科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”及其治理之道

高學(xué)棟，王占益，張忠生(.山東行政學(xué)院 山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，山東 濟南 5004；.煙臺市行政學(xué)院 理論研究室，山東 煙臺 64003)

一、“孤島現(xiàn)象”問題的提出

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在談到科技創(chuàng)新時，多次強調(diào)要消除科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”，破除制約科技成果轉(zhuǎn)移擴散的障礙，提升國家創(chuàng)新體系整體效能?？倳浰岬降目萍紕?chuàng)新“孤島現(xiàn)象”，主要是指在科技創(chuàng)新體系中，某一環(huán)節(jié)或要素與整體的科技創(chuàng)新體系發(fā)生“隔離”，包括科技與經(jīng)濟產(chǎn)出之間的隔離、科技供給與科技需求之間的隔離等。同時，在科技創(chuàng)新的各個環(huán)節(jié)中，每一環(huán)節(jié)較少或很少與其他環(huán)節(jié)進行資源、信息、人員等交流，以至在科技創(chuàng)新體系中形成“閉路循環(huán)”，導(dǎo)致技術(shù)轉(zhuǎn)移和科技創(chuàng)新效率低下的狀況*辛獻杰：《“創(chuàng)新孤島”如何破解》，《人民日報》,2017年3月27日。?！肮聧u現(xiàn)象”的存在，使創(chuàng)新只能解決創(chuàng)新驅(qū)動能力不足的局部問題，而不能解決整體問題，降低了創(chuàng)新體系整體的效能。因而，研究破解我國科技創(chuàng)新中“孤島現(xiàn)象”，對于進一步實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、加快新舊動能轉(zhuǎn)換，具有重大的現(xiàn)實意義。

二、科技創(chuàng)新活動中“孤島現(xiàn)象”研究梳理

在國外，致力于研究科技創(chuàng)新活動中“孤島現(xiàn)象”的文章數(shù)量很少，Peter&Fusfeld(1982)/Geisleret(1991)從產(chǎn)學(xué)研合作的動機角度，探討了合作困境問題。Worsetll，Jonatham H(2001)和Ding.J.(2001)指出在技術(shù)轉(zhuǎn)移過程中，要克服組織障礙，以免出現(xiàn)信息孤島。Edward J.McCaffery(2005)在科技投入公共政策中引入了“孤島效應(yīng)”理論的分析。相對來講，國外尚無專門針對科技創(chuàng)新中“孤島現(xiàn)象”的研究，但有關(guān)經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)中關(guān)于“孤島效應(yīng)”的分析，可供我們借鑒參考。

在國內(nèi)，理論界一開始對科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”的研究大部分集中在“信息孤島”上，并沒有從科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”本質(zhì)和整體上進行研究。近年來尤其是習(xí)近平總書記發(fā)出要消除科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”號召之后，這方面的研究著述顯著增多，其研究的側(cè)重點各有不同，主要集中在以下三個方面：

就“孤島現(xiàn)象”的含義、表現(xiàn)、成因、危害及消除科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”的意義來說，這方面的研究成果最多：嚴俊(2015)基于調(diào)查分析，從重大體制障礙的視角，對我國的科技創(chuàng)新領(lǐng)域存在哪些“孤島現(xiàn)象”“孤島現(xiàn)象”會給經(jīng)濟發(fā)展帶來哪些負面效應(yīng)等進行了探析*嚴俊：《總書記為何兩次提及“孤島現(xiàn)象”——科技創(chuàng)新中的重大體制障礙問題探析》，《國家治理》，2015年第11期。；張元華等人(2015)從促進創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的有效結(jié)合入手,探討了圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈對推動科技與經(jīng)濟緊密結(jié)合的重要意義*張元華，凌東興，江秀聰：《圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈推動科技與經(jīng)濟的緊密結(jié)合》，《中國科技縱橫》，2015年第19期。；朱超(2015)研究指出，由于體制、實力、歷史等原因,實際過程中會形成“環(huán)境孤島”“管理孤島”“資源孤島”“信息孤島”等現(xiàn)象,致使科技創(chuàng)新與社會經(jīng)濟發(fā)展相脫節(jié)、科技創(chuàng)新項目與市場需求相脫節(jié),認為在深化改革的背景下注重并消除科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”具有重大意義*朱超：《深化改革背景下消除科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”的路徑探討》，武漢工程大學(xué)博士論文,2015年。。

