“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托在我國現(xiàn)有制度下的構(gòu)建

吳宕

【摘 要】黨的十八屆三中全會上通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 里提出了農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)相分離的政策，確立了現(xiàn)階段農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立的局面。如何在實踐中落實農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托的流轉(zhuǎn)機制和運行模式，促進農(nóng)村土地規(guī)模化發(fā)展，成為現(xiàn)今解決“三農(nóng)”問題的重要突破口。

【Abstract】In the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee， "Decisions on Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reform"is adopted. It puts forward the policy of separating the farm land contract right and the farmland management right， establishes the current situation of separation of ownership， contract right and management right. How to implement the circulation mechanism and operation mode of rural land management right and how to promote the scale development of rural land has become an important breakthrough to solve the problem of agriculture， rural areas and farmers.

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；三權(quán)分置

【Keywords】 farmland contract management right； farmland management right； division of three rights

【中圖分類號】TU253 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）03-0132-03

1 “三權(quán)分置”政策下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的構(gòu)建思路

“三權(quán)分置”是我國現(xiàn)行政策的既有規(guī)定，其最初出現(xiàn)在經(jīng)濟學領(lǐng)域的政策文件及相關(guān)文獻中，對于其在法學領(lǐng)域的落實和構(gòu)建是否符合我國現(xiàn)有國情和法律體系，學術(shù)上存在爭議?！叭龣?quán)分置”政策雖起源于經(jīng)濟學領(lǐng)域，但結(jié)合我國具體的法律規(guī)定，也是可以合理構(gòu)建的。死守改革開放之初的“兩權(quán)分置”立法模式并不利于解決現(xiàn)在農(nóng)村、城鎮(zhèn)大的社會背景下，農(nóng)村勞動力大量外出，大量農(nóng)地處于閑置狀態(tài)問題；長期實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制也使得農(nóng)地的種植呈現(xiàn)出一種零碎化的狀態(tài)，不利于整體的規(guī)?；?jīng)營，這些因素都導致了農(nóng)地利用率低下，不利于緩解現(xiàn)實人口壓力下產(chǎn)生的糧食危機。如果不打破這種局面，不僅土地的適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化難以實現(xiàn)，而且對于2020年在農(nóng)村全面建成小康社會的政策目標，也是一個很大的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)階段，中國由農(nóng)業(yè)社會向工商業(yè)社會進行轉(zhuǎn)型，農(nóng)村的勞動力不斷地向城市轉(zhuǎn)移，僅2013年一年就有高達1.66億農(nóng)民工外出打工，占全體農(nóng)民工總數(shù)的百分之六十以上，[1]同時，從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民也呈現(xiàn)了一種高度分化的現(xiàn)象，越來越多的農(nóng)民工開始在城鎮(zhèn)謀求兼業(yè)發(fā)展，“離鄉(xiāng)離地”，希望能夠深度融入城鎮(zhèn)生活。同時細化的家庭經(jīng)營模式也阻礙了生產(chǎn)力的進一步提高。綜上，筆者認為，落實“三權(quán)分置”放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)具有很強的社會需要性。

在認識到了“三權(quán)分置”的落實是有社會需要的基礎(chǔ)上，我們也應該看到，現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不足以從根本上實現(xiàn)放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的政策目標：根據(jù)2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性方案》，“放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿置配給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種行使的適度規(guī)模經(jīng)營”。根據(jù)現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》第32條、第49條的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行法律在農(nóng)地流轉(zhuǎn)上共列舉了六種主要方式：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，下面本文將會對這六種主要流轉(zhuǎn)方式進行分析，看其是否可以從根本上實現(xiàn)放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的目的，進一步促進農(nóng)地金融的發(fā)展進程。

分包合同是一種土地轉(zhuǎn)讓債權(quán)，分包合同是真正意義上的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，合同期間原承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生變更，承包人仍必須承擔合同規(guī)定的權(quán)利義務。分包的另一方必須是同一集體經(jīng)濟組織中的一員，也就是說，它的流通受成員的限制。集體內(nèi)轉(zhuǎn)包不促進農(nóng)村整體環(huán)境下的大規(guī)模規(guī)范化經(jīng)營。

出租同樣是一種債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)方式，其具體內(nèi)容與轉(zhuǎn)包相同，因而很多學者認為可以刪除其一[2]?！段餀?quán)法》第128條、133條列舉的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式中并沒有提及“出租”形式，本文對此不展開討論。

