財(cái)政違法行為的法律規(guī)制

●汪偉韜

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。針對目前財(cái)政領(lǐng)域中存在的預(yù)算管理制度不規(guī)范、稅收制度不健全等問題，黨的十八屆三中全會審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，該方案將財(cái)稅體制現(xiàn)代化建設(shè)提高到新的高度，要求建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)施有效監(jiān)督，爭取在2020年前建立起與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代化財(cái)稅體制。為了盡快實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除了在立法層面上積極推進(jìn)科學(xué)、高效的財(cái)政制度建設(shè)，也必須關(guān)注在執(zhí)行環(huán)節(jié)中的財(cái)政違法行為，通過依法嚴(yán)厲打擊財(cái)政違法行為，確保財(cái)政體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

一、財(cái)政違法行為處罰的理論界定

（一）我國財(cái)政法律體系構(gòu)成概述

目前學(xué)界對我國財(cái)政法律體系的分類雖有不同見解，但總體并未有過多差異，學(xué)界普遍認(rèn)為我國財(cái)政法律體系主要包含以下四個方面：財(cái)政基本法、財(cái)政收入法、財(cái)政支出法、財(cái)政監(jiān)管法。財(cái)政基本法對財(cái)政收入法、財(cái)政支出法、財(cái)政監(jiān)管法而言就如憲法與民法、刑法之間的關(guān)系，具有統(tǒng)攝財(cái)政領(lǐng)域的基本作用，體現(xiàn)了普適性的特點(diǎn)。財(cái)政基本法規(guī)定了財(cái)政法的原則、財(cái)政權(quán)力的分配、政府間的財(cái)政關(guān)系、財(cái)政收入與支出的形式、重要的監(jiān)督制度等等，指導(dǎo)和制約著具體的財(cái)政制度，使得具體財(cái)政制度在基本法的價(jià)值框架內(nèi)制定和運(yùn)行。我國沒有專門的財(cái)政基本法，有關(guān)財(cái)政基本法的內(nèi)容散見于《憲法》、《預(yù)算法》、《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》等法律法規(guī)中。其中，《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》明確了中央與地方間的財(cái)政法律關(guān)系，劃分了中央與地方的事權(quán)，對于央地財(cái)政的收支與監(jiān)督起到了關(guān)鍵作用。

財(cái)政收入法主要包含三個方面：稅收收入法、非稅收入法和公債法。稅收以實(shí)現(xiàn)國家公共財(cái)政職能為目的，由政府專門機(jī)構(gòu)向居民和非居民就其財(cái)產(chǎn)或特定行為征稅。正如馬克思所言“國家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是捐稅”，稅收關(guān)乎國計(jì)民生，是國家財(cái)政收入的主要來源，因此稅收法也是財(cái)政收入法中的關(guān)鍵內(nèi)容。目前我國稅收法律法規(guī)相對健全，已經(jīng)制定了《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》、《進(jìn)出口關(guān)稅條例》等多部法規(guī)，從形式上看，稅收法律體系框架基本形成。非稅收入法包括強(qiáng)制性非稅收入法和非強(qiáng)制性非稅收入法，強(qiáng)制性非稅收入法主要由行政收費(fèi)法、政府性基金法組成，非強(qiáng)制性非稅收入法主要包含彩票法、國有資產(chǎn)收益法等內(nèi)容。公債包括國債和地方債，是現(xiàn)代政府財(cái)政收入的重要形式，具備有償性的特點(diǎn)，形式上不會侵害人民的權(quán)益。

財(cái)政支出指國家為實(shí)現(xiàn)其職責(zé)和功能，由財(cái)政部門按照財(cái)政預(yù)算，依照事權(quán)劃分，將國家整體財(cái)政資金向職能機(jī)關(guān)進(jìn)行支付的行為，是財(cái)政分配活動的重要環(huán)節(jié)。財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)可以反映政府職能的范圍大小。財(cái)政撥款法和政府采購法分別規(guī)范政府無對價(jià)的資金撥付行為和有對價(jià)的資金撥付行為，財(cái)政投資法主要規(guī)范政府對公用企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、高科技企業(yè)等的投資行為。財(cái)政支出于相對人而言，具有受益性的特征，相對人的權(quán)益一般不會受到侵害，因而不受重視，目前我國財(cái)政支出領(lǐng)域的立法主要集中于《政府采購法》和《預(yù)算法》，散見于農(nóng)業(yè)、科技、文化等具體法律中有關(guān)財(cái)政支出的內(nèi)容深度不夠。財(cái)政支付相關(guān)法律的缺乏使掌握財(cái)政權(quán)力的人員權(quán)力過大、行為難以控制，極易導(dǎo)致財(cái)政違法行為的出現(xiàn)，為防止權(quán)力濫用，強(qiáng)化財(cái)政支出法的建設(shè)實(shí)屬必要。

財(cái)政監(jiān)管法包含財(cái)政監(jiān)督和財(cái)政管理，財(cái)政監(jiān)督法、國庫管理法、政府會計(jì)法、審計(jì)法均屬于財(cái)政監(jiān)管法的范疇。財(cái)政監(jiān)督法的主要內(nèi)容是：通過規(guī)范財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)立、職責(zé)、監(jiān)督程序等，保障財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)依法行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)。我國財(cái)政監(jiān)督采取政府內(nèi)部監(jiān)督方式，監(jiān)督機(jī)關(guān)是審計(jì)機(jī)關(guān)，財(cái)政監(jiān)管方面的法律主要有《預(yù)算法》和《審計(jì)法》?！额A(yù)算法》集中于事前監(jiān)督，對資金使用的規(guī)劃予以限制，《審計(jì)法》集中于事中和事后監(jiān)督，對資金具體使用情況予以限制。國務(wù)院及相關(guān)部門也制定了包括《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入“收支兩條線”管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》等多部行政法規(guī)和規(guī)章。國庫管理法和政府會計(jì)法雖然并不是專門的財(cái)政監(jiān)管法律，但在事實(shí)上也承擔(dān)著財(cái)政監(jiān)管職能。