探尋消除科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”之對策和途徑，是國內(nèi)學(xué)者研究的重點。解學(xué)梅(2010)基于協(xié)同學(xué)和博弈論理論,分析了都市圈技術(shù)創(chuàng)新“孤島效應(yīng)”的內(nèi)在機理，提出了破解都市圈城際技術(shù)創(chuàng)新“孤島效應(yīng)”的對策*解學(xué)梅：《都市圈城際技術(shù)創(chuàng)新“孤島效應(yīng)”機理研究》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》,2010年第10期。；涂娜娜(2013)以福建省為例，運用管理學(xué)及集成管理相關(guān)理論,提出了構(gòu)建科技創(chuàng)新平臺資源集成組織模式、提高平臺綜合質(zhì)量、縮小平臺間心理距離以及完善資源集成環(huán)境等促進科技創(chuàng)新平臺資源集成的對策建議*涂娜娜：《福建省科技創(chuàng)新平臺資源集成研究》，福州大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。；王翠霞(2014)在分析了孤島現(xiàn)象危害的基礎(chǔ)上，探索了影響我國創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸和政策激勵解決方案*王翠霞：《國家創(chuàng)新系統(tǒng)產(chǎn)學(xué)協(xié)同創(chuàng)新機制研究》，浙江大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年。;肖靈機、汪明月、萬玲(2015)提出了打通“孤島”創(chuàng)新知識傳輸途徑、激活現(xiàn)有沉睡知識等策略*肖靈機，汪明月，萬玲：《經(jīng)濟新常態(tài)下我國新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展路徑研究》，《科技進步與對策》,2015年第22期。。

就整體而言，近年來我國理論界對科技創(chuàng)新中“孤島現(xiàn)象”的研究雖然明顯增多，并在科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”的含義、表現(xiàn)、成因、危害，消除科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”的意義、對策、途徑等方面，取得了不少的研究成果，對我國開展消除科技創(chuàng)新中“孤島現(xiàn)象”的實踐發(fā)揮了一定的指導(dǎo)、參考、借鑒和促進作用；但是，現(xiàn)有的研究中，對地方政府在解決科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”問題上的作用等方面，尚缺乏系統(tǒng)的研究，甚至幾乎處于空白狀態(tài)。實際上，地方政府在科技創(chuàng)新中有重要作用，在破解“孤島現(xiàn)象”方面可以大有可為*辛獻杰：《“創(chuàng)新孤島”如何破解》，《人民日報》，2017年3月27日。，有鑒于此，本文擬以地方政府積極發(fā)揮作用并加強制度創(chuàng)新為研究視角，對破解、消除科技創(chuàng)新中“孤島現(xiàn)象”的對策、途徑等進行系統(tǒng)性研究。

三、地方政府在科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”中的限度與作為

(一)地方政府應(yīng)為避免和破解科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”積極作為

為避免科技創(chuàng)新中產(chǎn)生“孤島現(xiàn)象”，地方政府應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)，在堅持科技面向經(jīng)濟社會發(fā)展主戰(zhàn)場、充分發(fā)揮市場主體作用的前提下，更好地發(fā)揮政府作用，圍繞主導(dǎo)、引導(dǎo)和疏導(dǎo)積極作為并發(fā)揮作用，營造有利于避免或破解科技創(chuàng)新中“孤島現(xiàn)象”的區(qū)域性良好政策環(huán)境，提升區(qū)域性的創(chuàng)新體系整體效能，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，促進新舊動能轉(zhuǎn)換，推動區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

