治理質(zhì)量評(píng)估的比較研究：一個(gè)文獻(xiàn)綜述

劉建黨，唐 杰，王 東

(哈爾濱工業(yè)大學(xué)(深圳) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 深圳 518055)

一、引 言

2013年11月，中共中央發(fā)布《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出全面深化改革的總目標(biāo)——完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十九大報(bào)告再次從戰(zhàn)略層面強(qiáng)調(diào)了治理在國(guó)家發(fā)展中的重要地位，并明確了實(shí)現(xiàn)治理質(zhì)量現(xiàn)代化的“兩步走”戰(zhàn)略安排。對(duì)中國(guó)而言，要實(shí)現(xiàn)治理質(zhì)量的現(xiàn)代化，就勢(shì)必要考慮治理質(zhì)量的實(shí)際測(cè)度，故治理質(zhì)量評(píng)估就成為一個(gè)迫切問(wèn)題。此外，中國(guó)是一個(gè)由省、市、縣各級(jí)政府組成的大國(guó)，國(guó)家治理質(zhì)量的提升離不開地方治理的持續(xù)改善，故中國(guó)治理水平的評(píng)價(jià)，要兼顧國(guó)家和地方兩個(gè)層面，注重吸收治理質(zhì)量評(píng)估的國(guó)內(nèi)外研究成果。作為一種新的政治運(yùn)行和公共事務(wù)管理的理念，治理是對(duì)現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行方式的理論概括，可以通過(guò)具體的現(xiàn)象來(lái)得以體現(xiàn)。而且，隨著治理概念在學(xué)術(shù)界的廣泛流傳，為了把治理的研究推向更高的水平，治理定量研究已成為學(xué)界關(guān)注的新焦點(diǎn)[1]，并涌現(xiàn)出一批重要研究成果?；诖?，本文通過(guò)系統(tǒng)梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，兼顧理論探討和實(shí)際評(píng)估、國(guó)家治理和地方治理，力圖勾勒治理質(zhì)量評(píng)估研究的主要視角、基本趨勢(shì)，深入探討現(xiàn)有評(píng)估方法的核心爭(zhēng)議，系統(tǒng)剖析產(chǎn)生有關(guān)爭(zhēng)議的關(guān)鍵原因，并提出未來(lái)研究需要重視的主要內(nèi)容。

二、國(guó)家治理

(一)理論探討

作為國(guó)家理論與治理理論融合的結(jié)果，“國(guó)家治理”概念的主要內(nèi)容包括：解決公共問(wèn)題，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)；實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的合理分工與有效協(xié)作；推動(dòng)強(qiáng)制力與主動(dòng)性的合作、正式制度與非正式機(jī)制的合作；建設(shè)更有效率性、責(zé)任性和回應(yīng)性的理性政府[2]。在全球范圍內(nèi)，國(guó)家治理評(píng)估的理論探討較多，按照治理內(nèi)涵的演變軌跡[3-9]，主要包括如下幾種：

第一種視角：權(quán)力制衡。早期研究中，各種治理評(píng)估方法，具有相對(duì)重視“權(quán)力制衡”、輕視“權(quán)力使用”的顯著特征[5]。近年來(lái)，學(xué)界持續(xù)涌現(xiàn)有關(guān)民主質(zhì)量的評(píng)估方法，大多都認(rèn)同奧爾森關(guān)于國(guó)家是攫取者(捕食者)的假設(shè)，認(rèn)為政治發(fā)展的最終目標(biāo)是建立符合法治政府與責(zé)任政府的機(jī)制，從而能夠限制國(guó)家的自由裁量權(quán)[5]。顯然，權(quán)力制衡不僅涉及權(quán)力的橫向配置，即權(quán)力在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的合理配置，也涉及權(quán)力的縱向配置，即權(quán)力在中央政府、地方政府之間的合理配置，還涉及對(duì)權(quán)力的規(guī)范和約束，即法治。

第二種視角：官僚制度。自從馬克斯·韋伯(Max Weber，1978)提出現(xiàn)代官僚制度的理想描述以來(lái)，便有學(xué)者嘗試對(duì)這一概念進(jìn)行“操作化”處理，但成效并不顯著。迄今為止，與韋伯式官僚制度相關(guān)的評(píng)估方法相對(duì)較少，只有少數(shù)學(xué)者或研究進(jìn)行了嘗試[5]，比如Peter Evans and James Rauch(2000)、民主多樣性項(xiàng)目等。

第三種視角：治理產(chǎn)出。如上各種視角都屬于治理投入，受到目前大多數(shù)治理指數(shù)編制者的歡迎[7]。但是，良好的程序和強(qiáng)大的能力本身并不是政府治理的目標(biāo)，最終是要使政府能夠提供學(xué)校教育、公共衛(wèi)生、公共安全和國(guó)防建設(shè)等服務(wù)，這意味著對(duì)政府質(zhì)量的另一種評(píng)估，即基于最終產(chǎn)出結(jié)果的評(píng)估，這有助于理解政府是如何履行職責(zé)的[5,7]。

第四種視角：官僚自主性+治理能力。Fukuyama(2013)把治理評(píng)估劃分為兩個(gè)維度，認(rèn)為政府質(zhì)量(治理質(zhì)量)是能力和官僚自主性互動(dòng)的綜合結(jié)果。首先，自主性的多或少，可能是好事，也可能是壞事，這取決于官僚機(jī)構(gòu)的能力；其次，如果一個(gè)組織充滿無(wú)能的人，就要限制他們的自由裁量權(quán)，相反就要給予更多的自由裁量權(quán)；第三，在一系列倒U關(guān)系圖中，官僚機(jī)構(gòu)的能力越低，自主性的最高點(diǎn)越偏于左側(cè)，相反則越偏向于右側(cè)[5]。

