漳州市運(yùn)用PPP模式助推城市建設(shè)的思考

鄒丹丹

漳州市運(yùn)用PPP模式助推城市建設(shè)的思考

鄒丹丹

（中共漳州市委黨校 管理學(xué)教研室，福建 漳州 363000）

近年，隨著PPP模式在全國(guó)掀起熱潮，漳州市也在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣PPP模式。分析漳州市在運(yùn)用PPP模式上存在認(rèn)識(shí)不足、對(duì)民資吸引力不夠、法律保障不健全的問題。建議在PPP熱潮中冷靜思考PPP的初衷、健全收益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、探索社會(huì)資本退出渠道、完善制度保障，助推基于契約合作關(guān)系的PPP模式在新漳州建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

漳州；PPP模式；城市建設(shè)

PPP（Public—Private—Partnership，“公私合作”），廣義指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來的一種合作關(guān)系。引入社會(huì)資本，激發(fā)市場(chǎng)活力，發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)性、經(jīng)濟(jì)性與政府監(jiān)管、服務(wù)職能，優(yōu)化資源配置。十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”拉開了我國(guó)PPP模式快速發(fā)展的序幕，財(cái)金﹝2014﹞76號(hào)文推動(dòng)PPP模式在全國(guó)如火如荼開展。福建省于同年出臺(tái)相應(yīng)文件，于2015年成立PPP管理中心，推動(dòng)全省PPP試點(diǎn)工作。

一、漳州市運(yùn)用PPP模式于城市建設(shè)的基本情況

（一）優(yōu)化城市建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求

漳州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在省內(nèi)地市中，呈現(xiàn)發(fā)展勢(shì)頭好、人均均量欠佳的特點(diǎn)。2014—2016年間，漳州GDP總量穩(wěn)居全省第4，GDP增速居全省第一，而人均GDP在省內(nèi)9地市的排名靠后。常住人口城鎮(zhèn)化水平由2010年的46.73%增長(zhǎng)至2016年的56.2%，年均增長(zhǎng)1.57%，與《福建省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》至2020年福建省常住人口城鎮(zhèn)化率67%的目標(biāo)仍有一定差距。

2005年國(guó)務(wù)院將“宜居城市”作為城市規(guī)劃的重要內(nèi)容，“宜居”也是漳州立足于自身歷史文化純厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的優(yōu)勢(shì)，打造自身獨(dú)特形象的落腳點(diǎn)。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社聯(lián)合發(fā)布的2016年中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告，漳州城市競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)，但其宜居競(jìng)爭(zhēng)力排名落后于其在省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)排名。包括交通、商業(yè)服務(wù)、市政設(shè)施、教育文衛(wèi)體等在內(nèi)的主要宜居指標(biāo)的提升，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步向好的要求，也是滿足新時(shí)期人們對(duì)美好生活需要的要求，也納入近年漳州市的中心工作。

（二）引入PPP模式于城市建設(shè)的意義

社會(huì)資本與政府合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，由政府提供政策服務(wù)上的便利性、質(zhì)量監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，體現(xiàn)轉(zhuǎn)變職能以激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的多元主體協(xié)作創(chuàng)新、公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新，是政府治理模式的創(chuàng)新。同時(shí)，城市建設(shè)投入較大，回收期長(zhǎng)，社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目中的收益源于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率，在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、融資等環(huán)節(jié)力爭(zhēng)節(jié)約成本。利用民資在專業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)，同時(shí)發(fā)揮政府部門的監(jiān)管能力，可提升產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。

（三）漳州市穩(wěn)步推動(dòng)PPP模式于城市建設(shè)

緊隨全國(guó)推廣PPP的步伐，漳州市于2015年推動(dòng)PPP試點(diǎn)工作，由市發(fā)改委與市財(cái)政部分別牽頭，鼓勵(lì)在交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公用事業(yè)、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域開展政府與社會(huì)資本合作。發(fā)改委注重項(xiàng)目招商推介，于2017年3月發(fā)布《2017年漳州市傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP招商推介項(xiàng)目手冊(cè)》，涵蓋交通、水利、醫(yī)療等民生重點(diǎn)領(lǐng)域83個(gè)項(xiàng)目。據(jù)市發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，截至2017年上半年漳州市PPP項(xiàng)目97個(gè)，項(xiàng)目總投資978.11億元，其中開工項(xiàng)目16個(gè)，簽約項(xiàng)目6個(gè)，儲(chǔ)備項(xiàng)目75個(gè)。財(cái)政局側(cè)重于項(xiàng)目公開透明管理，省財(cái)政廳、發(fā)改委于2017年6月公布的省級(jí)PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)清單，全省入庫(kù)項(xiàng)目189個(gè)，漳州市26項(xiàng)（項(xiàng)目數(shù)僅次于福州35項(xiàng)、泉州27項(xiàng)），其中7項(xiàng)入選財(cái)政部示范項(xiàng)目。據(jù)市財(cái)政局公布的《漳州市PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目清單（截至2017年11月23日）》，平臺(tái)PPP項(xiàng)目49個(gè)，總投資487.6億元，合作期最短10年，最長(zhǎng)40年（具體參見圖1、圖2）。

