)民組織、宗族勢(shì)力等非體制性治理主體［14］。余江區(qū)通過(guò)命名、引入“**縣**鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）**村（組）股份經(jīng)濟(jì)合作社（聯(lián)社）”集體經(jīng)濟(jì)組織，明確集體產(chǎn)權(quán)屬性，實(shí)行“民主管理、按股享有、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”，重構(gòu)起非體制性治理主體力量。由于該類集體組織掌控了一定的經(jīng)濟(jì)資源，能夠獲得農(nóng)民的認(rèn)可，因而其在化解村民矛盾時(shí)掌握了主動(dòng)權(quán)。在股權(quán)配置中，不提倡設(shè)置集體股，而是將集體收益分配到人、到戶，給予其股權(quán)配置、集體經(jīng)濟(jì)收益等治理資源和激勵(lì)，農(nóng)民權(quán)益受到保障，參與力量得到發(fā)揮，村民的積極性和主人翁意識(shí)被調(diào)動(dòng)，豐富了鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐方式。

余江區(qū)通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村土地集體公有制，多元賦權(quán)，激活宅基地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值性，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民權(quán)益增值，重整余江區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)、治理資源，由此優(yōu)化鄉(xiāng)村治權(quán)結(jié)構(gòu)。

2.2 治權(quán)確保產(chǎn)權(quán)

治權(quán)反映了各權(quán)力主體間的政治關(guān)系及其對(duì)公共權(quán)力的掌控能力，是村莊治理的核心，支配、影響和調(diào)控整個(gè)村莊社區(qū)共同生活［15］。同時(shí)，治權(quán)往往在社會(huì)共同體和國(guó)家行政力量的互洽或角逐當(dāng)中進(jìn)行解構(gòu)或重構(gòu)［16］。余江區(qū)注重多元規(guī)范、多元共治，夯實(shí)自治基礎(chǔ)，同時(shí)嵌入原有的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)，重構(gòu)村莊內(nèi)部共享的地方性共識(shí)［17］；注重以法治為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律權(quán)威下沉，發(fā)揮德治支撐性作用，激發(fā)村莊內(nèi)生活力，有效保障產(chǎn)權(quán)改革。

2.2.1 發(fā)揮自治的基礎(chǔ)性作用。

2.2.1.1 改革建立村民理事會(huì)。在村委會(huì)功能漸趨弱化的情況下，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展和相互促進(jìn)，鄉(xiāng)村治理必然建立在國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)上，其互動(dòng)的前提必然是基層政府、村黨支部、村自治組織、村民間組織、農(nóng)民之間的有效溝通［18］。余江區(qū)以自然村為單位組建理事會(huì)，即每個(gè)村組組織3～5名有文化、懂技術(shù)、熟悉宗地情況的老干部、老同志建立理事會(huì)，承擔(dān)改革的具體工作，同時(shí)明確村組是改革實(shí)施主體。余江區(qū)1 040個(gè)自然村均建立了村民事務(wù)理事會(huì)，參加改革工作的理事會(huì)成員4 200余人［7］。