第五種視角：權(quán)力橫向配置+權(quán)力約束+治理能力+治理產(chǎn)出。俞可平(2008)提出中國(guó)治理評(píng)估的五大原則*首先，指標(biāo)體系必須具有簡(jiǎn)便性、實(shí)用性和操作性，數(shù)據(jù)材料容易獲得，評(píng)估活動(dòng)也切實(shí)可行；其次，多數(shù)指標(biāo)應(yīng)直接反映現(xiàn)存的治理狀態(tài)，應(yīng)有適當(dāng)數(shù)量的指標(biāo)體現(xiàn)治理的前景；第三，既有反映治理狀態(tài)的客觀數(shù)據(jù)，又有公民和官員對(duì)治理狀況的主觀評(píng)價(jià)；第四，既立足中國(guó)改革開放的實(shí)踐，同時(shí)充分借鑒國(guó)際上的治理評(píng)估經(jīng)驗(yàn)；第五，即突出政府治理的重點(diǎn)，又兼及治理的基本內(nèi)容。，強(qiáng)調(diào)治理評(píng)估指標(biāo)體系要體現(xiàn)中國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署*與公共治理密切相關(guān)的重大國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略包括科學(xué)發(fā)展、政治文明、和諧社會(huì)、小康社會(huì)、新農(nóng)村建設(shè)、服務(wù)型政府、創(chuàng)新型國(guó)家和生態(tài)文明等。，認(rèn)為中國(guó)治理評(píng)估框架主要涉及12個(gè)方面*即公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)、廉政。，其中，公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、政務(wù)公開、政府責(zé)任屬于權(quán)力橫向配置，法治屬于權(quán)力約束，行政效益、廉政屬于治理能力，合法性、社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、公共服務(wù)屬于治理產(chǎn)出，然而，這個(gè)框架僅僅是一個(gè)原則性的綱要，離具體的測(cè)評(píng)指標(biāo)還有較大距離[10]。

第六種視角：權(quán)力橫向配置+權(quán)力約束+官僚制度+治理能力+治理產(chǎn)出。陳志勇等(2015)提出一個(gè)具有時(shí)代特色的中國(guó)治理評(píng)估的戰(zhàn)略框架，其中，現(xiàn)代化是治理評(píng)估的目標(biāo)靶向，治理體系*習(xí)近平總書記指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。”和治理能力*按照UNDP的定義，能力是指組織或者個(gè)體有效地、持續(xù)地和高效地執(zhí)行其既定職能，達(dá)到既定目的的本領(lǐng)。就內(nèi)涵而言，國(guó)家治理能力就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的能力。分別作為治理評(píng)估的寬度界標(biāo)和深度蘊(yùn)藉，整個(gè)框架形成“一靶兩翼”*習(xí)近平總書記明確指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成，單靠哪一個(gè)治理國(guó)家都不行。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能?！钡母窬?。他們認(rèn)為，在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)方面要體現(xiàn)時(shí)代感、時(shí)代發(fā)展的特征，比如：治理主體方面通常包含法治、參與、責(zé)任等要素，治理客體方面可以用經(jīng)濟(jì)水平、科技文化水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平等來(lái)體現(xiàn)[11]。

(二)實(shí)際評(píng)估

從國(guó)家層面來(lái)看，在治理質(zhì)量的實(shí)際評(píng)估方面，早期以自由指數(shù)(freedom index)、國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)國(guó)際指南(international country risk guide，簡(jiǎn)稱ICRG指數(shù))等單維評(píng)估為主；隨著全球治理指數(shù)(world governance index，簡(jiǎn)稱WGI指數(shù))的年度數(shù)據(jù)越來(lái)越多，其治理指標(biāo)綜合性、覆蓋范圍廣泛性的優(yōu)勢(shì)得到迅速放大，并在其開發(fā)者Daniel Kaufmann等人的力推下，逐步成為全球?qū)W者開展國(guó)際比較研究的最佳選擇。

第一種視角：權(quán)力橫向配置。自由之家的自由指數(shù)從政治權(quán)利、公民權(quán)利兩個(gè)方面對(duì)自由進(jìn)行評(píng)估，并提供全球自由評(píng)估的年度報(bào)告，涉及192個(gè)國(guó)家和18個(gè)地區(qū)，其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)適用于所有國(guó)家和地區(qū)。此外，該評(píng)估不關(guān)注政府或政府績(jī)效本身，只關(guān)注個(gè)體在現(xiàn)實(shí)中所享有的權(quán)利和自由[12]。

第二種視角：官僚制度。在ICRG指數(shù)方面，Olson等(2000)計(jì)算5個(gè)治理指標(biāo)*政府沒收風(fēng)險(xiǎn)、政府賴賬風(fēng)險(xiǎn)、官僚體系質(zhì)量、腐敗水平、法律和秩序傳統(tǒng)。的算術(shù)平均和，得到全球68個(gè)國(guó)家(1960—1987)的ICRG指數(shù)[13]；Seldadyo等(2007)用驗(yàn)證性因子分析法對(duì)5個(gè)政治風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)*民主問(wèn)責(zé)、政府穩(wěn)定性、官僚質(zhì)量、腐敗水平、法律秩序。進(jìn)行合成，得到全球106個(gè)國(guó)家1984年的ICRG指數(shù)[14]。然而，不管如何界定程序，該類指標(biāo)都無(wú)法直接實(shí)現(xiàn)人們期待政府所達(dá)到的水平[5]。

