總體國家安全觀視角下的中緬邊境難民潮隱患與應(yīng)對思考

王 瑩，陸 云

（1.大理大學(xué)馬克思主義學(xué)院，云南大理 671003；2.大理大學(xué)法學(xué)院，云南大理 671003）

當(dāng)前國際安全形勢混沌復(fù)雜，充滿變數(shù)，亞太地區(qū)的大國博弈牽動世界政治安全格局，特別是隨著大國強(qiáng)權(quán)、域外勢力的介入與角逐，緬甸國內(nèi)政局更加撲朔迷離，緬甸政府軍與國內(nèi)民族地方武裝的軍事沖突不斷，中緬邊境難民問題日益凸顯出對中國邊境安全的潛在“外溢”性威脅。緬甸作為世界上民族最多的國家之一，自脫離英國殖民統(tǒng)治獨(dú)立以來，一直被民族矛盾、族際沖突所困擾，持續(xù)不斷的內(nèi)戰(zhàn)產(chǎn)生持續(xù)不斷的大批難民，五千多萬人口的緬甸一直以來都是東南亞地區(qū)最大難民輸出國，目前緬甸在國際難民來源國中名列第五。近幾十年來，緬甸綿延不斷的民族矛盾和武裝沖突，不斷在中緬邊境引發(fā)難民問題，中國邊境屢屢受波及，且難民數(shù)量居高不下；相關(guān)難民源主要集中于中緬邊境克欽族（緬甸）地區(qū)，以及果敢族（緬甸）跨境民族聚集區(qū)，主要來源于緬甸北部戰(zhàn)火燃燒熱點(diǎn)地區(qū)，具體分布于云南省德宏傣族景頗族自治州的盈江、隴川、瑞麗等中國邊境縣市邊境沿線，以及云南省臨滄市鎮(zhèn)康縣南傘鎮(zhèn)等地邊境沿線。近年緬中邊境難民潮主要是由緬甸政府軍與緬甸克欽族、果敢族等少數(shù)民族武裝組織之間的武裝沖突造成，對中國西南邊境安全造成嚴(yán)重影響。

一、中緬邊境難民問題的歷史根源

緬甸是一個(gè)有著135個(gè)民族，民族問題極其復(fù)雜的多民族多宗教國家，素有“民族熔爐”之稱。緬甸國內(nèi)的沖突與戰(zhàn)火由來已久，60多年內(nèi)戰(zhàn)不斷，造成緬甸復(fù)雜的難民問題，使緬甸成為東南亞最大的難民輸出國。中緬邊境難民問題，主要是由緬甸政府軍與緬甸北部少數(shù)民族地方武裝由來已久的沖突所引發(fā)。歷史上，英國殖民者對緬甸采取分而治之的殖民統(tǒng)治政策，擴(kuò)大了緬甸主體民族緬族和少數(shù)民族的民族分歧和矛盾，為緬甸綿延至今的民族分裂與內(nèi)亂埋下了伏筆，特別是英國殖民統(tǒng)治者在統(tǒng)治期間對少數(shù)民族上層力量的支持，加深了少數(shù)民族的“離心力”，進(jìn)一步削弱了緬甸政府處理民族矛盾和問題的能力。