1.發(fā)揮主導(dǎo)作用，主動作為

應(yīng)在產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈“三鏈”融合發(fā)展上主動作為*辛獻杰：《“創(chuàng)新孤島”如何破解》，《人民日報》，2017年3月27日。，通過科學(xué)合理地設(shè)計制度安排、推進科技體制改革、強化組織保障等，促進創(chuàng)新主體之間全方位、立體化、多元化協(xié)同合作、“三鏈”融合發(fā)展;在實現(xiàn)科技創(chuàng)新推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上主動作為,營造一個促進科技創(chuàng)新的普惠性制度環(huán)境，為科技創(chuàng)新提供全鏈條、精準高效的公共服務(wù);在加快科技成果轉(zhuǎn)化上主動作為，加強國家相關(guān)促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化法規(guī)、政策在本區(qū)域的落實力度，完善具體落實辦法，打通政策落實的“最后一公里”。

2.發(fā)揮引導(dǎo)作用，積極作為

鑒于市場配置資源具有一定的盲目性和自發(fā)性，為避免或破解科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”，地方政府應(yīng)注重政策激勵引導(dǎo)，從人才引進、項目培育、載體建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、科技融資等方面出臺一攬子高含金量的扶持政策，構(gòu)建起全方位政策體系*辛獻杰：《“創(chuàng)新孤島”如何破解》，《人民日報》，2017年3月27日。；以強化創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和市場需求的有效銜接為導(dǎo)向，用足用好采購、稅收優(yōu)惠等政策工具，達到統(tǒng)籌配置科技資源的目的;優(yōu)化資金引導(dǎo)，精準落實技術(shù)創(chuàng)新投入，讓高效的項目“不差錢”，讓無用的項目“少燒錢”，提高創(chuàng)新資金使用效率；強化輿論引導(dǎo)，培育“鼓勵成功、寬容失敗”的創(chuàng)新文化，倡導(dǎo)“敢為天下先”的冒險精神，營造激勵科技創(chuàng)新的輿論導(dǎo)向。

3.發(fā)揮疏導(dǎo)作用，擔(dān)當(dāng)作為

地方政府應(yīng)努力疏通科技創(chuàng)新體系中政府、企業(yè)、高校、科研機構(gòu)和中介機構(gòu)之間的“腸梗阻”，促進各創(chuàng)新主體間加強合作、協(xié)同創(chuàng)新，實現(xiàn)人才、資本、技術(shù)、知識自由流動。建立健全科技創(chuàng)新人才儲備數(shù)據(jù)庫，對高層次人才實行動態(tài)跟蹤考察、重點培養(yǎng)，造就高水平的科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團隊，并通過柔性吸引高層次人才、允許科技領(lǐng)軍人才根據(jù)科研需要自主聘用“柔性流動”人員和兼職科研人員等措施，打造區(qū)域性科技創(chuàng)新“高地”。

(二)科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”成因中的地方政府的限度

科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”，其產(chǎn)生既有市場“無形之手”不到位的因素，也有政府“有形之手”越位、缺位的原因。這其中，也有地方政府的責(zé)任在內(nèi)，主要是如下5個方面的因素，使得地方政府本應(yīng)發(fā)揮的主導(dǎo)作用、引導(dǎo)作用、疏導(dǎo)作用，還沒能充分激發(fā)出來，致使科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”依然頑固存在，成為當(dāng)前必須面對和進一步破解的難題。

1.機構(gòu)重疊、職能交叉，資源配置效率低

目前，地方政府涉及科技創(chuàng)新工作的部門，除科技主管部門外，還有發(fā)改、經(jīng)信、教育、農(nóng)業(yè)等部門。從自身職能和工作需要出發(fā)，各部門均設(shè)有主管科技、產(chǎn)業(yè)政策的機構(gòu)，而由于科技主管部門和各部門之間缺乏明確的職責(zé)定位和分工合作機制，在推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和企業(yè)技術(shù)改造升級等方面，各自制定政策規(guī)劃，分別利用財政科技資金設(shè)置科技項目等，導(dǎo)致科技資源重復(fù)配置，形不成合力。