圖1 漳州市PPP項(xiàng)目行業(yè)分布情況

圖2 漳州市PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況

二、漳州市運(yùn)用PPP模式于城市建設(shè)面臨的問題

（一）對(duì)PPP初衷的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差

我國(guó)于上世紀(jì)80年代為解決資金問題，國(guó)內(nèi)以土地作資入股和優(yōu)惠政策吸引外資在國(guó)內(nèi)投資，是國(guó)內(nèi)資金不足特殊背景下的融資模式。城市建設(shè)領(lǐng)域，資金投入大，若為政府獨(dú)攬融資壓力大，引入PPP模式后，政府出資比例相對(duì)低，以社會(huì)資本大量投入為表征的PPP模式被誤解為一種有效解決政府債務(wù)問題的模式。PPP作為一種公共產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)化供給方式的初衷沒有得到應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。

（二）對(duì)民間資本吸引力不足

民間資本面臨來自國(guó)有企業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，在PPP項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)賽中往往沒有辦法與國(guó)企匹敵，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)財(cái)力和融資能力上都更強(qiáng)，更易受政府青睞。同時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與收益的權(quán)衡之外，較長(zhǎng)的合作年限（10~30年）超出了企業(yè)存續(xù)的平均年限[1]，長(zhǎng)回報(bào)期與基金、信托、銀行等金融資金存在期限錯(cuò)配，資本的退出靈活性也成為影響民間資本進(jìn)入的顧慮。

2017年，民企參與的PPP項(xiàng)目數(shù)有所下降。2016年底，全國(guó)民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目數(shù)占比超過50%，2017年6月下降至47.3%[2]。據(jù)市發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，漳州市22個(gè)已簽約PPP項(xiàng)目中，僅6個(gè)項(xiàng)目投資人為民營(yíng)企業(yè)。

（三）組織架構(gòu)不完善

全國(guó)層面的立法保障未健全。目前仍以兩部委為主發(fā)布的部門規(guī)章條例為操作依據(jù)。PPP在過去三年里快速發(fā)展，國(guó)家在此期間發(fā)布相關(guān)政策200余條，政策頻發(fā)，并不利于參與監(jiān)管。

作為主推的兩部委的分工分治的職責(zé)不清。財(cái)金〔2016〕90號(hào)文指出“在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作”；發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)文以清單列示能源、交通運(yùn)輸、農(nóng)、林、水利、環(huán)境保護(hù)、重大市政工程7個(gè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作由發(fā)改委負(fù)責(zé)。可見財(cái)政部PPP領(lǐng)域涵蓋發(fā)改委牽頭的7大領(lǐng)域，對(duì)于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也沒有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。緊隨其后，財(cái)政部（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）和發(fā)改委（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）分別就公共服務(wù)領(lǐng)域和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP操作細(xì)則做出規(guī)定，兩部委的操作細(xì)則上存在一定差異。公共服務(wù)與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的邊界模糊，造成實(shí)務(wù)操作上的困惑。

三、對(duì)漳州市城市建設(shè)中合理運(yùn)用PPP模式的思考

（一）理性認(rèn)知PPP模式

1.PPP不是解決政府債務(wù)的良藥

PPP模式下政府的支付以現(xiàn)金流的形式分散于項(xiàng)目生命周期，當(dāng)下政府只承擔(dān)一定比例的初始投入，對(duì)財(cái)政形成的現(xiàn)時(shí)資金壓力小。短期看，PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本可以在一定程度上緩解政府當(dāng)下的支出壓力，長(zhǎng)期的，從權(quán)責(zé)發(fā)生制的角度看，政府形成一項(xiàng)或有負(fù)債，這包含未來的分期支付以及未來公共產(chǎn)品或服務(wù)的部分或全部支付、社會(huì)資本方無法正常履約時(shí)政府對(duì)項(xiàng)目的承接的可能性。政府在引入PPP模式時(shí)，需要進(jìn)行中長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)預(yù)算。PPP決不是解決政府債務(wù)的根本處方，而是將短期的支出轉(zhuǎn)為長(zhǎng)線的支付，可以提高政府的中長(zhǎng)期債務(wù)管理能力。如財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌所言，“推廣PPP模式的初心，是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場(chǎng)的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問題?！?/p>