第三種視角：治理產(chǎn)出。胡鞍鋼等(2015)提出中美治理績(jī)效比較的基本框架，主要涉及六個(gè)緯度：經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、就業(yè)、社會(huì)保障、科技創(chuàng)新和社會(huì)治安，主要指標(biāo)包括GDP增長(zhǎng)率、GDP、人均GDP等11個(gè)方面，并依此對(duì)中美兩國(guó)2000—2012年的治理績(jī)效進(jìn)行實(shí)證比較，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的治理績(jī)效或已優(yōu)于美國(guó)，或已顯著縮小與美國(guó)的相對(duì)差距[15]。

第四種視角：權(quán)力約束+治理產(chǎn)出。汪仕凱(2016)認(rèn)為，國(guó)家治理評(píng)估體系應(yīng)涵蓋9類*即設(shè)施類、秩序類、服務(wù)類、公開價(jià)值類、公平價(jià)值類、公正價(jià)值類、效率類、環(huán)保類、創(chuàng)新類。23項(xiàng)客觀指標(biāo)，其中，公開價(jià)值類屬于權(quán)力約束，其他8類屬于治理產(chǎn)出[16]。此外，通過(guò)向?qū)＜野l(fā)放問(wèn)卷確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，華東政法大學(xué)對(duì)111個(gè)國(guó)家的治理質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布《國(guó)家治理指數(shù)2015年報(bào)告》；這是首次由中國(guó)人開發(fā)的跨國(guó)治理指數(shù)，打破了西方學(xué)者在這一領(lǐng)域的壟斷地位。

第五種視角：治理能力+權(quán)力約束。WGI指數(shù)將治理劃分為六個(gè)方面，其中，政府效能、監(jiān)管質(zhì)量、政治穩(wěn)定性與無(wú)暴力、腐敗控制屬于治理能力[5]，其余兩個(gè)(表達(dá)與問(wèn)責(zé)、法治水平)屬于權(quán)力約束，且都屬于治理投入[17]。WGI指數(shù)采用綜合聚類法*有學(xué)者認(rèn)為，WGI指數(shù)采用了標(biāo)準(zhǔn)不可觀測(cè)成分模型的擴(kuò)展形式作為其指標(biāo)合成方法。形成六項(xiàng)指標(biāo)，是公開發(fā)布的、最具綜合性的一種感知類治理指標(biāo)，它由世界銀行的Daniel Kaufmann*最初合作者為Aart Kraay和Pablo Zoido-Lobaton(被稱為KKZ指標(biāo))，后來(lái)加入了Massimo Mastruzzi(又被稱為KKM指標(biāo))。于1996年領(lǐng)銜開發(fā)，于1996—2015年發(fā)布各國(guó)年度治理水平，2015年涵蓋215個(gè)國(guó)家。

第六種視角：權(quán)力橫向配置+權(quán)力約束+官僚制度+治理產(chǎn)出。1999年，聯(lián)合國(guó)專家考特(Julius Court)等人發(fā)起“世界治理調(diào)查”(world governance survey)，設(shè)計(jì)了6個(gè)部分*這六個(gè)部分為：政治過(guò)程中公民的參與程度；政治過(guò)程中社會(huì)上的各利益方意見整合的方式；作為一個(gè)整體的政府保護(hù)系統(tǒng)；政策執(zhí)行特別是政府的政策執(zhí)行；國(guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系；爭(zhēng)議的處理，特別是司法系統(tǒng)爭(zhēng)議處理。、30個(gè)問(wèn)題*2006年，調(diào)查對(duì)象國(guó)壓縮到10個(gè)，指標(biāo)修訂為6個(gè)領(lǐng)域、6個(gè)維度，共36個(gè)指標(biāo)。，樣本涉及各大洲具有代表性的22個(gè)國(guó)家；他們把治理區(qū)分為“績(jī)效”和“過(guò)程”，績(jī)效指標(biāo)強(qiáng)調(diào)規(guī)范性結(jié)果，過(guò)程指標(biāo)則關(guān)注產(chǎn)出是“如何達(dá)成的”；調(diào)查對(duì)象僅限于對(duì)該國(guó)比較了解的消息靈通人士，且只對(duì)自己國(guó)家做出評(píng)價(jià)，故優(yōu)于WGI指數(shù)[18]。

三、地方治理

(一)理論探討

地方治理就是地方層次的治理，處于國(guó)家層次之下，即地方上的利益相關(guān)者相互作用以影響公共政策效果的過(guò)程。它包括組織內(nèi)部的相互作用、過(guò)程以及其他把利益相關(guān)者聯(lián)系起來(lái)的機(jī)制。其目的不只是提升內(nèi)向型管理水平，還要獲得被外部利益相關(guān)者認(rèn)可的產(chǎn)出結(jié)果[19]。

第一種視角：權(quán)力制衡+治理能力+治理產(chǎn)出。Puppim de Oliveira等(2013)提出，在城市綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，可以從四個(gè)維度對(duì)善治進(jìn)行評(píng)估：過(guò)程維度(決策過(guò)程)、能力維度(執(zhí)行能力)、綠色經(jīng)濟(jì)維度(經(jīng)濟(jì)系統(tǒng))、社會(huì)生態(tài)維度(社會(huì)生態(tài)系統(tǒng))，其中后兩個(gè)維度屬于結(jié)果，也叫治理產(chǎn)出。此外，這是一個(gè)一般性的指標(biāo)體系，可以用于不同背景、不同發(fā)展水平的城市[20]。