（二）財(cái)政違法行為處罰的原則

1、上位法優(yōu)于下位法?！吧衔环ā?、“下位法”是《立法法》確立的區(qū)分法律位階的兩個基本范疇，目的是在統(tǒng)一的法律體系內(nèi)，區(qū)分不同法律規(guī)范文件間的效力高低與適用順序?！读⒎ǚā返?7條明確了下位法不得違背上位法的基本原則，如果下位法違背了上位法，可以通過《立法法》第88條撤銷該下位法?！吧衔环▋?yōu)于下位法”原則在財(cái)政違法行為處罰規(guī)定中的適用內(nèi)涵有以下三種：第一，憲法具有最高法律效力。憲法是我國根本大法，任何法律、行政法規(guī)以及規(guī)章都不得違反憲法內(nèi)容和憲法精神。有關(guān)財(cái)政違法處罰的法律法規(guī)也必須在憲法框架內(nèi)進(jìn)行設(shè)計(jì)。第二，法律優(yōu)于行政法規(guī)、規(guī)章。法律由全國人大及其常務(wù)委員會制定，其中由全國人大制定的法律又優(yōu)于全國人大常委會制定的法律。我國財(cái)政違法處罰的規(guī)定多集中于國務(wù)院制定的行政法規(guī)及國務(wù)院部門制定的規(guī)章之中，這些內(nèi)容不得違背法律規(guī)定，比如《預(yù)算法》、《政府采購法》，否則不具有法律效力。第三，行政法規(guī)效力優(yōu)于規(guī)章。國務(wù)院制定的行政法規(guī)效力要高于國務(wù)院部門制定的規(guī)章，比如《增值稅暫行條例》的效力就優(yōu)于《增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》。

2、特別法優(yōu)于一般法。“特別法優(yōu)于一般法”是司法適用的一項(xiàng)基本原則，當(dāng)多部法律對同一事項(xiàng)均有規(guī)定時，屬于特別規(guī)定的法律效力高于一般規(guī)定的法律效力，《立法法》第83條也明確同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、規(guī)章等具有不同規(guī)定的，按照特別規(guī)定適用。特別法與一般法的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下四種情形中：第一，同一立法主體制定的不同部門法。比如全國人大常委會制定了《稅收征管法》，又在《企業(yè)所得稅法》就稅收征管事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，則有關(guān)企業(yè)所得稅的征管優(yōu)先適用《企業(yè)所得稅法》。第二，同一部門法中特別規(guī)定與一般規(guī)定。第三，下位法執(zhí)行上位法時的特別法與一般法的關(guān)系。上位法優(yōu)于下位法是一般原則，而特別法優(yōu)于一般法的規(guī)定則在下位法不違背上位法的情況下可以對該原則予以突破。如國務(wù)院制定的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》即屬于該種情形。第四，下位法變通上位法時的特別法與一般法的關(guān)系?！读⒎ǚā焚x予了民族自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)對法律、行政法規(guī)予以變通的權(quán)力，在此種情形下，民族自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的變通規(guī)定則屬于特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

（三）財(cái)政違法行為處罰的特征

1、財(cái)政違法行為處罰范圍較廣。財(cái)政違法行為處罰設(shè)定的范圍較寬，凡與財(cái)政收入、支出相關(guān)的事項(xiàng)均有所涉及，幾乎覆蓋所有違法類型和違法人員，對打擊財(cái)政違法行為起到關(guān)鍵作用。

在違法類型上，根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，以下項(xiàng)目中的財(cái)政行為均被納入財(cái)政違法行為處罰范圍之中：中央預(yù)算執(zhí)行情況；中央銀行的財(cái)務(wù)收支情況；國有金融機(jī)構(gòu)及國有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益情況；國家的事業(yè)組織及使用財(cái)政資金的其他事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支情況；對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算情況；對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支情況；對國際組織和外國政府援助、貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支情況等。

在違法方式上，主要有以下內(nèi)容：違反規(guī)定設(shè)立財(cái)政收入項(xiàng)目；違反規(guī)定擅自改變財(cái)政收入項(xiàng)目的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、對象和期限；緩收、不收財(cái)政收入；擅自將預(yù)算收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入；滯留、截留、挪用應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入；不依照規(guī)定的財(cái)政收入預(yù)算級次、預(yù)算科目入庫；擅自動用國庫庫款或者財(cái)政專戶資金；以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取財(cái)政資金；滯留應(yīng)當(dāng)下?lián)艿呢?cái)政資金；違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)；以虛報(bào)、冒領(lǐng)、關(guān)聯(lián)交易等手段騙取國家建設(shè)資金；截留、挪用政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款等。