2.合理判斷是否采用PPP 模式

PPP模式是傳統(tǒng)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給模式的補(bǔ)充，只有在能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值的情況下才會(huì)采用（我國(guó)為防止政府債務(wù)規(guī)模的快速增長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目還需通過財(cái)政可行性論證），占公共投資小部分，在PPP運(yùn)用較為成熟的英國(guó)、澳大利亞等國(guó)，PPP投資占公共投資的比例也未超過15%[3]。

PPP模式是公共與市場(chǎng)的結(jié)合，需要對(duì)參與的社會(huì)資本提供一定的回報(bào)，同時(shí)該模式準(zhǔn)備周期較長(zhǎng)（一般為一年）、成本高，在小項(xiàng)目上難以實(shí)現(xiàn)總效率的提高?！霸圏c(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域的界定，應(yīng)堅(jiān)持收益比較穩(wěn)定、技術(shù)發(fā)展比較成熟、長(zhǎng)期合同關(guān)系比較明確，且投資金額一般在1億元以上的原則，一輪合作期限一般為10~30年。收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP?！盵4]

目前漳州采用與擬采用PPP模式的項(xiàng)目，皆由政府（發(fā)改委與財(cái)政部牽頭）作為發(fā)起人，鼓勵(lì)各縣在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域擇取合宜項(xiàng)目引入社會(huì)資本。在對(duì)外進(jìn)行PPP招商推介同時(shí)，對(duì)內(nèi)的宣傳培訓(xùn)頗為重要，使各級(jí)相關(guān)部門的政府人員就PPP要義形成正確的認(rèn)識(shí)，更好履行好監(jiān)管者與服務(wù)保障的職責(zé)。

（二）打造城市建設(shè)項(xiàng)目的吸引力

“逐利性”是資本的本性，風(fēng)險(xiǎn)與收益的合適配比是項(xiàng)目吸引力的根本。PPP項(xiàng)目投入大、周期長(zhǎng)（10~30年），市場(chǎng)、政策與不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)客觀地存在，隱含收益回報(bào)的不確定性。城市建設(shè)項(xiàng)目自身的收益性具有一定的客觀因素，應(yīng)輔以政府優(yōu)惠政策，借助專業(yè)部門，做好充分的項(xiàng)目前期規(guī)劃、可行性研究方案、未來不確定事項(xiàng)調(diào)解機(jī)制等提高項(xiàng)目的安全性，做到收益與風(fēng)險(xiǎn)配比優(yōu)化；創(chuàng)新融資工具的使用，構(gòu)建合理有效的退出渠道，減輕社會(huì)資本投資的顧慮。

1.收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的配比

①建立收益動(dòng)態(tài)調(diào)整與績(jī)效考核機(jī)制

根據(jù)目前公開資料，PPP項(xiàng)目多以稅后收益率不超過8%為上限，根據(jù)中標(biāo)投資收益率及雙方確認(rèn)的項(xiàng)目成本確定政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助金額。根據(jù)市場(chǎng)變動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)出價(jià)格周期性調(diào)整，輔以運(yùn)營(yíng)成果為基礎(chǔ)的績(jī)效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，以提高社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)效率。

PPP項(xiàng)目涉及的公共領(lǐng)域?yàn)椴煌耆?jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助為兩個(gè)主要的收益回報(bào)方式，相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)小于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，其投資回報(bào)不應(yīng)高于行業(yè)。競(jìng)爭(zhēng)性談判取得的收益率，既要防止社會(huì)資本對(duì)公共利益的損害，又要保證企業(yè)取得合理回報(bào)。根據(jù)資本資產(chǎn)定價(jià)模型，項(xiàng)目期望收益率由無風(fēng)險(xiǎn)收益率與風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)（對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償）兩部分組成。可以對(duì)不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目收益發(fā)布談判的參考范圍，方便社會(huì)資本方根據(jù)自身能力，與政府進(jìn)行平等合作談判，避免政府過分壓低收益率或社會(huì)資本方過分要價(jià)。結(jié)合PPP項(xiàng)目合作期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)差異特點(diǎn)，不同回報(bào)方式的收益率可參考[5]：