第二種視角：權(quán)力制衡+官僚制度+治理產(chǎn)出。Hendriks(2014)認(rèn)為，良好城市治理(good urban governance)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)方面：第一，輸入價(jià)值，即哪些要素進(jìn)入系統(tǒng)？第二，輸出價(jià)值，即哪些要素離開系統(tǒng)？第三，系統(tǒng)價(jià)值，即哪些要素構(gòu)成系統(tǒng)？基于此，良好城市治理的五個(gè)核心價(jià)值包括回應(yīng)、效能、程序正義、彈性、均衡，其中，回應(yīng)、效能、彈性屬于民主范疇，程序正義、均衡屬于法律規(guī)則/法治國(guó)家范疇[21]。

(二)實(shí)際評(píng)估

從地方層面來(lái)看，在治理質(zhì)量的實(shí)際評(píng)估方面，雖然聯(lián)合國(guó)、世界銀行等機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者進(jìn)行了積極的探索，但與國(guó)家治理?yè)碛蠾GI等知名指數(shù)的情況不同，目前很少有系統(tǒng)、全面的指標(biāo)來(lái)研究地方(城市)治理質(zhì)量，主要是因?yàn)榈胤?城市)數(shù)據(jù)搜集比較困難；同時(shí)，地方治理質(zhì)量的跨國(guó)比較，疊加了國(guó)家差異、地區(qū)差異，指標(biāo)選取的難度和復(fù)雜性大大增加。

第一種視角：治理產(chǎn)出。田發(fā)等(2016)以公共服務(wù)產(chǎn)出水平作為依據(jù)，構(gòu)建社會(huì)治理水平評(píng)估指標(biāo)體系，包含9個(gè)二級(jí)指標(biāo)*即基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障與公平、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、科技發(fā)展、城鄉(xiāng)事務(wù)、公共安全、環(huán)境保護(hù)。、21個(gè)三級(jí)指標(biāo)，全部屬于客觀指標(biāo)；采用加權(quán)求和法計(jì)算全國(guó)31個(gè)省的社會(huì)治理水平指數(shù)，時(shí)間跨度為2007—2014年[22]。另外，英國(guó)的地方政府績(jī)效指標(biāo)從合作醫(yī)療、住房、環(huán)境、文化、教育、社會(huì)服務(wù)等方面入手，對(duì)英國(guó)各地方的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估[18]，顯然各項(xiàng)指標(biāo)側(cè)重回應(yīng)居民需求，屬于治理產(chǎn)出范疇。

第二種視角：權(quán)力約束+治理產(chǎn)出。從1999年開始，聯(lián)合國(guó)人居署(UN-HABITAT)著手開發(fā)城市治理指數(shù)(urban governance index，UGI)，提出了良好城市治理的四個(gè)核心原則*起初，提出的是五個(gè)核心原則——效能、公平、參與、問(wèn)責(zé)、安全，后來(lái)，UN-HABITAT剔除了“安全”原則，因?yàn)樗c指標(biāo)選擇標(biāo)準(zhǔn)不吻合。其中，參與、問(wèn)責(zé)屬于權(quán)力約束，公平、效能屬于治理產(chǎn)出。：效能、公平、參與、問(wèn)責(zé)，發(fā)布了全球24個(gè)城市的治理水平報(bào)告[23]。Moretto(2015)依據(jù)UGI四個(gè)核心原則設(shè)計(jì)問(wèn)題，進(jìn)行半結(jié)構(gòu)訪談、交叉驗(yàn)證，實(shí)證分析帕斯·卡斯蒂略自治市(委內(nèi)瑞拉)的社區(qū)供水問(wèn)題[24]。

第三種視角：治理能力+治理產(chǎn)出。2006年，世界銀行發(fā)布一份中國(guó)120個(gè)城市的治理水平的研究報(bào)告*世界銀行2004年在中國(guó)120個(gè)地市1137個(gè)縣(縣級(jí)市、區(qū))的企業(yè)調(diào)查，參見文獻(xiàn)[25]。，該研究覆蓋除西藏外的所有省份，通過(guò)1200名工作人員對(duì)12 400家企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，更多側(cè)重商業(yè)人士的感受和認(rèn)知。該研究從投資環(huán)境視角入手，重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面[26]：政府效率*政府效率指標(biāo)包括稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、企業(yè)在娛樂和旅游上的支出、與政府打交道的時(shí)間、通關(guān)速度、勞動(dòng)力靈活性、獲得銀行貸款的可能性、技術(shù)技能、對(duì)合同權(quán)利和財(cái)產(chǎn)受到保護(hù)的信心、電力和運(yùn)輸?shù)墓?yīng)。與和諧社會(huì)*和諧社會(huì)指標(biāo)包括環(huán)境保護(hù)(空氣質(zhì)量、工業(yè)廢物無(wú)害化、人均綠地)、醫(yī)療衛(wèi)生(職工醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率、新生嬰兒死亡率)、教育(人均教育經(jīng)費(fèi)、女童入學(xué)率)。，前者屬于治理能力，后者屬于治理產(chǎn)出。