在違法人員上，與國家財(cái)政收支相關(guān)的單位與個人均為財(cái)政違法行為處罰的對象，既包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員，也包括企事業(yè)單位和個人。依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，具體財(cái)政違法行為處罰對象有以下幾類：財(cái)政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門及其工作人員；財(cái)政收入執(zhí)收單位及其工作人員；財(cái)政部門、國庫機(jī)構(gòu)及其工作人員；事業(yè)單位、社會團(tuán)體、其他社會組織及其工作人員；企業(yè)及其個人。具體而言，在預(yù)算領(lǐng)域，依據(jù)《預(yù)算法》，各級政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的，由上一級政府或者本級政府財(cái)政部門責(zé)令糾正，并由上級機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的單位及工作人員也同受財(cái)政違法行為處罰法規(guī)規(guī)制。在稅收領(lǐng)域，依據(jù)《稅收征管法》，納稅人、扣繳義務(wù)人及稅務(wù)人員均為財(cái)政違法行為處罰對象。在財(cái)政支出領(lǐng)域，依據(jù)《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、集中采購機(jī)構(gòu)及其工作人員、招標(biāo)單位、投標(biāo)人、招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)關(guān)人員也屬于財(cái)政違法行為處罰對象。

2、財(cái)政違法行為法律責(zé)任多樣。同其他違法行為處罰一樣，依據(jù)不同的違法行為類別分別設(shè)定法律責(zé)任形式，法律后果與違法程度具有正相關(guān)性。依據(jù)財(cái)政違法行為的輕重，設(shè)置的法律責(zé)任也有所不同，囊括民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任三種主要法律責(zé)任。

對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的財(cái)政違法行為，主要采取行政責(zé)任。如《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第2條規(guī)定，有財(cái)政違法行為的單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，以及有財(cái)政違法行為的個人?！秾徲?jì)法》第42條、第43條、第46條均規(guī)定了：“審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分的，應(yīng)當(dāng)提出給予行政處分的建議，被審計(jì)單位或者其上級機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時作出決定。”對于嚴(yán)重的財(cái)政違法行為，將要承擔(dān)刑事責(zé)任。如《政府采購法》第72條規(guī)定：“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)及其工作人員有下列情形之一，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄抖愂照鞴芊ā返?7條規(guī)定：“納稅人、扣繳義務(wù)人有本法第六十三條、第六十五條、第六十六條、第六十七條、第七十一條規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任?！泵袷仑?zé)任一般適用于企事業(yè)單位及個人等民商事主體發(fā)生的情節(jié)較為輕微的財(cái)政違法行為。如《招標(biāo)投標(biāo)法》第60條規(guī)定：“中標(biāo)人不履行與招標(biāo)人訂立的合同的，履約保證金不予退還，給招標(biāo)人造成的損失超過履約保證金數(shù)額的，還應(yīng)當(dāng)對超過部分予以賠償；沒有提交履約保證金的，應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)人的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。”

二、財(cái)政違法行為處罰的法律體系

（一）有關(guān)財(cái)政違法行為處罰的法規(guī)概述

目前我國涉及財(cái)政違法行為處罰的法律法規(guī)較多，但大多散見于部門法中。對財(cái)政違法行為處罰進(jìn)行專門規(guī)定的是國務(wù)院頒布的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，該法作為一般法具有指引作用，規(guī)定了基本的處罰類型與方式，在具體財(cái)政違法行為處罰處分中還需要適用特別法。有關(guān)財(cái)政違法行為處罰的法律有：《審計(jì)法》、《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《預(yù)算法》、《稅收征收管理法》、《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《行政許可法》、《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《公務(wù)員法》、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》等。有關(guān)財(cái)政違法行為處罰的行政法規(guī)有：《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《政府采購法實(shí)施條例》、《進(jìn)出口關(guān)稅條例》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》、《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》等。

（二）財(cái)政違法行為的一般法規(guī)制

為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政改革與發(fā)展的客觀要求，彌補(bǔ)財(cái)政監(jiān)督立法方面的缺陷和不足，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，國務(wù)院以1987年的《國務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰暫行規(guī)定》為藍(lán)本，制定了《財(cái)政違法行為處罰處分條例》并自2005年2月1日起施行。該條例豐富和完善了原有規(guī)定，對于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，打擊財(cái)政違法行為具有正向作用。該條例是處理財(cái)政違法行為的一般法，為有權(quán)財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)對財(cái)政違法行為的處罰、處分提供了基本的處理規(guī)范，并作出了特別法的適用指引。

1、財(cái)政違法行為的種類。財(cái)政違法行為的實(shí)施主體不僅包括國家機(jī)關(guān)及其工作人員，也包括單位和個人。為了便于認(rèn)定財(cái)政違法行為，設(shè)定最為合適的處理、處罰、處分措施，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》將財(cái)政違法行為進(jìn)行高度概括與歸納，共分為五大類：第一，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在財(cái)政收入方面的違法行為。包括：違反國家財(cái)政收入管理規(guī)定的行為；違反國家財(cái)政收入上繳規(guī)定的行為；違反國家有關(guān)上解、下?lián)茇?cái)政資金規(guī)定的行為；違反國家有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定的行為；違反財(cái)政收入票據(jù)管理規(guī)定的行為。第二，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在財(cái)政支出方面的違法行為。包括：違規(guī)使用、騙取財(cái)政資金的行為；擅自占有、使用、處置國有資產(chǎn)的行為；截留、挪用國家建設(shè)資金等違反國家有關(guān)投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定的行為；擅自提供擔(dān)保的行為；擅自在金融機(jī)構(gòu)開立、使用賬戶的行為；以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款等違規(guī)使用、騙取政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為；違反財(cái)務(wù)管理規(guī)定，私存私放財(cái)政資金或者其他公款的行為。第三，企業(yè)及其個人在上繳財(cái)政收入方面的違法行為。包括：少繳或不繳應(yīng)納稅額；截留、挪用、騙取國家建設(shè)資金。第四，企業(yè)及其個人在使用財(cái)政資金方面的違法行為。主要包括以非法手段騙取財(cái)政資金的行為。第五，其他違法行為。事業(yè)單位、社會團(tuán)體、其他社會組織及其工作人員的財(cái)政違法行為一般作為國家機(jī)關(guān)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，但其在經(jīng)營中的財(cái)政違法行為則作為企業(yè)適用一般規(guī)定處理。