2.條塊分割、政出多門，科技與經(jīng)濟脫節(jié)

現(xiàn)行的科技管理體制既有條條，也有塊塊。部分科技政策政出多門，缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。比如，對企業(yè)創(chuàng)新平臺的認定，發(fā)改部門認定企業(yè)工程研究中心，經(jīng)信部門認定企業(yè)技術(shù)中心，科技部門認定工程技術(shù)研究中心；對協(xié)同創(chuàng)新平臺的認定，科技部門認定產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，教育部門認定協(xié)同創(chuàng)新中心，農(nóng)業(yè)部門認定創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等。因職能部門之間條塊分割，科技政策的制定和執(zhí)行方面缺乏有效地協(xié)調(diào)，直接導(dǎo)致科技與經(jīng)濟的“兩張皮”。

3.干預(yù)過多、手段單一，公共服務(wù)能力不強

現(xiàn)實中，地市政府的科技管理部門還沒有跳出“項目科委”的老路，過多地依賴下達科技計劃項目，重視單個項目研發(fā)投入，過多地介入到具體的科技項目運作，投入大量人、財、物，忙碌著科技管理的具體事務(wù)，忽略了經(jīng)濟社會發(fā)展對科技創(chuàng)新重大需求的挖掘和凝練，忽視了對地方公共創(chuàng)新服務(wù)平臺的建設(shè)和科技人才的培養(yǎng)，致使管理的效果不彰、效率不高。并且，在現(xiàn)階段我國科技創(chuàng)新的中介服務(wù)與科技創(chuàng)新的需求比較脫節(jié)的情況下，地方政府在彌補中介服務(wù)缺陷方面也沒能發(fā)揮足夠作用，也助長了信息孤島的形成。

4.機制不活、供需脫節(jié)，技術(shù)偏離市場需求

目前，地方政府及相關(guān)部門主要通過項目下達、資金資助等方式，對各創(chuàng)新主體予以支持。但因制度安排存在欠缺，機制不活，項目指南的編寫往往主要由以高校院所的專家教授組成的專家組來完成，雖然近年來政府主管部門也開始吸納一些企業(yè)人員參加，但總體上以高?？蒲性核鶑氖禄A(chǔ)研究人員為主的格局未變。這使得項目指南往往更側(cè)重技術(shù)的先進性、前瞻性，而忽視企業(yè)需求，導(dǎo)致供需脫節(jié)。一方面，企業(yè)亟需的適用性技術(shù)，因進不了研究指南而得不到支持。另一方面，企業(yè)并不亟需的“高大上”項目得到較多資助，進行重點研究，但是，又因其適用性差，而無法形成現(xiàn)實生產(chǎn)力。

5.用人封閉、協(xié)調(diào)不暢，人才資源浪費嚴重

考慮保密性需要，對特殊領(lǐng)域的技術(shù)人才一般是不允許流動的。但除此之外，廣大高?？蒲性核目蒲泄歉珊皖I(lǐng)軍人才是可以而且應(yīng)當(dāng)鼓勵合理流動的。但從目前情況看，人才使用基本是各顧各、各用各，以獨享、封閉為主。地方政府為激發(fā)人才使用活力，近年來采取的某些舉措，如允許和鼓勵人才流動的政策，與一般事業(yè)單位工作人員不允許兼職的規(guī)定之間存在沖突，與八項規(guī)定以來審計部門審計政策之間存在沖突。由于政出多門、政策協(xié)調(diào)性差等原因，政策難落地，造成人才資源的大量浪費。

四、地方政府在破解“孤島現(xiàn)象”中的路徑研究

(一)改革科技創(chuàng)新的體制機制

1.成立地區(qū)綜合性科技創(chuàng)新推進機構(gòu)

適應(yīng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合的大趨勢，以及政府管理職能和管理方式轉(zhuǎn)變的新方向，地方政府應(yīng)適時成立綜合性科技創(chuàng)新推進機構(gòu)。