在賀雪峰描繪的“半熟人社會(huì)”中，村莊信息仍然全對(duì)稱，但地方性共識(shí)卻已經(jīng)瓦解或陷入變動(dòng)中，新的共識(shí)尚未定型，鄉(xiāng)土邏輯也在蛻變［2］10。由于地方性共識(shí)減弱甚至失去約束力，村民的行為邏輯變得理性和現(xiàn)實(shí)，并非像過(guò)去“禮俗社會(huì)”那般鄉(xiāng)土性，也非“法理社會(huì)”下的過(guò)度理性。村民理事會(huì)的出現(xiàn)為解決“半熟人社會(huì)”共識(shí)危機(jī)提供了可能。余江區(qū)通過(guò)賦予其處置宅基地分配、宅基地退出、調(diào)處矛盾糾紛等方面權(quán)限［7］，強(qiáng)化其治理涉宅改事務(wù)的職能，實(shí)現(xiàn)村民、村莊、政府三者之間的利益聯(lián)結(jié)，促進(jìn)治理主體之間的聯(lián)系溝通、互動(dòng)合作，有利于政府和農(nóng)民在特定事務(wù)中形成合力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)、鄉(xiāng)村治理和社會(huì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。在此過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步收縮，實(shí)質(zhì)讓渡部分治權(quán)，村民理事會(huì)更具自主性。同時(shí)，以村支書、老黨員、老干部等主持村民理事會(huì)，被賦予處置涉農(nóng)實(shí)質(zhì)權(quán)益的權(quán)威，村民在此制度框架內(nèi)的行為會(huì)受到約束。但宅基地改革對(duì)象歸根結(jié)底要落實(shí)至村民，因此村民理事會(huì)與村民之間的對(duì)話協(xié)商機(jī)制需要被充分激活，在這樣一個(gè)富有彈性、包容性的機(jī)制下，村民可充分溝通、表達(dá)利益訴求，村民理事會(huì)可就地化解村民矛盾、糾紛，共識(shí)性機(jī)制便有了生命力。值得一提的是，老黨員、老干部等村莊內(nèi)生精英和資源的參與，在村民利益訴求表達(dá)和沖突化解過(guò)程中發(fā)揮了影響力，有助于實(shí)現(xiàn)合作治理。據(jù)此，通過(guò)村民理事會(huì)基層協(xié)商治理，塑造了村民的行為邏輯，使得面向宅基地產(chǎn)權(quán)的改革具有可控性和公共性。

2.2.1.2 發(fā)揮鄉(xiāng)賢智識(shí)。馬克思·韋伯基于合法性差異，將權(quán)威類型劃分為傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威、合法性權(quán)威［19］。由于禮俗內(nèi)生于鄉(xiāng)土之中，長(zhǎng)久以來(lái)獲得大眾的認(rèn)可，而鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村內(nèi)部具有禮俗代表的符號(hào)，亦即傳統(tǒng)型權(quán)威，作為治理主體整合了制度合法性、道德優(yōu)勢(shì)，是鄉(xiāng)村治理中一支重要的力量。例如，余江區(qū)建構(gòu)“宅基地退出、有償使用、流轉(zhuǎn)分配”等具體制度，引入鄉(xiāng)賢代表封閉培訓(xùn)、集中醞釀，促進(jìn)重要決策的生成。又如，余江區(qū)平定鄉(xiāng)藍(lán)田宋家村，是一個(gè)有著170戶的大村莊。該村莊鄉(xiāng)賢在外地較多，超過(guò)30人，主要是知名專家學(xué)者和企業(yè)家。宋家村理事會(huì)據(jù)此主動(dòng)建立鄉(xiāng)賢微信群，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢交流探討村莊建設(shè)，激發(fā)鄉(xiāng)賢建設(shè)家鄉(xiāng)的熱情。2015年12月，鄉(xiāng)賢宋和紅聽(tīng)聞家鄉(xiāng)宅基地制度改革，資金缺口較大，主動(dòng)捐資80萬(wàn)元用于建設(shè)文化休閑廣場(chǎng)。宋家村鄉(xiāng)賢依托其權(quán)威影響，不僅積極捐款，而且主動(dòng)介入家人及親戚思想工作，動(dòng)員配合宅基地制度改革工作，拆除自家的空心房、豬欄、牛欄等破舊建筑，使宋家村宅基地改革順利進(jìn)行，最終村內(nèi)破舊建筑全部拆除，共超1.1萬(wàn)m2，其中空心房16棟［20］。

2.2.2 以法治為保障和引領(lǐng)。鄉(xiāng)村治理，自治、法治與德治是可以結(jié)合而且必須結(jié)合的［21］。基于鄉(xiāng)村自治的局限性，以代表國(guó)家權(quán)力的法治為引領(lǐng)，既是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的內(nèi)在要求，又是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革的底線原則。