2、財(cái)政違法處罰的執(zhí)法主體及其權(quán)限。打擊財(cái)政違法行為不僅需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，更需要嚴(yán)明的執(zhí)法主體，合理設(shè)計(jì)執(zhí)法權(quán)限，方能按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》處理財(cái)政違法行為。該條例第2條規(guī)定：“縣級以上人民政府財(cái)政部門及審計(jì)機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定。省級以上人民政府財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定；審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法對財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定?！庇纱丝梢?，財(cái)政違法處罰主體主要是財(cái)政部門和審計(jì)部門，部分派出機(jī)構(gòu)也有權(quán)對財(cái)政違法行為實(shí)施主體進(jìn)行處罰、處分。依據(jù)該條例第2條：“有財(cái)政違法行為的單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，以及有財(cái)政違法行為的個人，屬于國家公務(wù)員的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱監(jiān)察機(jī)關(guān)）或者任免機(jī)關(guān)依照人事管理權(quán)限，依法給予行政處分。”監(jiān)察機(jī)關(guān)對違反財(cái)政規(guī)定行為的國家公務(wù)員具有行政處分權(quán)，違法人員的任免機(jī)關(guān)也可以依法處分。綜上所述，財(cái)政違法行為處罰的執(zhí)法主體主要是財(cái)政部門、審計(jì)部門和國家公務(wù)員的監(jiān)察機(jī)關(guān)或任免機(jī)關(guān)。

財(cái)政違法處罰的執(zhí)法主體有以下權(quán)限：一是調(diào)查權(quán)。依據(jù)該條例第21條、第22條，執(zhí)法主體有權(quán)對涉嫌從事財(cái)政違法行為的單位和個人進(jìn)行調(diào)查，被調(diào)查、檢查的單位和個人應(yīng)當(dāng)予以配合，如實(shí)反映情況，不得拒絕、阻撓、拖延。因財(cái)政違法行為主要與資金來往相關(guān)，因此授予執(zhí)法主體向金融機(jī)構(gòu)查詢被調(diào)查、檢查單位的存款的權(quán)力，有關(guān)單位和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合。為了保障調(diào)查的權(quán)威性和準(zhǔn)確性以及維護(hù)被調(diào)查單位和人員的合法權(quán)益，調(diào)查期間執(zhí)法人員不得少于2人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件；查詢存款時，還應(yīng)當(dāng)持有縣級以上人民政府財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)簽發(fā)的查詢存款通知書，并負(fù)有保密義務(wù)。二是采取行政強(qiáng)制措施權(quán)。依據(jù)該條例第23條，當(dāng)執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)有關(guān)證據(jù)可能滅失或者以后難以取得，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時作出處理決定。在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。依據(jù)該條例第24條，執(zhí)法機(jī)關(guān)在調(diào)查時可以責(zé)令被調(diào)查單位、人員停止財(cái)政違法行為，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通知或財(cái)政部門可以自行暫停財(cái)政撥款或者停止撥付與財(cái)政違法行為直接有關(guān)的款項(xiàng)，已經(jīng)撥付的，責(zé)令其暫停使用。三是公告權(quán)。依據(jù)該條例第26條，執(zhí)法部門有權(quán)就單位和個人的財(cái)政違法行為及處理、處罰、處分決定向社會公眾公告。

（三）財(cái)政違法行為的特別法規(guī)制

《財(cái)政違法行為處罰處分條例》是由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，法律效力層級較低，屬于財(cái)政違法行為處罰處分領(lǐng)域中的一般性規(guī)定。此外，財(cái)政違法行為的范圍較寬，大多數(shù)財(cái)政違法行為與具體財(cái)政行為密切相關(guān)，比如稅收征管、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)等多個財(cái)政收支領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的財(cái)政違法行為多由該部門法進(jìn)行規(guī)定，每個部門法均規(guī)定有“法律責(zé)任”一章。因此，為了在處理具體財(cái)政違法行為時更為準(zhǔn)確地適用法律規(guī)范，必須研究《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的上位法，尋求財(cái)政違法行為的特別法規(guī)制。本文將主要研究《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《稅收征管法》五部主要規(guī)制財(cái)政收支行為的法律，從中探索財(cái)政違法行為的特別法規(guī)制方式。

1、國家機(jī)關(guān)及其工作人員財(cái)政違法行為的法律規(guī)制。鑒于財(cái)政行為多與國家宏觀調(diào)控相關(guān)，財(cái)政行為的實(shí)施主體主要是國家機(jī)關(guān)及其工作人員，因此該主體也是各部財(cái)政相關(guān)法律中重要的規(guī)制主體。