第四種視角：權(quán)力橫向配置+治理產(chǎn)出。天則經(jīng)濟(jì)研究所關(guān)注公共領(lǐng)域或公共事務(wù)的治理，先后于2008、2010、2012、2015年發(fā)布《中國(guó)省會(huì)城市公共治理*公共治理就是通過(guò)政府與非政府組織、國(guó)家與公民社會(huì)、各種公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)互動(dòng)與合作，在管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中調(diào)解沖突、融合利益，最終實(shí)現(xiàn)公共物品的供給。他們提出的公共治理指數(shù)涵蓋的公共物品分為兩種：服務(wù)型公共物品、制度型公共物品，其中，服務(wù)型公共物品包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施，制度型公共物品包括人身和財(cái)產(chǎn)保護(hù)、政府廉潔和透明、社會(huì)信任、社會(huì)公正。指數(shù)報(bào)告》，提出中國(guó)地方(省會(huì)城市)公共治理指標(biāo)體系?！吨袊?guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)報(bào)告(2015版)》*文獻(xiàn)來(lái)源：北京天則經(jīng)濟(jì)研究所官網(wǎng)(http://www.unirule.org.cn/index.asp)。給出的公共治理指數(shù)包括兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)*結(jié)構(gòu)指標(biāo)包括政治壁壘、政府行政成本、非稅收入占比、財(cái)政性投資數(shù)額占比、國(guó)有和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重、行政審批數(shù)量、NGO數(shù)量?？?jī)效指標(biāo)包括財(cái)產(chǎn)安全保護(hù)、人身安全保護(hù)、政府透明、政府廉潔、公共服務(wù)水平、社會(huì)公正、社會(huì)信任。結(jié)構(gòu)指標(biāo)屬于權(quán)力橫向配置，績(jī)效指標(biāo)屬于治理產(chǎn)出。：結(jié)構(gòu)指標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)，在該公共治理指數(shù)中，既有客觀指標(biāo)，也有主觀指標(biāo)(居民問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果)，研究對(duì)象為中國(guó)30個(gè)省會(huì)城市，問(wèn)卷調(diào)查涉及6700個(gè)樣本。

第五種視角：權(quán)力約束+治理能力+治理產(chǎn)出。馬得勇(2013)首次提出中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平評(píng)估指標(biāo)體系，主要涉及兩大方面*對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總體評(píng)價(jià)、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)具體工作的評(píng)價(jià)。、26個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)；該指標(biāo)體系以當(dāng)?shù)鼐用窈袜l(xiāng)鎮(zhèn)干部的主觀評(píng)價(jià)*主觀性指標(biāo)通過(guò)測(cè)量當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方政府在各個(gè)方面的服務(wù)評(píng)價(jià)，從而直接地、動(dòng)態(tài)地反映了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)本地居民的要求的回應(yīng)程度，而這正是治理理念所強(qiáng)調(diào)的根本宗旨所在，也與當(dāng)前我國(guó)提倡構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)相契合。為基礎(chǔ)，這在中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的治理評(píng)價(jià)中是可行的，因?yàn)榭陀^指標(biāo)會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的“效度”問(wèn)題*馬得勇(2013)指出，人均收入、道路和教育條件等客觀性指標(biāo)看似客觀，實(shí)際上很難反映當(dāng)?shù)卣膶?shí)際治理水平，因?yàn)檫@些指標(biāo)和當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府治理之間不存在明顯的因果作用機(jī)制。以人均收入為例，目前對(duì)人均收入產(chǎn)生重要影響的因素有距離城市的遠(yuǎn)近、鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地區(qū)的總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平未必能通過(guò)人均收入來(lái)體現(xiàn)出來(lái)。；他以該指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，在全國(guó)范圍內(nèi)選取10個(gè)省或直轄市的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采用田野調(diào)查得到數(shù)據(jù)(2221份村民問(wèn)卷)，并對(duì)之進(jìn)行因子分析，計(jì)算各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理水平[27]。

第六種視角：權(quán)力約束+治理能力+治理產(chǎn)出。施雪華等(2010)從政策、體制、行為三個(gè)視角入手，設(shè)計(jì)中國(guó)省級(jí)政府公共治理效能的指標(biāo)體系；該體系包含119個(gè)主、客觀細(xì)項(xiàng)指標(biāo)，主觀指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)自公眾、企業(yè)、專家調(diào)研；以該指標(biāo)體系為依據(jù)，借助標(biāo)桿管理方法，把上海市政府的指標(biāo)作為標(biāo)桿，分別對(duì)遼寧、浙江、云南、湖南等四個(gè)省份的政府治理效能進(jìn)行評(píng)估[28]。

第七種視角：權(quán)力橫向配置+治理能力+權(quán)力約束?；谥袊?guó)地方治理演進(jìn)的關(guān)鍵特征，Tang等(2018)提出了中國(guó)地方治理質(zhì)量評(píng)估的主要內(nèi)容：政府能力、市場(chǎng)化、法治水平，設(shè)計(jì)了中國(guó)地方治理質(zhì)量評(píng)估的指標(biāo)體系，實(shí)證分析了中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)(2001—2014)；其中，政府能力和市場(chǎng)化不僅代表權(quán)力的橫向配置，也代表行使權(quán)力的能力，法治水平代表對(duì)權(quán)力的有效約束[29]。

四、爭(zhēng)議和原因

(一)主要爭(zhēng)議

關(guān)于治理質(zhì)量的評(píng)估，現(xiàn)有文獻(xiàn)存在較多爭(zhēng)議，主要包括治理維度、治理指標(biāo)、指數(shù)計(jì)算等內(nèi)容，具體表現(xiàn)在如下方面：