互換和轉(zhuǎn)讓是兩種物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)方式?；Q是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人為了各自耕種方便進行的交換。其有利于解決小范圍內(nèi)的農(nóng)用地分布零散的問題，但對改善大環(huán)境下的碎片化經(jīng)營無能為力。轉(zhuǎn)讓的實質(zhì)是使農(nóng)戶永遠的喪失了對農(nóng)地的承辦經(jīng)營權(quán)，在現(xiàn)實生活中，很少會有農(nóng)戶選擇此種流轉(zhuǎn)方式，很多農(nóng)戶即使讓農(nóng)地閑置荒廢都不會輕易選擇轉(zhuǎn)讓，因為農(nóng)地上承載的社會保障性功能對農(nóng)戶來說是最后一道保護屏障。不放棄農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，在日后城鎮(zhèn)兼業(yè)失敗后還可以返回家鄉(xiāng)繼續(xù)耕種農(nóng)地，這種思想使得實際生活中發(fā)生的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓案例少之又少。

入股，是把承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，自愿加入從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營，或入股組成股份合作公司，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。入股與其他流轉(zhuǎn)方式的區(qū)別在于，入股后農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人仍然可以在原有的農(nóng)地上進行耕種活動。

關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的問題，我們應該認識到，抵押行為本身并不會產(chǎn)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效果，真正使農(nóng)地發(fā)生流轉(zhuǎn)的是抵押權(quán)人為實現(xiàn)抵押權(quán)而實行的變價、拍賣等行為。因而，將抵押當作是一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式是一種誤解。一方面，以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，抵押權(quán)人在實現(xiàn)抵押權(quán)時也存在一定的障礙：承包經(jīng)營權(quán)是有集體經(jīng)濟組織成員這一身份上的限制的，即使在實現(xiàn)抵押權(quán)的拍賣環(huán)節(jié)也要受到身份屬性的限制，因而，在實踐中也存在一定的困境。

縱觀以上幾種農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)包、入股可以實現(xiàn)幫助農(nóng)民擺脫農(nóng)地的束縛進城務工的愿望，一旦事業(yè)失敗還可以返鄉(xiāng)收回土地。但在此種心態(tài)下，農(nóng)戶與土地流入方簽訂的合同中必然會有體現(xiàn)，比如縮短轉(zhuǎn)包期限等，這樣的流轉(zhuǎn)顯然是不利于農(nóng)地流入方進行大規(guī)模的長久的經(jīng)營的。債權(quán)性質(zhì)的流入方式效力弱、保障差、期限短，多種因素共同限制著投資者進一步的財力、精力的投入。而入股受到一定條件的限制，如需要能夠轉(zhuǎn)移出部分農(nóng)業(yè)勞動力，需要較高的專業(yè)化管理水平等，[3]在實踐中大范圍落實也存在一定困難。

綜上所述，現(xiàn)有的幾種主要的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式并不能從根本上解放農(nóng)地。放活農(nóng)機經(jīng)營權(quán)。因而，筆者認為，“三權(quán)分置”政策在法學領(lǐng)域有其構(gòu)建的必要性。

在明確了“三權(quán)分置”構(gòu)建的必要性之后，我們來分析具體可行的構(gòu)建路徑：其一，農(nóng)地所有權(quán)構(gòu)建出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；其二，對原有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)重新劃分，分離出新的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)。其三，農(nóng)地所有權(quán)構(gòu)建出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，在此基礎(chǔ)上派生出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。

持第一種觀點的學者認為，以農(nóng)地所有權(quán)為母權(quán)，對原有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進行重新劃分，成立新的農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。此種構(gòu)建方式是以農(nóng)地所有權(quán)為母權(quán)，符合他物權(quán)派生的基本要求；同時，沒有先分置出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的所有權(quán)處于一個圓滿的狀態(tài)，其權(quán)能重新游走并進行重新組合，派生出新的他物權(quán)：農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。但所有權(quán)并不是簡單的四項權(quán)能的相加，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)在權(quán)利的覆蓋范圍上存在一定的交叉部分，難以具體認定和落實，因而，在此基礎(chǔ)上的重新劃分也缺少法理上的支持。

對于第二種觀點，需要注意的是，要想從原有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)中分離得出新的農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，前提條件是原有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)中包含了農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，而這一點顯然是錯誤的：如果認為分離后的農(nóng)地承包權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，那么此種構(gòu)建路徑產(chǎn)生的農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)很明顯是針對同一客體，違反了物權(quán)法上“一物一權(quán)”的基本原則，造成同一客體上負擔多種用益物權(quán)，在實際應用中會造成不必要的困擾，為用益物權(quán)的行使帶來不必要的麻煩；而如果認為農(nóng)地承包權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)，那就應該從屬于農(nóng)地集體所有權(quán)，而不包含在原有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)中。所以說，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)根本無從分設(shè)出新的農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，缺少法學理論上的支撐是此種權(quán)利分離學說最大的問題所在。

我同意第三種構(gòu)建方法，即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上建立起來的一種新型產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是在同一客體的不同層級上并存的兩項獨立權(quán)利。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是權(quán)利人行使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式。當農(nóng)民自己承包農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的農(nóng)田，被稱為“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)；當農(nóng)民想放開農(nóng)田的財務價值，可以對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地的實際經(jīng)營和管理會交給別人從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)操作。此時，占有閑置農(nóng)地的權(quán)利是“三權(quán)分置”中的農(nóng)地承包權(quán)。在這個時候，農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)，它可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