一是行政責(zé)任。行政法律規(guī)范主要規(guī)定國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，行政責(zé)任則指國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時不履行或不適當(dāng)履行行政義務(wù)和超越法定權(quán)力行使職權(quán)時將要承擔(dān)的法律后果，表現(xiàn)形式主要為行政處罰和行政處分。國家機(jī)關(guān)及其工作人員若從事財(cái)政違法行為，面臨的處罰的方式以行政責(zé)任為主。具體行政責(zé)任分為兩類：對國家機(jī)關(guān)的財(cái)政違法行為主要采取行政處罰手段，如責(zé)令停止違法行為、責(zé)令限期改正等；對國家機(jī)關(guān)的財(cái)政違法行為主要責(zé)任人員處以行政處分。具體到部門法中，分別有以下處罰方式：

《預(yù)算法》中共有三條行政處罰、處分規(guī)定，分別是第73條、第74條、第75條。對于未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的；擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的；隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的，由政府財(cái)政部門責(zé)令單位停止財(cái)政違法行為，由上級機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。

《審計(jì)法》中共有7條行政處罰、處分規(guī)定，分別是第41條、第42條、第 43條、第45條、第46條、第48條、第49條。審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)審計(jì)預(yù)算的執(zhí)行情況、決算和預(yù)算外資金的管理和使用情況，一般有權(quán)對本級各部門 （含直屬單位）和下級政府進(jìn)行審查。被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)配合審計(jì)機(jī)關(guān)檢查工作，若不配合檢查或轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄相關(guān)文件、資產(chǎn)，或從事違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)可以責(zé)令被審計(jì)單位改正、通報(bào)批評、警告。審計(jì)機(jī)關(guān)對于工作人員雖無直接進(jìn)行處分的權(quán)利，但可以對其單位提出給予行政處分的建議，被審計(jì)單位或者其上級機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時作出決定。對于報(bào)復(fù)陷害審計(jì)人員的，在不構(gòu)成犯罪的情況下也應(yīng)當(dāng)給予行政處分。

《政府采購法》中共有9條行政處罰、處分規(guī)定，分別是第71條、第 72條、第 74條、第 75條、第 76條、第78條、第80條、第81條、第82條。對于應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購的政府采購項(xiàng)目，采購人不可自行單獨(dú)采購，必須依法委托集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)行集中采購，并應(yīng)依法公布政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果，否則由政府采購監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定編制、保存采購文件，隱匿、銷毀、偽造、變造采購文件的，由政府采購監(jiān)督管理部門處以罰款；對以上財(cái)政違法行為的直接責(zé)任人也要處以行政處分。政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)依法履行監(jiān)督義務(wù)，不得濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊；應(yīng)及時對集中采購機(jī)構(gòu)業(yè)績進(jìn)行考核并如實(shí)公布考核結(jié)果，若存在虛假陳述，隱瞞真實(shí)情況的，或不作定期考核和公布考核結(jié)果的，可以對責(zé)任人處以通報(bào)批評等行政處分。

《招標(biāo)投標(biāo)法》中共有8條行政處罰、處分規(guī)定，分別是第49條、第 50條、第 51條、第 52條、第 55條、第56條、第57條、第63條。國有單位應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)，對必須招標(biāo)的項(xiàng)目不得以非招標(biāo)方式進(jìn)行采購；不得存在排除或限制競爭行為，應(yīng)公平對待潛在投標(biāo)人，不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人；招標(biāo)人不可與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判，若存在泄露標(biāo)底等行為，可以對招標(biāo)單位作出責(zé)令改正、警告、罰款等決定，對直接責(zé)任人可以處以行政處分。對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)委員會成員以及依法負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員違反本法規(guī)定的，可以處以警告、罰款、沒收違法所得、給予行政處分等決定。

《稅收征管法》中共有9條行政處罰、處分規(guī)定，分別是第76條、第79條、第 80條、第81條、第 82條、第83條、第84條、第85條、第86條。稅務(wù)機(jī)關(guān)不可擅自變更稅收征管范圍和稅款入庫預(yù)算級次；不可違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定提前征收、延緩征收或者攤派稅款；不能擅自作出同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定，如開征新稅、停征舊稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅等，否則可以責(zé)令違法單位限期改正，可以對直接責(zé)任人及主管人員處以降級、撤職等行政處分。稅務(wù)人員濫用職權(quán)、違背本法從事稅收活動的，依法給予行政處分。稅務(wù)人員徇私舞弊、玩忽職守或利用職務(wù)之便，收受、索取他人財(cái)物等謀取不正當(dāng)利益的，若未構(gòu)成犯罪，依法給予行政處分。

二是刑事責(zé)任和民事責(zé)任。規(guī)制國家機(jī)關(guān)及其工作人員的財(cái)政違法行為中較少采用民事責(zé)任和刑事責(zé)任。關(guān)于刑事責(zé)任的規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》有1條，是第63條；《政府采購法》有7條，分別是第50條、第 52條、第 56條、第 72條、第 76條、第 78條、第80條；《稅收征管法》有6條，分別是第77條、第79條、第 80條、第 81條、第 82條、第 84條；《審計(jì)法》有5條，分別是第42條、第43條、第47條、第48條、第49條。刑事責(zé)任一般僅在國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守或嚴(yán)重違反部門法的情況下才會使用，比如《招標(biāo)投標(biāo)法》第63條：“對招標(biāo)投標(biāo)活動依法負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)或者玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄抖愂照鞴芊ā返?7條：“稅務(wù)人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究刑事責(zé)任?！睂⒚袷仑?zé)任作為國家機(jī)關(guān)及其工作人員的財(cái)政違法行為法律后果的規(guī)范較少，僅有3條，分別是《政府采購法》第73條、第79條，《招標(biāo)投標(biāo)法》第50條。一般是國家機(jī)關(guān)及其工作人員的財(cái)政違法行為給第三人造成民事?lián)p失的情形下才適用，如《招標(biāo)投標(biāo)法》第50條規(guī)定：“給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！?/p>