農(nóng)村需要法律服務(wù)的概念實(shí)踐起來(lái)一定要語(yǔ)境化、細(xì)化，不能用我們這些法學(xué)家頭腦中的概念來(lái)替代［22］234。余江區(qū)全方位提供法律服務(wù)，將法治權(quán)威內(nèi)嵌至宅基地改革，嚴(yán)格遵照《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法規(guī)及中央政策要求，做到“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”，堅(jiān)持“一戶一宅、面積法定”法定政策依據(jù)，保障村民戶有所居，為產(chǎn)權(quán)改革兜底。同時(shí)，余江區(qū)以懂法律、有知識(shí)的老干部、“法律明白人”等為核心，采取微電影、專家輔導(dǎo)會(huì)、政策宣講團(tuán)等多種形式廣泛宣傳宅基地相關(guān)法律法規(guī)等，鄉(xiāng)、村、組進(jìn)村入戶“送法下鄉(xiāng)”，引導(dǎo)群眾樹(shù)立“宅基地不是祖業(yè)，是集體資產(chǎn)”法治觀，培育起宅基地改革的法治氛圍［23］，以降低村民對(duì)宅基地改革的陌生感，對(duì)“依法公平取得、保障戶有所居”“一戶只能一宅、建新必須拆舊”等觀點(diǎn)產(chǎn)生認(rèn)同感、信服感，國(guó)家法律在鄉(xiāng)村社會(huì)獲得實(shí)質(zhì)的權(quán)威性，為國(guó)家介入鄉(xiāng)土場(chǎng)域、改革試點(diǎn)宅基地創(chuàng)造了條件和可能。

2.2.3 以德治為支撐和補(bǔ)充。一方面，法治作用是有限的，這正是德治的用武之地，從而實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與以德治國(guó)的統(tǒng)一；另一方面，在鄉(xiāng)村社會(huì)，要讓村民接受法治、自治，需要與其認(rèn)可的情理、道德、文化、風(fēng)俗、公平和正義等相契合，否則，自治、法治就會(huì)遭遇抵觸，達(dá)不到應(yīng)有的效果。為此，余江區(qū)在推進(jìn)宅基地改革的過(guò)程中，關(guān)切“半熟人社會(huì)”基本特征，注重情、理、法相結(jié)合，挖掘鄉(xiāng)村“半熟人社會(huì)”蘊(yùn)含的道德價(jià)值，夯實(shí)鄉(xiāng)村道德建設(shè)。例如，余江區(qū)多次召開(kāi)表彰大會(huì)，對(duì)改革中涌現(xiàn)出的優(yōu)秀理事會(huì)、理事長(zhǎng)、鄉(xiāng)賢代表進(jìn)行表彰，引導(dǎo)農(nóng)民愛(ài)黨愛(ài)國(guó)、向上向善、敬老愛(ài)親、重義守信［24］，有效發(fā)揮其情理、道德和文化功能。

余江區(qū)基于鄉(xiāng)村社會(huì)特征，創(chuàng)新探索“自治”“法治”“德治”相融合的治理路徑，搭建起鄉(xiāng)村治理共同體，充分激活鄉(xiāng)村治理權(quán)能，有效保障了宅基地改革的順利開(kāi)展。

3 結(jié)論與思考

余江區(qū)宅基地改革充分證明產(chǎn)權(quán)與治權(quán)聯(lián)系緊密，產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的有效作用與互動(dòng)決定著鄉(xiāng)村治理成效。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，從余江區(qū)宅基地改革提煉和歸納的“產(chǎn)權(quán)-治權(quán)”平衡互動(dòng)模式具有顯著的參考價(jià)值。

3.1 集體產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治權(quán)的基礎(chǔ)