第一，單維VS多維。在治理質(zhì)量的評(píng)估維度方面，有的學(xué)者關(guān)注單個(gè)維度，比如自由指數(shù)的“權(quán)力橫向配置”[12]、ICRG指數(shù)的“官僚制度”[13]、Rotberg(2014)的“治理產(chǎn)出”[7]；有的關(guān)注多個(gè)維度，比如Fukuyama(2013)的“官僚自主性+治理能力”[5]、《中國(guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)報(bào)告(2015版)》的“權(quán)力橫向配置+治理產(chǎn)出”、俞可平(2008)的“權(quán)力橫向配置+權(quán)力約束+治理能力+治理產(chǎn)出”[10]。

第二，投入VS產(chǎn)出。在治理質(zhì)量的評(píng)估重點(diǎn)方面，有的側(cè)重治理投入，比如自由指數(shù)的“權(quán)力橫向配置”[12]、ICRG指數(shù)的“官僚制度”[13]、Fukuyama(2013)的“官僚自主性+治理能力”[5]；有的學(xué)者側(cè)重治理產(chǎn)出，比如胡鞍鋼等(2015)[15]、Rotberg(2014)[7]、田發(fā)等(2016)[22]；有的學(xué)者兼顧治理投入與治理產(chǎn)出，比如Puppim de Oliveira等(2013)的“權(quán)力制衡+治理能力+治理產(chǎn)出”[20]、Hendriks(2014)的“權(quán)力制衡+官僚制度+治理產(chǎn)出”[21]。

第三，完備性VS操作性。在治理指標(biāo)數(shù)量選擇方面，有的側(cè)重治理指標(biāo)的完備性，涉及的評(píng)估內(nèi)容比較多，比如俞可平(2008)[10]、Fukuyama(2013)[5]、Puppim de Oliveira等(2013)[20]、Rotberg(2014)[7]；有的側(cè)重治理指標(biāo)的可操作性，涉及的評(píng)估內(nèi)容相對(duì)較少，比如胡鞍鋼等(2015)[15]、《中國(guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)報(bào)告(2015版)》、WGI指數(shù)(1996—2015)、UGI指數(shù)、汪仕凱(2016)[16]等。

第四，主觀VS客觀。在治理指標(biāo)類型選擇方面，有的側(cè)重主觀指標(biāo)，比如WGI指數(shù)、馬得勇(2013)[27]、杜大偉(2007)[26]等；有的推崇客觀指標(biāo)，比如Rotberg(2014)[7]、Fukuyama(2013)[5]、胡鞍鋼等(2015)[15]；有的兼顧客觀和主觀指標(biāo)，比如《中國(guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)報(bào)告(2015版)》、UGI指數(shù)。

第五，主觀指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源?！吨袊?guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)報(bào)告(2015版)》、馬得勇(2013)[27]等設(shè)計(jì)的主觀指標(biāo)的數(shù)據(jù)源于居民問(wèn)卷調(diào)查，杜大偉(2007)[26]等的主觀指標(biāo)的數(shù)據(jù)源于企業(yè)問(wèn)卷調(diào)查，WGI指數(shù)(1996—2015)主觀指標(biāo)的數(shù)據(jù)源于個(gè)人調(diào)查、企業(yè)調(diào)查、專家評(píng)估等。

第六，治理指數(shù)計(jì)算方法?，F(xiàn)有指數(shù)計(jì)算方法千差萬(wàn)別，Olson等(2000)采用算術(shù)平均法合成治理指數(shù)[13]，《中國(guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)報(bào)告(2015版)》通過(guò)加權(quán)平均法計(jì)算公共治理指數(shù)，馬得勇(2013)運(yùn)用探索性因子分析法得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平[27]，Seldadyo等(2007)使用驗(yàn)證性因子分析法合成治理指數(shù)[14]。

(二)關(guān)鍵原因

通過(guò)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的比較分析，可以比較清晰地認(rèn)識(shí)到，造成上述若干爭(zhēng)議的原因很多，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，概念界定與應(yīng)用。治理評(píng)估與治理概念存在密切對(duì)應(yīng)關(guān)系，隨著學(xué)術(shù)界對(duì)治理概念研究的逐步深入，治理概念先后存在多個(gè)研究視角：權(quán)力制衡、官僚制度、治理能力、治理產(chǎn)出等，治理評(píng)估也就相應(yīng)先后出現(xiàn)類似的分析視角，比如自由指數(shù)的“權(quán)力制衡”視角[12]、ICRG指數(shù)的“官僚制度”[13]、Rotberg(2014)的“治理產(chǎn)出”[7]。同時(shí)，隨著治理概念應(yīng)用范圍擴(kuò)大，學(xué)者們兼顧治理投入與治理產(chǎn)出，多維評(píng)估視角成為主流。

第二，理論假設(shè)前提。Fukuyama(2013)推崇邁克爾·曼所說(shuō)的國(guó)家“基礎(chǔ)權(quán)力”，故他的多維評(píng)估視角包含“官僚自主性”維度；相反，WGI指數(shù)隱含“攫取之手”的理論假設(shè)，故它的多維評(píng)估視角包含“權(quán)力約束”維度[5]。馬得勇(2013)等人假定因子之間沒有因果關(guān)系，測(cè)度項(xiàng)殘差之間是相互獨(dú)立的，所有因子彼此獨(dú)立，故采用探索性因子分析法[27]；但Seldadyo等(2007)放寬了這些假設(shè)條件，故采用驗(yàn)證性因子分析法[14]。