1948年1月4日緬甸擺脫英國殖民統(tǒng)治獲得獨(dú)立，緬甸中央政府在與各少數(shù)民族和解的基礎(chǔ)上統(tǒng)一建國，撣族人賽瑞泰出任緬甸獨(dú)立后的首任總統(tǒng)，但實(shí)際掌權(quán)的緬族總理吳努奉行“大緬族主義”，各民族地區(qū)并未獲得《彬龍協(xié)議》規(guī)定的各少數(shù)民族在其民族地區(qū)擁有“百分之百”的自治權(quán)，導(dǎo)致全國各地開始出現(xiàn)少數(shù)民族反政府民族武裝力量。隔閡、猜忌、紛爭導(dǎo)致緬甸至今沒有一個(gè)穩(wěn)定的國內(nèi)環(huán)境，國內(nèi)的民族矛盾、民族沖突不斷。自成為新興民族獨(dú)立國家以來，緬甸先后經(jīng)歷了議會民主制——軍人統(tǒng)治——現(xiàn)代民主轉(zhuǎn)型期，但民族問題一直是緬甸政府需要解決的一個(gè)主要問題，國內(nèi)民族矛盾及其引發(fā)的武裝沖突，一直是長期影響緬甸政局穩(wěn)定、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其國際關(guān)系的最為重要的影響因素。民族矛盾一直是緬甸國內(nèi)軍事沖突的根源之一，由民族問題導(dǎo)致的內(nèi)戰(zhàn)幾乎沒有停止過，由此所引發(fā)的緬甸難民問題一直十分嚴(yán)峻。緬甸獨(dú)立以來的60多年間，國內(nèi)數(shù)十支地方少數(shù)民族武裝與政府軍之間一直沖突與戰(zhàn)火持續(xù)不斷。1962年緬甸發(fā)生軍事政變后，吳奈溫主導(dǎo)的軍政府推行大緬族主義，奉行拒絕民族自治和加強(qiáng)大緬族同化的政策，緬甸政府對少數(shù)民族的打壓加劇，期間雖然緬政府陸續(xù)與20多個(gè)少數(shù)民族武裝達(dá)成過?；饏f(xié)議，但基本上都形如廢紙，內(nèi)戰(zhàn)從未停止，戰(zhàn)火蔓延不斷。1988年新的軍人集團(tuán)執(zhí)政后繼續(xù)采取高壓政策，新一屆軍人政府企圖以強(qiáng)制性武力來征服對高壓政策不滿及拒不簽訂不平等?；饏f(xié)議的少數(shù)民族武裝，更使本來族際矛盾不斷的緬甸雪上加霜，沖突不斷加劇，戰(zhàn)火造成大量緬甸難民背井離鄉(xiāng)，其中相當(dāng)一部分越過邊境逃到中國避難。

中緬邊境緬甸難民問題就歷史原因而言，是緬甸內(nèi)部近60多年的民族紛爭和內(nèi)戰(zhàn)等原因引起的。緬甸政府在獨(dú)立后并沒有對當(dāng)時(shí)以撣族、欽族、克欽族等為代表的已經(jīng)接受《彬龍協(xié)議》的少數(shù)民族，給予在緬甸憲法規(guī)定范圍內(nèi)的高度獨(dú)立權(quán)并實(shí)現(xiàn)相關(guān)承諾。不僅廢除了少數(shù)民族上層統(tǒng)治者的世襲特權(quán)，而且實(shí)行文化教育強(qiáng)制性的同化政策，進(jìn)一步加劇了少數(shù)民族武裝與緬甸政府軍的沖突。緬甸內(nèi)戰(zhàn)因克倫、克耶、孟撣、拉祜等少數(shù)民族相繼展開武裝叛亂，于1948年7月正式拉開序幕。由于緬甸政府并沒有延續(xù)《彬龍協(xié)議》的精神，并賦予少數(shù)民族及其武裝應(yīng)有的自治權(quán)利和地位，由此導(dǎo)致的民族武裝與政府軍之間的長期內(nèi)戰(zhàn)，使戰(zhàn)火中的百姓無家可歸，許多人不得不逃到中國邊境避難?！案畹俟獭钡拿褡迕埽恢笔抢_緬甸至今的歷史遺留問題，特別是緬北少數(shù)民族武裝與緬甸政府軍的沖突，是中緬邊境難民問題的重要根源。

二、中緬邊境難民問題的現(xiàn)狀與未來走向

綜觀當(dāng)前緬甸政黨政治形勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展〔1〕及民族紛爭形勢，從中緬邊境難民問題的現(xiàn)實(shí)影響因素來看，緬甸難民問題持續(xù)存在的原因主要有：一是緬北少數(shù)民族與緬甸政府在政治地位和政治權(quán)利上的紛爭；二是緬甸政府基于大緬族主義對緬北少數(shù)民族激進(jìn)的民族政策、對異族實(shí)施打壓引發(fā)的民族矛盾；三是緬甸北方少數(shù)民族的民族身份權(quán)利和民族平等、自由權(quán)利保護(hù)不足（到目前為止，緬甸許多少數(shù)民族沒有身份證，不能享有與緬族同等的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利），所引發(fā)的一系列對緬甸政府的不滿所導(dǎo)致。在緬甸推動民主化進(jìn)程中，內(nèi)戰(zhàn)與民主在國內(nèi)政局中“亂象”共生，多股政治力量相互持續(xù)角力，國內(nèi)武裝沖突特別是緬甸政府軍與克欽獨(dú)立軍、果敢同盟軍的“大打出手”，使中緬邊境難民問題此起彼伏，綿延不斷。盡管目前緬甸已處于民主轉(zhuǎn)型期且經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但如果執(zhí)政黨民盟不能很好地解決民族問題，國內(nèi)武裝沖突和內(nèi)戰(zhàn)仍然很可能持續(xù)不斷地顯現(xiàn)出來，成為阻礙緬甸政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大毒瘤，難以消除，一旦緬甸政府和政府軍與少數(shù)民族武裝力量在政治利益、經(jīng)濟(jì)利益等多個(gè)方面失去平衡，緬甸內(nèi)戰(zhàn)隨時(shí)可能一觸即發(fā)。