基于宅基地制度的特殊性和宅基地改革的復(fù)雜性，“如果集體產(chǎn)權(quán)不能保障集體成員的個(gè)人權(quán)利，集體成員就會(huì)失去對(duì)集體的認(rèn)同感、向心力和凝聚力，村民自治就失去了原本的價(jià)值追求和內(nèi)在動(dòng)力?！保?］余江區(qū)確權(quán)登記、合作社身份確認(rèn)、股權(quán)配置等做法，明確了集體產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)交易中權(quán)利的邊界，既發(fā)揮了土地資源效益性，又調(diào)動(dòng)了產(chǎn)權(quán)主體的積極性。據(jù)此，在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，土地產(chǎn)權(quán)制度是鄉(xiāng)村治理機(jī)制的基石，尤其對(duì)于村民自治，必須以一定集體經(jīng)濟(jì)支撐為基礎(chǔ)。村集體經(jīng)濟(jì)的壯大、農(nóng)民福祉的增加，有助于提升鄉(xiāng)村治理主體的民主性、積極性，進(jìn)而改善鄉(xiāng)村治權(quán)關(guān)系。

3.2 從治理動(dòng)態(tài)化視角審視“治權(quán)-產(chǎn)權(quán)”互動(dòng)作用

法治建立主要不是當(dāng)權(quán)者或決策者如何下決定的問(wèn)題，而是一個(gè)社會(huì)自身重塑和整合的過(guò)程，一個(gè)系統(tǒng)的制度、機(jī)構(gòu)和環(huán)境的形成［22］143。我國(guó)仍然處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)渡期，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)變化決定了鄉(xiāng)村治理主體、治理方式等治理體系的增損，鄉(xiāng)村治理亦是一個(gè)動(dòng)態(tài)化過(guò)程，而非結(jié)果。

據(jù)此，在鄉(xiāng)村治理視域下，不可否認(rèn)“治權(quán)-產(chǎn)權(quán)”互動(dòng)作用，同時(shí)必須從以下方面審視余江區(qū)宅基地改革。第一，基于權(quán)責(zé)的一致性，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地土地的所有者，能否勝任農(nóng)村宅基地利用管理的主體角色。第二，由于余江區(qū)將村民理事會(huì)工作納入考核，使理事會(huì)地位略顯特殊，帶有“半官方性”，但缺乏權(quán)、責(zé)、利一體的相匹配的職工體系和管理架構(gòu)，其主導(dǎo)運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制是否真的成形。第三，雖然保障了農(nóng)民宅基地的占用和使用權(quán)能，但是囿于宅基地市場(chǎng)發(fā)展還不成熟，通過(guò)宅基地使用權(quán)抵押為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入這類脫離實(shí)際的做法是否可實(shí)現(xiàn)。宅基地資格權(quán)體現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保障其成員戶有所居的義務(wù)，具有身份專屬性，不可交易［25］。市場(chǎng)交易的宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)往往難以識(shí)別，諸如此類問(wèn)題，有待進(jìn)一步思考研究。

3.3 推廣“產(chǎn)權(quán)-治權(quán)”良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村治理范式

我國(guó)應(yīng)在全國(guó)特別是中西部推廣“產(chǎn)權(quán)-治權(quán)”良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村治理范式，但重在把握良性互動(dòng)的內(nèi)在邏輯和核心要義。一方面，保證產(chǎn)權(quán)的完整性，防止分權(quán)和虛化，同時(shí)剝離產(chǎn)權(quán)資源的價(jià)值性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集體增值。同時(shí)，明晰產(chǎn)權(quán)，公正分配效益，增強(qiáng)集體用戶對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)同感、獲得感，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、治理主體配置，激發(fā)村莊治理的內(nèi)生活力。另一方面，注重“三治融合”，以法治為保障和引領(lǐng)、自治為基礎(chǔ)、德治為補(bǔ)充和支撐，發(fā)揮多元協(xié)商共治價(jià)值，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的民主性和自主性，確保所有人對(duì)集體資源所有權(quán)及其派生的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)具有平等決策性，以防權(quán)力對(duì)資源的壟斷導(dǎo)致集體資源流失和貧富分化。