第三，研究目的類型。俞可平(2008)[10]、Fukuyama(2013)[5]、Puppim de Oliveira等(2013)[20]、Hendriks(2014)[21]等的研究目的是理論探討，其受到的約束較少，故側(cè)重指標(biāo)體系的完備性，評(píng)估內(nèi)容就比較多一些；WGI指數(shù)、UGI指數(shù)、胡鞍鋼等(2015)[15]、《中國(guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)報(bào)告(2015版)》、汪仕凱(2016)[16]等的研究目的是實(shí)際評(píng)估，這受到數(shù)據(jù)來(lái)源、財(cái)力和時(shí)間等條件制約，故側(cè)重指標(biāo)體系的可操作性，評(píng)估內(nèi)容就相對(duì)比較少一點(diǎn)。

第四，主客觀指標(biāo)特征。馬得勇(2013)研究中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)微觀層面的治理水平，基礎(chǔ)設(shè)施等客觀指標(biāo)無(wú)法準(zhǔn)確反映治理質(zhì)量，但當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)村、鎮(zhèn)治理水平感同身受，且感知數(shù)據(jù)可得，故采用主觀指標(biāo)更具有效性[27]；胡鞍鋼等(2015)比較中、美宏觀層面的治理水平，考慮到中、美迥異的政治制度，不同受訪者對(duì)同一治理概念可能有不同理解，故采用客觀指標(biāo)更具有可比性[15]；《中國(guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)報(bào)告(2015版)》測(cè)度中國(guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)，其客觀指標(biāo)可以反映治理質(zhì)量，主觀指標(biāo)不存在較大概念理解偏差，且可得性強(qiáng)，故同時(shí)采用主觀和客觀指標(biāo)。

第五，信息靈通群體。杜大偉(2007)關(guān)注投資環(huán)境，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)對(duì)這方面信息最熟悉，故側(cè)重企業(yè)問(wèn)卷調(diào)查[26]；《中國(guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)報(bào)告(2015版)》、馬得勇(2013)[27]關(guān)注公共服務(wù)水平，本地居民感同身受，最了解情況，故側(cè)重居民問(wèn)卷調(diào)查；WGI指數(shù)涉及投資環(huán)境和公共服務(wù)，企業(yè)、居民和專家都具有特殊信息優(yōu)勢(shì)，故問(wèn)卷調(diào)查同時(shí)涵蓋這三個(gè)群體。

五、研究啟示

厘清現(xiàn)有文獻(xiàn)的主要爭(zhēng)議，分析爭(zhēng)議產(chǎn)生的關(guān)鍵原因，這對(duì)未來(lái)的研究有著重要的啟示，主要體現(xiàn)在如下方面：

第一，治理概念界定。正如政治學(xué)、治理問(wèn)題專家羅茨(1999)所言，檢驗(yàn)任何治理定義的關(guān)鍵，是它對(duì)理解現(xiàn)實(shí)的貢獻(xiàn)[30]。基于此，界定治理概念，既要注重把握有關(guān)研究的變化脈絡(luò)，突出治理概念的普遍特征、演化趨勢(shì)，把善治等理念納入其中，從多維視角進(jìn)行考察，也要突出治理概念的特定指向性，把地區(qū)特色、異質(zhì)性考慮進(jìn)來(lái)。抽象理論要為具體實(shí)踐服務(wù)，能夠準(zhǔn)確反映經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的關(guān)鍵特征[16]。

第二，理論假設(shè)前提。充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)實(shí)世界的復(fù)雜性，確保理論假設(shè)前提盡可能與現(xiàn)實(shí)吻合。比如：在對(duì)國(guó)家的認(rèn)識(shí)上，既要看到其作為“援助之手”的一面，也要看到其作為“攫取之手”的一面，故相應(yīng)的理論假設(shè)要體現(xiàn)出這些特征，并弄清楚不同結(jié)果的內(nèi)在原因和相應(yīng)條件。然而，合理的理論假設(shè)，源自于對(duì)理論精髓的系統(tǒng)掌握，以及對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的深刻理解。

第三，治理指標(biāo)選擇。在以理論探討為目的的研究中，要充分利用現(xiàn)有研究的豐富成果，以及不用考慮實(shí)際可操作性的有利條件，側(cè)重治理指標(biāo)的完備性，全面體現(xiàn)治理評(píng)估研究成果與評(píng)估對(duì)象的理論結(jié)合；在以實(shí)際評(píng)估為目的的研究中，要根據(jù)研究者的財(cái)力和時(shí)間，以及數(shù)據(jù)的可得性等外部約束，側(cè)重治理指標(biāo)的可操作性，重點(diǎn)突出評(píng)估對(duì)象的主要特征。無(wú)論是哪一種研究目的，治理指標(biāo)的選擇都要建立在充分的理論基礎(chǔ)之上[31]。

第四，數(shù)據(jù)類型選擇。不同層面的治理質(zhì)量研究，主客觀數(shù)據(jù)的有效性是不同的，應(yīng)根據(jù)具體情況選擇合適的數(shù)據(jù)類型。比如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)等微觀層面的治理質(zhì)量研究，主觀數(shù)據(jù)更加有效，應(yīng)側(cè)重當(dāng)?shù)貑?wèn)卷調(diào)查等手段；跨國(guó)宏觀層面的治理質(zhì)量比較研究，客觀數(shù)據(jù)更加有效，應(yīng)選取跨國(guó)可比的客觀指標(biāo)；一國(guó)內(nèi)部中觀層面的治理質(zhì)量研究，客觀和主觀數(shù)據(jù)都可以考慮。