在緬甸境內(nèi)，一國之內(nèi)存在著數(shù)量繁多的民族、民族地方武裝、政黨和軍隊(duì)，即便是在同一個(gè)少數(shù)民族中，都有不同的武裝和黨派，這種情況全世界少有，且緬甸少數(shù)民族分布在占全國2∕3的山區(qū)，占據(jù)著特別廣大的資源豐富的地區(qū)，而緬甸政府長期以來的民族政策只照顧到主體民族緬族的利益，不惜犧牲少數(shù)民族的權(quán)益，即便在若開邦等少數(shù)民族為主體的地區(qū)，緬甸的主體民族緬族仍居主要政治領(lǐng)導(dǎo)地位。所以，緬甸的民族問題是涉及多數(shù)民族的問題。民族和解難很大程度上是由于緬甸獨(dú)立以來民族政策的失誤，也涉及憲法修改、軍方立場、少數(shù)民族自身的滿意度和族群之間包容度考驗(yàn)等問題。中緬邊境出現(xiàn)的緬甸難民問題，是緬甸國內(nèi)復(fù)雜政局的直接反映，一方面，反映出緬甸政府大緬族主義利益主導(dǎo)的政治改革與緬北少數(shù)民族追求高度自治及平等愿景的相悖；另一方面，反映的是緬甸現(xiàn)階段低層“民主”與軍人集團(tuán)強(qiáng)勢主導(dǎo)的政府專治權(quán)力的矛盾沖突。由于緬甸中央政府權(quán)力長期以來一直由單一族群緬族掌控，單一宗教佛教占主導(dǎo)地位，這成為引發(fā)緬甸國內(nèi)持久而復(fù)雜民族矛盾和內(nèi)戰(zhàn)的根本原因。吳登盛總統(tǒng)在位時(shí)，曾力圖以歷史上的“彬龍會議”精神，通過和平談判來全面解決緬甸的民族矛盾和問題。但由于緬甸的種族沖突和權(quán)力爭端等國內(nèi)因素復(fù)雜，國家始終缺乏確保少數(shù)民族地區(qū)高度自治的前提和確切的制度保障，作為總統(tǒng)，他始終無法命令政府軍停止對克欽獨(dú)立軍的軍事進(jìn)攻，未能從根本上解決問題，因此，緬甸民族問題一直作為緬甸轉(zhuǎn)型過程中的“黑暗面”持續(xù)至今。當(dāng)前緬甸執(zhí)政的民盟總體上主張?jiān)凇侗螨垍f(xié)議》框架內(nèi)，即同意少數(shù)民族自治的基礎(chǔ)上，通過談判實(shí)現(xiàn)和解，其執(zhí)政方略也有一些新思路，但與前政府一樣面臨各種復(fù)雜民族矛盾和問題。譬如，以往在軍人統(tǒng)治時(shí)期，軍人集團(tuán)幾乎把控了少數(shù)民族地區(qū)所有核心資源，現(xiàn)在民盟領(lǐng)導(dǎo)的新政府能否平衡軍人集團(tuán)與少數(shù)民族的利益關(guān)系，照顧到大多數(shù)人的利益，真正實(shí)現(xiàn)政治公正，面臨極大考驗(yàn)。