2 受托人究竟有沒有收益權(quán)

法律移植的目的不是照搬外國制度的形式設(shè)計，而是充分發(fā)揮外國制度的實質(zhì)功能。從觀察制度的功能來看，它可以實現(xiàn)信托制度的功能，取決于兩個關(guān)鍵因素：一是金融功能的考慮，即信托可以成為受托人和有效的金融手段”；二是信托保護功能的受益人，可以達到信托受益人利益的目的”。英美雙重所有權(quán)在中國信托財產(chǎn)定位在信托制度本土化的過程中，需要厘清受益權(quán)和收益權(quán)，這將直接影響我們對信托財產(chǎn)所有權(quán)歸屬的判斷。受益權(quán)和收益權(quán)是否是同一個概念？ 信托財產(chǎn)的“受益權(quán)”由受益人享有，那么信托財產(chǎn)的“收益權(quán)”由誰享有？ 我們經(jīng)?；煜芤婧褪找嬷g的界限，甚至認為受益人享有的是收益權(quán)[4]。其實受益權(quán)和收益權(quán)是兩個不同的概念，具有不同的內(nèi)涵。我們可以用一個簡單的例子區(qū)分收益和受益： 受托人管理的信托財產(chǎn)為一宗房屋，用于出租，受托人收取了租金（有收益），但是由于扣除房屋的維修費用、經(jīng)營成本和受托人的酬金后，沒有任何盈余，在這種情況下受益人不能享有受益。在這種情況下，信托財產(chǎn)有收益，但受益人并沒有受益。如果認為受托人沒有收益權(quán)，這不僅在理論上是錯誤的，而且在信托實踐中將給受托人管理和處分信托財產(chǎn)帶來很大的困難。

3 受托人是否享有信托財產(chǎn)的單一所有權(quán)

弄清楚了收益和受益的區(qū)別，就排除了對信托財產(chǎn)所有權(quán)進行定位的主要障礙。我們不難發(fā)現(xiàn)，由于受托人享有對信托財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，所以受托人完全享有信托財產(chǎn)所有權(quán)的全部權(quán)能，當然享有大陸法系語境下的單一所有權(quán)。也就是說，受托人是大陸法系單一所有權(quán)框架下的所有權(quán)人，他不僅享有信托財產(chǎn)的絕對所有權(quán)，而且是唯一的所有權(quán)人。信托法作為民法之特別法，正是為適應信托領(lǐng)域的特殊需要應運而生的。信托法之特別地位主要就表現(xiàn)在對民法個別規(guī)定的補充變更，對民法一般制度的特殊化規(guī)定以及創(chuàng)設(shè)民法所沒有的特殊制度['5]。受托人雖然是信托財產(chǎn)的所有權(quán)人，但獨立性是信托財產(chǎn)的鮮明特點，因此受托人的固有財產(chǎn)和信托財產(chǎn)嚴格分開，涇渭分明。在債權(quán)法律關(guān)系中，受托人有義務按照信托文件（主要是信托合同） 規(guī)定的目的行使自己的所有權(quán)；同時，在物權(quán)法律關(guān)系中，受托人仍然是信托財產(chǎn)的單一所有權(quán)人，他享有占有、使用、收益和處分的全部權(quán)能。我們不能因為受托人在行使所有權(quán)時要承擔債法上的義務，就認為所有權(quán)不具有全部的權(quán)能。簡言之，我們可以把普通法系中的所有權(quán)本土化為大陸法系中的單一所有權(quán)。

江平在《失去衡平法依托的信托法》中記敘，在大陸法國家，失去衡平法依托只能采取單一所有權(quán)的辦法，而不能像衡平法那樣，再搞雙重所有權(quán)。而要承認單一所有權(quán)，那就要明確寫明受托人是信托財產(chǎn)的所有人，當然要加以限制以區(qū)別于受托人自有的固有財產(chǎn)，這樣，受益人則只能享有受益權(quán)，而不是所有權(quán)了。[6]

【參考文獻】

【1】葉興慶. 從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來[J].中國政黨干部論壇，2014（6）：9.

【2】朱繼勝.“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造[J].北方法學，2017（2）：35.

【3】朱廣新.土地承包經(jīng)營權(quán)分離的政策意蘊與法制完善[J].法學，2015（11）：94.

【4】王涌. 論信托法與物權(quán)法的關(guān)系[J]. 北京大學學報（ 哲學社會科學版） ，2008（6）：98.

【5】劉俊海，張新寶. 商法學研究評述[J]. 法學研究，1997（1）：126.

【6】于海涌.英美信托財產(chǎn)雙重所有權(quán)在中國的本土化[M].北京：中國政法大學出版社，2011.