2、單位及個人財(cái)政違法行為的法律規(guī)制。盡管財(cái)政違法行為的主要實(shí)施主體是國家機(jī)關(guān)及其工作人員，但單位和個人也會涉及財(cái)政活動，尤其在稅收活動中，單位和個人是財(cái)政違法行為的兩個重要主體，在政府采購及招標(biāo)工作中，作為這兩項(xiàng)活動的相對人也有涉及財(cái)政違法行為的可能。同國家機(jī)關(guān)及其工作人員財(cái)政違法處罰方式一樣，對于單位和個人的財(cái)政違法行為，也主要以行政責(zé)任予以規(guī)制，輔之以刑事責(zé)任和民事責(zé)任。

一是行政責(zé)任?！墩少彿ā分泄灿?條行政處罰、處分規(guī)定，分別是第77條、第83條。供應(yīng)商通過不正當(dāng)手段謀取供應(yīng)資格、拒絕有關(guān)部門監(jiān)督檢查或者提供虛假情況的將會采取沒收違法所得、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處分措施。對存在阻礙、限制其他供應(yīng)商進(jìn)入本地區(qū)或者本行業(yè)政府采購市場的單位和個人，應(yīng)責(zé)令其限期改正；拒不改正的，由該單位、個人的上級行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予單位責(zé)任人或者個人處分。

《招標(biāo)投標(biāo)法》中共有5條行政處罰、處分規(guī)定，分別是第 53條、第 54條、第 58條、第60條、第 62條。對于以下行為尚未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)處以罰款、沒收違法所得、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處分：投標(biāo)人、招標(biāo)人存在串通投標(biāo)行為；未依法進(jìn)行招標(biāo)的；投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評標(biāo)委員會成員行賄的手段謀取中標(biāo)的；中標(biāo)人將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人的，非法肢解分包或者分包人再次分包的；中標(biāo)人不按照與招標(biāo)人訂立的合同履行義務(wù)；阻礙本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)的；為招標(biāo)人非法指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的；強(qiáng)制招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜的。

《稅收征管法》中共有14條行政處罰、處分規(guī)定，分別是第60條、第61條、第 62條、第63條、第64條、第65條、第 67條、第 68條、第 69條、第 70條、第71條、第72條、第73條、第78條。納稅人不按該法要求正確辦理行政登記或轉(zhuǎn)借、涂改、損毀、買賣、偽造稅務(wù)登記證件的，違規(guī)設(shè)置、保管代扣代繳、代收代繳稅款賬簿、記賬憑證及辦理納稅申報(bào)和報(bào)送納稅資料的，或有偷稅、騙稅、漏稅行為的，納稅人、扣繳義務(wù)人及其開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)阻撓稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取責(zé)令改正、罰款等行政處罰、處分措施。

二是刑事責(zé)任和民事責(zé)任。有關(guān)單位及個人財(cái)政違法行為的法律規(guī)范中同樣較少采用刑事責(zé)任和民事責(zé)任。在刑事責(zé)任中，《政府采購法》有1條，是第77條；《招標(biāo)投標(biāo)法》有2條，分別是第53條、第54條；《稅收征管法》有6條，分別是第63條、第65條、第66條、第67條、第71條、第78條。刑事責(zé)任主要針對單位和個人嚴(yán)重違反部門法的情形，比如《政府采購法》第77條規(guī)定：供應(yīng)商通過提供虛假材料獲取中標(biāo)、成交的，若情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。民事責(zé)任在單位及個人的財(cái)政違法行為規(guī)制中適用的也并不多，僅有5條，分別是《政府采購法》第73條，《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條、第54條、第60條，《稅收征管法》第78條。主要適用于單位及個人的財(cái)政違法行為給第三人造成損失的情形，如《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條：“如投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)的，中標(biāo)無效，給招標(biāo)人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！薄抖愂照鞴芊ā返?8條：“未經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法委托征收稅款的，致使他人合法權(quán)益受到損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！?/p>

三、規(guī)制財(cái)政違法行為的現(xiàn)行法律規(guī)范缺陷

（一）財(cái)政違法行為的范圍規(guī)定不全面

近年來我國在逐步推進(jìn)財(cái)政體制改革，財(cái)政監(jiān)督力度在不斷加強(qiáng)，財(cái)政違法行為的范圍界定越加明確，尤其在預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外資金收支情況、小金庫清理等方面取得了較大成就。但是目前的財(cái)政違法行為監(jiān)督仍缺乏一定的深度與廣度，財(cái)政違法行為的范圍界定仍不全面，財(cái)政違法行為存在中空現(xiàn)象。比如非稅收入、財(cái)政補(bǔ)貼等領(lǐng)域的資金如何運(yùn)作缺乏法律規(guī)范，沒有完善的法律約束使得財(cái)政資金的收支處于無監(jiān)管的狀態(tài)，財(cái)政違法行為極易被忽略，即使被發(fā)現(xiàn)也難有合適的法律規(guī)范予以規(guī)制。法律具有確定性與可預(yù)測性特點(diǎn)，若財(cái)政違法行為范圍及其法律責(zé)任不能提前以一種確定的方式公之于眾，參與財(cái)政行為的主體便不能預(yù)測其行為是否具有可責(zé)罰性及具體的法律責(zé)任，不利于財(cái)政行為的主體及監(jiān)督機(jī)關(guān)對財(cái)政違法行為的打擊。