當(dāng)前，盡管世界格局已經(jīng)發(fā)生全新變化，但緬甸和平局勢較過去60多年卻無太大變化，特別是隨著美國等域外大國勢力的介入，使緬甸政局變化更增變數(shù)，中緬邊境難民問題日益成為冷戰(zhàn)結(jié)束以來亞洲安全形勢復(fù)雜變化、緬甸政局錯(cuò)綜復(fù)雜變幻的產(chǎn)物。從中緬邊境緬甸難民問題的發(fā)展趨勢來看，難民問題解決形勢前景不定，不容樂觀〔2〕。當(dāng)前緬甸的民族問題不會在短期內(nèi)得到解決，期望民盟短期內(nèi)能徹底解決緬甸的民族問題及其沖突是不切實(shí)際的。中緬邊境分布著眾多緬甸少數(shù)民族武裝，至今依然存在著這些少數(shù)民族武裝與緬政府軍持續(xù)不斷的戰(zhàn)火?！俺情T失火，殃及池魚”，緬甸民族矛盾和武裝沖突一直以來都是引發(fā)中緬邊境難民問題的直接導(dǎo)火索。難民隱患始終與緬甸民族矛盾及族際沖突相伴相生，緬甸民族問題一日得不到妥善解決，中緬邊境就會一直存在持續(xù)不斷的緬北戰(zhàn)火威脅和難民潮隱患，使難民問題日益成為直接影響中國西南邊疆安全和對外開放的嚴(yán)重隱患和問題。

三、堅(jiān)持總體國家安全觀，高度重視和應(yīng)對中緬邊境難民問題

當(dāng)前，我國周邊安全形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，西南邊疆的中緬邊境難民問題，對中國整體國家安全形勢的穩(wěn)定牽一發(fā)而動全身。躲避戰(zhàn)火的緬甸邊民大量涌入，使中國西南邊疆安全隱患日益凸顯。隨著我國“一帶一路”倡議和全方位對外開放的推進(jìn)，緬甸難民涌入問題已成為中國西南邊疆多民族地區(qū)安全穩(wěn)定發(fā)展和與周邊國家關(guān)系中的潛在熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，中緬邊境緬甸難民問題對我國邊疆穩(wěn)定的影響、對中緬邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會安全和我國西南方向內(nèi)政外交形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，已成為中國新時(shí)期邊疆安全治理面臨的新課題。針對中緬邊境難民問題，應(yīng)未雨綢繆，積極應(yīng)對。

（一）從總體國家安全觀高度警惕和正視中緬邊境難民問題

正視難民的存在是解決難民問題的前提和基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識，做到居安思危，這是我們黨治國理政的一個(gè)重大原則。當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜〔3〕，難民問題已日益成為對我國西南邊疆安全構(gòu)成威脅與挑戰(zhàn)的不可回避的重要隱患和問題。目前，中國國內(nèi)一些地方政府對中緬邊境難民問題某種程度上還處于諱莫如深的狀態(tài)，對難民問題的認(rèn)識也因人而異，一些跨界民族會在特定時(shí)期表現(xiàn)出對流落失所的跨界同胞強(qiáng)烈的同情心和過激行為。課題組在對相關(guān)邊境地區(qū)地方政府工作人員調(diào)查訪談的過程中，相關(guān)職能單位的部分工作人員有意無意地回避難民問題，這說明，在中國要正視難民問題還需要有一個(gè)過程。中緬邊境難民問題與我國的國家利益息息相關(guān)，不僅關(guān)系到我國總體國家安全，也關(guān)系到我國對外開放的大國形象及國際地位、國家戰(zhàn)略和海外投資利益及“一帶一路”和平愿景的實(shí)施。基于以上角度分析，中緬邊境的難民問題對我國西南邊疆安全及內(nèi)政外交的潛在性隱患及影響不可輕視，各級相關(guān)部門必須站在國家總體安全觀的高度，未雨綢繆，統(tǒng)籌兼顧，高度重視和妥善處理。