（a）使用者付費(fèi)項(xiàng)目，參考商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率+風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)（2~3%）。

（b）政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，參考國(guó)債利率+風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)（2~3%）。

②建立風(fēng)險(xiǎn)細(xì)化與再協(xié)商機(jī)制

未來的不確定性——風(fēng)險(xiǎn)，貫穿項(xiàng)目整個(gè)生命周期，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，應(yīng)由最有能力消除、控制或降低風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)。項(xiàng)目建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)實(shí)際情況由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。

根據(jù)天和智庫(kù)對(duì)我國(guó)一些遇重大風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的案例的統(tǒng)計(jì)，政府信用與市場(chǎng)收益不足是最突出的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，合作雙方應(yīng)對(duì)項(xiàng)目未來可能面對(duì)的不確定性進(jìn)行充分的溝通，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類別分擔(dān)達(dá)成一致意見，對(duì)未列示的不確定性因素訂立與政府換屆無關(guān)的再協(xié)商處理約定，形成對(duì)未來不確定性事件的處理方案，降低其對(duì)項(xiàng)目順利進(jìn)行的沖擊。

2.政府與社會(huì)資本的平等合作定位，扮演好服務(wù)保障角色

此輪公私合作模式與以往的BT、特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵區(qū)別在于前者注重合作與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，政府在推進(jìn)PPP模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變強(qiáng)勢(shì)的姿態(tài)，以平等合作者的身份對(duì)接社會(huì)資本。公開透明公布項(xiàng)目運(yùn)作的程序，明確監(jiān)管邊界，力促項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)穩(wěn)妥運(yùn)行。

在提供融資擔(dān)保等增加政府債務(wù)操作不合規(guī)的情況下，對(duì)PPP項(xiàng)目提供政府支持，如稅收優(yōu)惠、融資便利支持、審批精簡(jiǎn)優(yōu)化等。同時(shí)，信用是基于契約關(guān)系的公私合作成功的關(guān)鍵，政府應(yīng)加強(qiáng)與維護(hù)自身信用，提升政府的公信力。

3.探索創(chuàng)新社會(huì)資本退出渠道

PPP 退出機(jī)制指社會(huì)資本在 PPP 項(xiàng)目合作到期前，部分或全部退出項(xiàng)目，轉(zhuǎn)移后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)和收益，在此不包括違約與不可抗力導(dǎo)致的非正常情況下提前終止。發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)文提出“推動(dòng)PPP項(xiàng)目與資本市場(chǎng)深化發(fā)展相結(jié)合，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道”。[6]這為社會(huì)資本指明了退出PPP的方向，但仍缺乏具體的操作指引，且目前PPP項(xiàng)目與資本市場(chǎng)結(jié)合的深度不夠，資本市場(chǎng)提供PPP項(xiàng)目融資交易的產(chǎn)品缺乏。以下分析股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、公開上市，為完善資本退出機(jī)制提供參考。

（a）股權(quán)轉(zhuǎn)讓。政府為避免不合適(資質(zhì)和技術(shù)上)的主體承接項(xiàng)目，保證項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)，《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》對(duì)“股權(quán)變更限制”有相關(guān)規(guī)定，實(shí)際操作中約定，在一定的限售期后（一般項(xiàng)目進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)），經(jīng)政府批準(zhǔn)，不改變合約下，社會(huì)資本可以轉(zhuǎn)讓其持有的SPV公司的股權(quán)，提前退出。

(b)資產(chǎn)證券化（ABS）。將具有現(xiàn)金流但流動(dòng)性較差的資產(chǎn)打包成資產(chǎn)池，進(jìn)行信用增級(jí)后轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽谑袌?chǎng)上流通的證券。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性較差，與政府合作情況下的投資回報(bào)有保障，對(duì)于運(yùn)營(yíng)良好、產(chǎn)生持續(xù)現(xiàn)金流的項(xiàng)目可證券化程度高。