（二）財(cái)政違法行為處罰的一般法層級過低

目前財(cái)政違法行為處罰領(lǐng)域的一般法即 《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，從法律效力上看僅低于全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律，但有關(guān)財(cái)政違法行為的規(guī)定散見于各個部門法中，作為財(cái)政違法行為處罰的一般法僅以條例形式進(jìn)行規(guī)定存在諸多弊端。

弊端之一是適法性不足。因?yàn)楸M管該條例屬于一般法，但尋求財(cái)政違法行為處罰依據(jù)時，首先會從法律層面尋找，其次才會從行政法規(guī)層面探索，當(dāng)法律對該具體財(cái)政違法行為有相關(guān)規(guī)定時，行政法規(guī)的適用性就顯不足。在財(cái)政違法領(lǐng)域，大多違法行為都有具體的部門法規(guī)定，比如政府采購行為、稅收征管活動，在上位法已經(jīng)有較為完善的規(guī)定時，若下位法內(nèi)容非細(xì)化性的規(guī)定，適法性顯然不足，可能淪為宣示性規(guī)定。在中國裁判文書網(wǎng)以“財(cái)政違法行為處罰處分條例”為關(guān)鍵詞檢索，僅檢索到二百余篇案例，而單以“稅收征管法”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，就得到九百余篇案例，這一對比也直觀顯示出財(cái)政違法行為處罰的一般法層級過低所導(dǎo)致的適法性不足問題。

弊端之二是立法質(zhì)量欠缺。法律是由全國人大及其常委會制定，經(jīng)過較為嚴(yán)格的提案、審議、表決通過等立法程序，最終立法成果相對完善。而國務(wù)院制定的行政法規(guī)，由于立法監(jiān)督體系尚不如人大立法監(jiān)督體系健全，立法質(zhì)量參差不齊，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》同樣存在這樣的問題。該法中多次出現(xiàn)的專業(yè)術(shù)語欠缺準(zhǔn)確的法律界定，如 “情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”的具體情形有何區(qū)別；“擅自”、“滯留”、“截留”、“挪用”等財(cái)政違法行為的界定較為混亂，缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)；該法在處罰金額上的規(guī)定較為寬泛、金額設(shè)定范圍過大，使行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大，不利于對財(cái)政違法行為人合法權(quán)益的保護(hù)。財(cái)政違法行為處罰的一般法層級過低，導(dǎo)致立法質(zhì)量不如其上位法，進(jìn)而影響該一般法在實(shí)踐中的適用，不利于對財(cái)政違法行為的處罰、處分。

（三）財(cái)政違法行為處罰的重要立法缺位

目前，我國財(cái)稅法律體系已經(jīng)相對完善，建立起了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)為一體的財(cái)政違法行為處罰體系，但該體系尚存不足，某些重要立法尚未制定，欠缺對該部分具體財(cái)政違法行為的處罰依據(jù)，導(dǎo)致某些財(cái)政違法行為無法可依。財(cái)稅立法缺位的領(lǐng)域主要有非稅收入、財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域。非稅收入有行政收費(fèi)收入、政府性基金收入、彩票收入等，雖然非稅收入在財(cái)政總收入中的占比不及稅收收入，但財(cái)政收入屬于國家收入，任何一部分資金都不能容許被非法侵占。財(cái)政補(bǔ)貼屬于財(cái)政支出領(lǐng)域，指政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等目標(biāo)，通過撥付財(cái)政資金的方式激勵企業(yè)從事某種正向行為，比如促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展。財(cái)政監(jiān)督目的在于規(guī)范和保障財(cái)政收入、支出資金依法運(yùn)作，監(jiān)督財(cái)政機(jī)關(guān)及其工作人員依法工作。這些重要領(lǐng)域的立法缺位，違背了財(cái)稅法定的原則，使得該領(lǐng)域財(cái)政行為處于無部門法予以規(guī)制，一般法又難以準(zhǔn)確適用的狀態(tài)，欠缺合適的財(cái)政違法行為處罰措施。

四、健全財(cái)政違法行為法律規(guī)制的建議

（一）準(zhǔn)確界定財(cái)政違法行為的范圍

財(cái)政行為主要包括兩個方面：與公共財(cái)政管理直接相關(guān)的財(cái)政收支行為，包括財(cái)政收入的入庫情況和財(cái)政資金的使用情況；與公共財(cái)政管理間接相關(guān)的會計(jì)核算行為，涉及會計(jì)核算的真實(shí)性、完整性和相關(guān)性。由此可知，財(cái)政違法行為的具體范圍也集中在財(cái)政收入、財(cái)政支出與財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督三個方面。

其一，財(cái)政收入領(lǐng)域違法行為。財(cái)政收入領(lǐng)域違法行為主要包括稅收收入征收機(jī)關(guān)和非稅財(cái)政收入征繳部門的違法行為。稅收是財(cái)政收入最主要來源，稅收收入違法行為主要集中在稅務(wù)部門征管階段和納稅人、納稅義務(wù)人繳納稅款階段，非稅收入違法行為主要集中于彩票收入、行政收費(fèi)、政府性基金等領(lǐng)域。財(cái)政違法行為處罰范圍不僅要包括稅收收入和非稅收入的征繳情況，還要包括其收納、退付情況。