(1)成立地區(qū)綜合性科技創(chuàng)新推進機構(gòu)。如借鑒深圳經(jīng)驗，成立市級科技創(chuàng)新委員會，作為地區(qū)綜合性科技主管部門，推動創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施。

(2)開展科技和經(jīng)濟主管部門合署試點。以山東省為例，可以借鑒浦東經(jīng)驗，選擇部分地市開展科技和經(jīng)濟主管部門合署試點，成立科技和經(jīng)濟委員會，作為地區(qū)的科技和工業(yè)主管部門，從組織制度上解決科技經(jīng)濟“兩張皮”問題，推動科技和經(jīng)濟社會發(fā)展的深度融合。

2.進一步推進簡政放權(quán)

地方政府科技管理部門要著眼于“抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓政策、抓服務(wù)”，進一步向科技創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變。

(1)建立公平市場競爭環(huán)境。要深化科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“放管服”改革，進一步明確政府權(quán)力清單，改進市場準入管理制度，健全產(chǎn)業(yè)科技政策和管理制度，完善知識產(chǎn)權(quán)保護制度，營造科技創(chuàng)新的市場競爭環(huán)境。

(2)優(yōu)化協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境。地方政府要堅持“事前”不干預(yù)、“事中”指導(dǎo)、“事后”扶持，進一步簡政放權(quán)，積極為產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新清障搭臺、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；要消除行政管理橫向、縱向限制，用政府權(quán)力的減法換取市場活力的加法。地方政府要把工作重點從行政審批、資源分配轉(zhuǎn)到管控風(fēng)險、規(guī)劃引導(dǎo)、優(yōu)化服務(wù)上來，努力為產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新活動的開展?fàn)I造最優(yōu)的外部環(huán)境。

3.健全創(chuàng)新公共服務(wù)體系

作為公共服務(wù)提供者的地方政府，要建立一批面向科技創(chuàng)新主體開展協(xié)同創(chuàng)新服務(wù)的科技創(chuàng)新公共服務(wù)平臺，使科技、產(chǎn)業(yè)、管理、商業(yè)模式和金融等多方面的創(chuàng)新實現(xiàn)有機結(jié)合。

(1)建立公共服務(wù)平臺?？萍紕?chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，涉及到創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈。地方政府要以推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新為目的，建設(shè)一批科技協(xié)同創(chuàng)新公共服務(wù)平臺，推進科技創(chuàng)新資源共享；要適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展趨勢，建立完善全方位的科技創(chuàng)新信息網(wǎng)絡(luò)，為創(chuàng)新主體搭建科技研發(fā)成果信息交流平臺。

(2)突出項目引領(lǐng)。以市場為導(dǎo)向，聚焦地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大科技需求，在基礎(chǔ)前沿、重大共性關(guān)鍵技術(shù)以及科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用示范等方面進行全鏈條科技創(chuàng)新設(shè)計，充分發(fā)揮企業(yè)在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈中龍頭帶動作用，組織實施重大科技專項和項目的協(xié)同創(chuàng)新。

4.創(chuàng)新財政科技資金投入

從更好地履行公共職能的角度講，地方政府應(yīng)將保障支持和扶持產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的資金，更多地納入到公共財政范圍之中。

(1)調(diào)整財政資金投入方向。鑒于目前地方政府的財政科技資金多投向研發(fā)階段和成果轉(zhuǎn)化階段，而在科技成果中試階段，存在著“高校院所既無錢也不愿投入，企業(yè)不愿承擔(dān)投資風(fēng)險”的現(xiàn)象。地方政府要加大財政科技資金對科技成果中試階段的投入，通過獎勵性補助、股權(quán)投資、風(fēng)險補償?shù)确绞?，逐步從重點支持實驗室研發(fā)向科技研發(fā)與技術(shù)加工并重轉(zhuǎn)變。