(c)公開上市（IPO）。將SPV公司公開上市，社會(huì)資本可以在二級(jí)市場(chǎng)上通過股票交易實(shí)現(xiàn)退出。一方面，項(xiàng)目公司可實(shí)現(xiàn)融資，另一方面社會(huì)資本可較靈活地實(shí)現(xiàn)退出，并有獲得溢價(jià)的機(jī)會(huì)。上市對(duì)企業(yè)的要求較高，持續(xù)良好運(yùn)營(yíng)較久的項(xiàng)目才有可能滿足上市的各項(xiàng)指標(biāo)要求，難度高。

股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式下政府管控力較強(qiáng)，靈活性差，公開上市靈活性高但門檻高、不確定性強(qiáng)，資產(chǎn)證券化介于兩者之間，適用性好，但有現(xiàn)金流的要求。在國(guó)家鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目證券化的政策下，首創(chuàng)股份、華夏幸福兩單PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目在上交所獲得受理，首批PPP資產(chǎn)證券化落地，為PPP的合理退出提供借鑒。

（三）從制度層面完善，實(shí)現(xiàn)“有法可依，有章可循”

設(shè)立單一的管理機(jī)構(gòu)。如成立PPP管理委員會(huì)，選任PPP領(lǐng)域相關(guān)部門主官、行業(yè)專家任委員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交通、水利、住建、環(huán)保等行業(yè)部門在各專業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)PPP項(xiàng)目。可以避免目前財(cái)政、發(fā)改共同牽頭，管理權(quán)責(zé)不清的局面，同時(shí)可以解決發(fā)改、財(cái)政與相關(guān)行業(yè)同級(jí)部門之間的管理越位沖突。

國(guó)家層面應(yīng)抓緊推進(jìn)全國(guó)性的PPP立法。2017年7月國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》為PPP規(guī)范化發(fā)展邁出重要的一步。作為一種創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，涉及政府、企業(yè)、市場(chǎng)多維關(guān)系，存在政府方為代表的社會(huì)公益性與企業(yè)為代表的個(gè)體營(yíng)利性之間的沖突，需要法律的制約達(dá)成各得其利的合作。全國(guó)性的PPP法律的出臺(tái)，將規(guī)范PPP操作，為各方推進(jìn)PPP項(xiàng)目提供明確的指向，同時(shí)改善目前PPP操作規(guī)章散落于各相關(guān)部門的無章狀態(tài)。

微觀上完善合同細(xì)則。作為政企合作關(guān)系，政府公信力與企業(yè)可信賴性是項(xiàng)目合作成功與否的關(guān)鍵，在項(xiàng)目推進(jìn)中，表現(xiàn)為收益調(diào)整機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的協(xié)商約定。在實(shí)施合同中，列明收益調(diào)整協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)事件處理事項(xiàng)，避免實(shí)際事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，缺乏事前協(xié)商約定，形成爭(zhēng)議。

[1] 國(guó)家工商總局. 全國(guó)內(nèi)資企業(yè)生存時(shí)間分析報(bào)告[Z]. 2013.

[2] 觀望中的民企:參與PPP項(xiàng)目的三大錯(cuò)配難題[EB/OL]. http://www.sohu.com/a/159795381_260616 ,2017-07-25.

[3] 廖睿.PPP操作指南[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016.

[4] 漳州市人民政府辦公室.漳州市關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)工作的通知（修訂）[Z]. 2016-04-01.

[5] 吳亞平.科學(xué)設(shè)定PPP 項(xiàng)目投資回報(bào)率[J].中國(guó)投資,2016(6):76-77.

[6] 吳寬. PPP模式下社會(huì)資本退出機(jī)制淺議[J]. 中國(guó)經(jīng)貿(mào),2016(24):110-111.

（責(zé)任編輯：馬圳煒）

Reflection on the application of PPP mode to improve city construction in Zhangzhou

ZOU Dan-dan

(Zhangzhou Institute of Technology, Zhangzhou, Fujian, 363000, China)

In the flourish of PPP mode in the nearest years, Zhangzhou is faced with three obstacles to apply it in city construction: incomplete understanding, lack of attraction to private capital, unsound legal mechanism. In order to apply the new financial mode to improve the construction of ‘the new Zhangzhou’, we should deliberately consider about the original intention of bringing in PPP mode, and optimize the risk and return sharing mechanism, the smooth inflow and outflow of private capital, and the organizational structure.

Zhangzhou; PPP mode; city construction

2018－01－23

2017年度漳州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃課題，青年課題組（4）。

鄒丹丹（1989—），女，福建漳州人，助教，碩士，研究方向：管理學(xué)。

1673-1417（2018）01-0021-05

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2018.01.0005

F299.2

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