（二）借鑒國際社會特別是緬甸周邊國家管理難民事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

緬甸長期處在政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)不繁榮、民族關(guān)系緊張及對外邦交非正?；臓顟B(tài)下，內(nèi)戰(zhàn)致使大量難民涌入周邊國家和地區(qū)?，F(xiàn)如今緬甸難民問題已經(jīng)發(fā)展成為國際社會熱點(diǎn)問題。長期以來，緬甸周邊國家泰國、孟加拉國、印度等國在處理緬甸難民問題上，常常陷入進(jìn)退兩難、“焦頭爛額”之境，難民問題在一定程度上影響了緬泰、緬印、緬孟之間的關(guān)系。放眼歐洲難民危機(jī)問題，其對歐洲各國產(chǎn)生的嚴(yán)重影響，及難民流入對這些國家安全與穩(wěn)定所產(chǎn)生的嚴(yán)重影響，以及這些國家對難民問題不加管制、放任難民涌入的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)十分深刻，值得中國引以為戒。因此，應(yīng)充分借鑒和吸取以聯(lián)合國為首的國際組織、美國和以泰國、馬來西亞、印度為主的緬甸周邊國家對緬甸難民問題的相關(guān)政策、管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從中選擇適合中國國情的難民問題治理路徑，提高對中國邊境難民事務(wù)管理的水平，避免陷于被動和失誤。

（三）完善關(guān)于難民管理的法律法規(guī)，依法處理中緬邊境難民問題

應(yīng)高度重視對中緬邊境難民問題的依法治理。中華人民共和國成立以來，中國有關(guān)難民事務(wù)管理的法律有1986年的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、2008年的《中華人民共和國公民出境入境管理法》和《中華人民共和國出境入境管理法》、2010年的《中華人民共和國外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》和2013年的《中華人民共和國出境入境管理法》。自2013年7月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國出境入境管理法》較之前的法律增加了針對難民管理的條款。同時(shí)，中國已經(jīng)加入聯(lián)合國難民公約，已成為聯(lián)合國難民公約締約國?？紤]到中國西南邊疆的穩(wěn)定及中國的對外開放、“一帶一路”等問題，制定難民法勢在必行。目前，建立和完善對難民問題妥善處理和解決的長效法律機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫，但是就目前我國的現(xiàn)行法律法規(guī)來看，尚缺少難民事務(wù)管理的配套法律法規(guī)細(xì)則，缺乏完善的難民管理法律方法和相關(guān)的立法計(jì)劃，極其不利于長遠(yuǎn)解決中緬邊境難民問題。為使國際社會更好理解和支持中國在難民問題上負(fù)責(zé)任的大國形象，從法律層面上，必須加緊研究和制定出臺有關(guān)難民危機(jī)應(yīng)對和管理的法律法規(guī)。

（四）力促緬北少數(shù)民族與緬甸政府實(shí)現(xiàn)民族和解

從緬甸難民問題的由來與根源可見，戰(zhàn)爭是難民產(chǎn)生的禍根。緬甸要實(shí)現(xiàn)真正的民主與和平，必須消除緬甸國內(nèi)戰(zhàn)爭；只有消除戰(zhàn)爭，中緬邊境難民問題才能得到徹底解決，也才能實(shí)現(xiàn)中緬邊境和平與穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)兩國共同發(fā)展。緬甸難民涌入使得中國邊境地區(qū)與緬雙邊貿(mào)易往來受損〔4〕，對中緬兩國發(fā)展都極其不利，緬甸民族和解問題一日不得到解決，不僅緬甸的和平發(fā)展無從談起，中國的西南邊境安寧也將得不到保障；有利于中緬共同發(fā)展繁榮的“一帶一路”和平發(fā)展愿景將嚴(yán)重受阻。因此，中國政府應(yīng)力促緬甸政府與緬北少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)民族和解，和平解決沖突，這不僅對沖突雙方有好處，對于我國邊境地區(qū)的安全、中緬雙邊經(jīng)貿(mào)往來都有利。緬甸國內(nèi)局勢的穩(wěn)定與否，都會對我國邊境地區(qū)乃至我國國家戰(zhàn)略產(chǎn)生影響，而沖突雙方的和解，是最好的解決方式。要從根本上解決中緬邊境緬甸難民問題，中國外交必須從緬甸國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、民族矛盾等方面著手考慮，開展相關(guān)工作；必須一以貫之地堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，堅(jiān)持和奉行睦鄰友好的基本外交方針，加強(qiáng)中國與緬甸的友好合作關(guān)系，加強(qiáng)與緬甸周邊國家關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展，通過聯(lián)合國及國際社會力量，力促緬北少數(shù)民族與緬甸政府實(shí)現(xiàn)民族和解，這是實(shí)現(xiàn)緬甸國內(nèi)和平發(fā)展的根本途徑，也是解決中緬邊境難民問題的關(guān)鍵所在。