(2)提高財政科技經(jīng)費的使用效率。鑒于目前支持科技創(chuàng)新的財政資金過于分散、使用效率低下的問題，要發(fā)揮經(jīng)濟杠桿和市場調(diào)節(jié)作用，圍繞地區(qū)重大的科技創(chuàng)新項目，尤其是有效鼓勵創(chuàng)新主體開展協(xié)同創(chuàng)新、促進科技創(chuàng)新成果有效轉(zhuǎn)化的項目，有計劃地使用有限的財政資金，集中力量辦大事。

5.創(chuàng)新科技管理體制

地方政府要發(fā)揮好管理杠桿的作用，強化規(guī)劃、政策、機制等宏觀環(huán)境建設(shè)功能，將科技管理工作的重點從具體項目管理轉(zhuǎn)變到宏觀管理、創(chuàng)新環(huán)境管理等方面。

(1)加強重點領(lǐng)域的改革。加大科技創(chuàng)新協(xié)同管理機制的創(chuàng)新，保障創(chuàng)新主體合法的權(quán)益。改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，使科研人員無需為“花錢”而過多操心，能夠?qū)Ｐ膹氖驴萍佳芯俊?/p>

(2)完善科技成果評價體系和機制。要根據(jù)科技創(chuàng)新主體的不同類型，以及科技創(chuàng)新活動開展的規(guī)律和特點，以“三維考核”評價機制為導(dǎo)向，建立健全科學(xué)分類的創(chuàng)新評價制度體系，以增強科技協(xié)同創(chuàng)新評價的科學(xué)性，進一步激發(fā)創(chuàng)新主體的活力。

(二)完善科技創(chuàng)新的政策機制

地方政府要統(tǒng)籌優(yōu)化對科技創(chuàng)新政策、規(guī)劃等的服務(wù)和引導(dǎo)，促進創(chuàng)新資源向創(chuàng)新主體流動聚集。

1.注重政策引導(dǎo)

地方政府要發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策、協(xié)調(diào)重大合作項目等方面的引導(dǎo)作用，為產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新持續(xù)開展建立配套的政策體系。

(1)構(gòu)建全方位政策保障體系。政府要從科技計劃、人才引進、項目培育、載體建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、科技融資等方面推出一攬子高含金量的引導(dǎo)政策，建立健全有利于科技創(chuàng)新的全方位政策體系。

(2)建立協(xié)同創(chuàng)新政策鏈。政府要出臺戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等系列政策，從財政金融支持、人才支撐、創(chuàng)新載體建設(shè)、科技服務(wù)業(yè)發(fā)展等多個方面形成覆蓋自主創(chuàng)新體系全過程的政策鏈，為產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展保駕護航。

2.加強規(guī)劃引導(dǎo)

作為科技創(chuàng)新主要組織者和管理者，地方政府要制定科學(xué)合理的科技計劃，組建企業(yè)、高校、科研院所協(xié)同創(chuàng)新的“共同利益體”，引導(dǎo)協(xié)同創(chuàng)新主體增強研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化的針對性、有效性。

(1)科學(xué)制定產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新規(guī)劃。為有效解決企業(yè)、高校、科研院所各創(chuàng)新主體之間的科技研發(fā)信息不對稱、科研成果與現(xiàn)實生產(chǎn)力脫節(jié)的問題，地方政府要善于根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展對科技的需求，科學(xué)制定中長期的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃，確保研究更好地符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展對科技創(chuàng)新的需求。

(2)加強產(chǎn)學(xué)研協(xié)同管理協(xié)調(diào)。地方政府要發(fā)揮整體規(guī)劃和統(tǒng)籌作用，有效整合分散在不同部門、不同領(lǐng)域的創(chuàng)新資源；要通過加強協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較大影響的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新項目，實現(xiàn)信息交流和資源共享，更好地保障需求方能夠快速、有效地獲取科技創(chuàng)新資源。

3.加強財政資金引導(dǎo)

財政科技資金是有限的。地方政府要充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，以資金為杠桿，引導(dǎo)和鼓勵更多的社會資本投入到產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新之中。