第五，問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象。不同群體擁有的感知信息，存在數(shù)量上、質(zhì)量上的差異，因?yàn)楦鱾€(gè)群體的關(guān)注點(diǎn)、觀察角度不同。比如：普通居民對(duì)公共服務(wù)類感知信息比較熟悉，而企業(yè)對(duì)投資環(huán)境類信息比較熟悉，專家則在感知信息的種類和質(zhì)量上都具有特殊優(yōu)勢(shì)。在選擇問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象時(shí)，需要充分考慮到這些現(xiàn)實(shí)特征，靈活組合不同類型的調(diào)查對(duì)象，提高感知類數(shù)據(jù)獲取的質(zhì)量。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]臧雷振.治理定量研究：理論演進(jìn)及反思——以世界治理指數(shù)(WGI)為例[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2012(4)：11-16.

[2]薛瀾，張帆，武沐瑤.國(guó)家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015，12(3)：1-12.

[3]KAUFMANN D, KRAAY A, MASTRUZZI M. Growth and governance: a reply[J]. Journal of Politics, 2007, 69(2): 555-562.

[4]FAGUET J. Decentralization and governance[J]. World Development, 2014, 53(1): 2-13.

[5]FUKUYAMA F. What is governance?[J]. Governance, 2013, 26(3): 347-368.

[6]KURTZ M J, SCHRANK A. Growth and governance: models, measures, and mechanisms[J]. Journal of Politics, 2007, 69(2): 538-554.

[7]ROTBERG R I. Good governance means performance and results[J]. Governance, 2014, 27(3): 511-518.

[9]LIU J D, TANG J, WANG D, et al. Governance: origin, connotation and application[C]//2016 5th EEM International Conference on Education Science and Social Science (EEM-ESSS 2016). Sydney: Information Engineering Research Institute, 2016: 228-231.

[10]俞可平.中國(guó)治理評(píng)估框架[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2008(6)：1-9.

[11]陳志勇，卓越.治理評(píng)估的三維坐標(biāo):體系、能力與現(xiàn)代化[J].中國(guó)行政管理，2015(4)：79-84.

[12]周紅云.國(guó)際治理評(píng)估指標(biāo)體系研究述評(píng)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2008(6)：23-36.

[13]OLSON M, SARNA N, SWAMY A V. Governance and growth: a simple hypothesis explaining cross-country differences in productivity growth[J]. Public Choice, 2000, 102(3-4): 341-364.

[14]SELDADYO H, NUGROHO E P, DE HAAN J. Governance and growth revisited[J]. Kyklos, 2007, 60(2): 279-290.

[15]胡鞍鋼,等.中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015：197-212.

[16]汪仕凱.國(guó)家治理評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)與理論含義[J].探索，2016(3)：146-152.

[17]LAWSON R A. Bo Rothstein: the quality of government: corruption, social trust, and inequality in international perspective[M]. Chicago, IL: University of Chicago Press, 2011:23-78.

[18]馬得勇，張蕾.測(cè)量治理：國(guó)外的研究及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].公共管理學(xué)報(bào)，2008，5(4)：101-108.

[19]BOVAIRD T, LOEFFLER E. Evaluating the quality of public governance: indicators, models and methodologies[J]. International Review of Administrative Science, 2003, 69(3): 313-328.

[20]DE OLIVEIRA J A P, DOLL C N H, BALABAN O, et al. Green economy and governance in cities: assessing good governance in key urban economic processes[J]. Journal of Cleaner Production, 2013, 58: 138-152.

[21]HENDRIKS F. Understanding good urban governance: essentials, shifts, and values[J]. Urban Affairs Reviews, 2014, 50(4): 553-576.

[22]田發(fā)，周琛影.社會(huì)治理水平：指數(shù)測(cè)算、收斂性及影響因素[J].財(cái)政研究，2016(8)：54-65.

[23]UN-HABITAT. Urban governance index: conceptual foundation and field test report[EB/OL].[2018-01-06].http://www.eldis.org/document/A42632.

[24]MORETTO L. An application of the UN-HABITAT Urban Governance Index (UGI) water supplies in a low-income community of the Caracas Metropolitan Region[J]. Habitat International, 2015: 1-12.

[25]馬光榮,李力行.政府規(guī)模、地方治理與企業(yè)逃稅[J].世界經(jīng)濟(jì),2012(6):111.

[26] 杜大偉.中國(guó)120個(gè)城市投資環(huán)境調(diào)查報(bào)告介紹[C]//中國(guó)投資環(huán)境論壇編委會(huì). 區(qū)域協(xié)調(diào)與城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力——第四屆中國(guó)投資環(huán)境論壇文集.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2007:12-16.

[27]馬得勇.測(cè)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理——基于10省市20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)證分析[J].中國(guó)行政管理，2013(1)：99-104.

[28]施雪華，方盛舉.中國(guó)省級(jí)政府公共治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)[J].政治學(xué)研究，2010(2)：56-66.

[29]TANG J, LIU J D, WANG D, et al. Assessment system and empirical study on China’s local governance quality[J]. International Journal of Sustainable Development and Planning, 2018, 13(5): 773-789.

[30]羅茨.新的治理[J].木易,編譯.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999(5)：42-48.

[31]安德魯斯,哈伊,邁爾斯.治理指標(biāo)有意義嗎？——關(guān)于特定領(lǐng)域治理測(cè)量的新路徑[J].吉磊，編譯.探索，2016(2)：149-157.