(1)打造產(chǎn)學(xué)研協(xié)同的完整資金鏈。地方政府要運用直接投入、稅收優(yōu)惠等多種財政資金投入方式，以增強調(diào)動社會科技資源配置特別是資金投入的能力，構(gòu)建覆蓋產(chǎn)學(xué)研合作全程的完整資金鏈，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

(2)建立多元化科技投融資機制。地方政府要通過支持和參與風(fēng)險投資機制的建立、鼓勵產(chǎn)學(xué)研進入市場融資等途徑，探索形成“財政投入為引導(dǎo)、企業(yè)投入為主體、金融資本和民間資本競相跟進”的多元化科技投融資機制。

(三)建立科技創(chuàng)新要素共享機制

1.推動資源共享

各區(qū)域內(nèi)都擁有大量科學(xué)儀器與裝備資源。地方政府要打破高校、科研院所、企業(yè)創(chuàng)新主體之間的界限與壁壘，更好地發(fā)揮已經(jīng)形成的科學(xué)儀器裝備資源優(yōu)勢，實現(xiàn)科技創(chuàng)新資源高效地共享、共用。

(1)建立統(tǒng)一開放的科技資源集散平臺。應(yīng)建立本區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的“產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中心”網(wǎng)絡(luò)，通過建設(shè)創(chuàng)新資源共享系統(tǒng)，實行科技資源信息網(wǎng)絡(luò)公開化；建立平臺資源開放共享機制，實時、動態(tài)地發(fā)布資源使用情況，提高科技創(chuàng)新資源利用率。

(2)建立科研資源開放制度。要建立科技創(chuàng)新資源管理制度，借鑒北京市建立“北京科學(xué)儀器裝備協(xié)作共用資金”，并相應(yīng)建立起“科學(xué)儀器與裝備協(xié)作服務(wù)網(wǎng)”的經(jīng)驗做法，有序地全面向社會開放大學(xué)、科研機構(gòu)的實驗室和大型儀器設(shè)備，盤活閑置的科技研發(fā)資源。

2.實現(xiàn)信息共享

地方政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立有利產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的信息服務(wù)體系。

(1)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府要建立科技創(chuàng)新信息數(shù)據(jù)庫。要鼓勵和支持中介機構(gòu)著力建設(shè)科技信息系統(tǒng)，通過社會力量或市場力量發(fā)展壯大科技信息網(wǎng)絡(luò)，促進企業(yè)、高校和科研機構(gòu)產(chǎn)學(xué)研三方信息的相互溝通、互為服務(wù)，逐步擴大信息的受眾面和數(shù)據(jù)平臺的影響力。

(2)構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新信息網(wǎng)絡(luò)平臺。地方政府要運用高科技網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立協(xié)同創(chuàng)新信息網(wǎng)絡(luò)平臺。借助信息網(wǎng)絡(luò)平臺，高校和科研院所既可以充分展示和推廣自己的科研成果，又可以了解市場和企業(yè)發(fā)展對科技創(chuàng)新成果的需求；同樣，作為創(chuàng)新主體的企業(yè)可以了解高校和科研院所的研發(fā)實力、創(chuàng)新成果的應(yīng)用前景和成熟程度等情況。

3.創(chuàng)新人才機制

人才是科技創(chuàng)新發(fā)展的先決條件。地方政府要著力從體制機制上破解人才培養(yǎng)引進使用上的障礙。

(1)創(chuàng)新人才政策體系和工作機制。地方政府的人才政策要實現(xiàn)從“以管為主”到“服務(wù)優(yōu)先”的轉(zhuǎn)變，賦予科技創(chuàng)新主體企業(yè)、高校、科研院所更多的人才自主權(quán)。要建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻、績效為導(dǎo)向的人才評價體系，激發(fā)人才創(chuàng)新活力。

(2)建立人才雙向流動與共用機制。地方政府要建立靈活的人事聘用制度，打破高校、院所與企業(yè)之間的限制，構(gòu)建人才雙向交流的平臺；要允許、鼓勵研究人員、科技人員的流動與交流，充分發(fā)揮他們的聰明才智，盡其所能。