其二，財(cái)政支出領(lǐng)域違法行為。財(cái)政支出方面的違法行為集中于預(yù)算編制后一般預(yù)算支出、轉(zhuǎn)移支付資金和專項(xiàng)資金執(zhí)行等領(lǐng)域。公共財(cái)政支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分主要分為兩類：一種是購買性支出，是為了保障行政單位、事業(yè)單位正常運(yùn)行而發(fā)生的必要性支出；一種是轉(zhuǎn)移性支出，一般是為了平衡區(qū)域發(fā)展情況和引導(dǎo)部分產(chǎn)業(yè)、地區(qū)發(fā)展而發(fā)生的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政支出領(lǐng)域更易發(fā)生截留、濫用財(cái)政資金等違法行為，因此應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。

其三，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)域違法行為。財(cái)政監(jiān)督包含財(cái)政外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，外度監(jiān)督主要依靠人大代表、社會公眾等群體，財(cái)政外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其人員不具有責(zé)罰性；內(nèi)部監(jiān)督是由各級財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)置的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，我國財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督部門是審計(jì)部門。由于財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與財(cái)政行為實(shí)施主體屬于同一行政系統(tǒng)，若監(jiān)督人員不能嚴(yán)格執(zhí)法，對財(cái)政行為破壞性更大，因此要將財(cái)政監(jiān)督人員的行為納入財(cái)政違法行為處罰范圍。

（二）制訂我國財(cái)政基本法

財(cái)政基本法，是指從一般法的角度規(guī)定財(cái)稅法基本原則、基本制度，為具體財(cái)稅行為立法提供指導(dǎo)作用的法律?！盎痉ā钡挠谜Z并非實(shí)在法層面的具體名稱，是在學(xué)理上進(jìn)行的描述和概括，一方面突出其具體條文內(nèi)容的基本性，另一方面突出該法在整體財(cái)稅法律體系中的基本性地位。財(cái)政基本法是整個財(cái)政法體系的核心內(nèi)容，不僅從宏觀上為各財(cái)政部門法提供立法導(dǎo)向，還從微觀上引導(dǎo)財(cái)政相關(guān)人員正確實(shí)施具體行政行為，也為如何設(shè)定財(cái)政違法行為的法律責(zé)任提供基本框架，是財(cái)政違法行為處罰體系不可或缺的重要部分，因此加快財(cái)政基本法立法工作顯得尤為重要。財(cái)政基本法的制定，也是落實(shí)實(shí)質(zhì)財(cái)稅法定的基本要求，從財(cái)政收支規(guī)模、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)以及財(cái)政收支平衡等多重領(lǐng)域關(guān)注財(cái)政違法行為，提高財(cái)政違法行為規(guī)定的法律層級，增強(qiáng)其適法性。

財(cái)政基本法的制定應(yīng)考慮以下原則：一是以公平正義為總體原則。具體到財(cái)政違法行為處罰制度中，公平正義包含形式正義和實(shí)質(zhì)正義兩方面內(nèi)涵。在形式正義上要科學(xué)設(shè)定財(cái)政違法行為處罰程序，既要保證查處活動的有效進(jìn)行，又要保證財(cái)政違法行為實(shí)施人的合法權(quán)益不受侵害，確保程序正義。在實(shí)質(zhì)正義上要保證財(cái)政行為實(shí)施者的權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，要平等對待每一位財(cái)政違法行為人，確立合理的處罰、處分標(biāo)準(zhǔn)。二是財(cái)政法定原則。財(cái)政法定也是財(cái)政民主原則的另一面向，由全國人大及其常務(wù)委員會以制定法律形式規(guī)制財(cái)政行為，賦予人民參與財(cái)政的權(quán)利，真正體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的地位。財(cái)政法定原則的落實(shí)表現(xiàn)在財(cái)政收支及財(cái)政違法行為的責(zé)任設(shè)定獲得全國人民代表大會的同意。三是財(cái)政透明原則。財(cái)政透明原則要求財(cái)政收入、財(cái)政支出等信息向社會公眾公開，便于公民參與和監(jiān)督，只有將財(cái)政行為放在公民監(jiān)督的陽光之下才能有效遏制財(cái)政違法行為。

（三）協(xié)調(diào)和完善現(xiàn)行財(cái)政違法行為處罰制度

首先要協(xié)調(diào)現(xiàn)有的財(cái)政違法行為處罰制度。我國現(xiàn)在的財(cái)政違法行為處罰制度較為散亂，除了一個行政法規(guī)形式的一般法，其余大都散見于各個部門法中。由于現(xiàn)行財(cái)政違法行為處罰一般法的法律效力層級過低，缺乏相應(yīng)的配套實(shí)施辦法，與其他部門法契合度不足甚至出現(xiàn)矛盾之處，適法性上存在困難，因此，在沒有出臺財(cái)政一般法與法律層級更高的財(cái)政違法行為處罰一般法之前，應(yīng)在現(xiàn)有財(cái)政違法行為處罰制度的基礎(chǔ)之上尋求解決方案。對《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中與其上位法相矛盾的內(nèi)容進(jìn)行修改，比如該條例第32條規(guī)定單位和個人對處理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或行政訴訟，這顯然是違反現(xiàn)行行政法的，政府預(yù)算收支行為并不屬于行政復(fù)議或行政訴訟范圍，作為下位法的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對上位法的突破顯然是無效的，應(yīng)盡快修正。一般法與特別法應(yīng)在理論層面保持高度一致，才能在實(shí)踐中得到有效運(yùn)用。

其次要完善現(xiàn)行財(cái)政違法行為處罰制度。除了盡快制定財(cái)政基本法外，還應(yīng)加快在財(cái)政違法重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，尤其有關(guān)非稅收入、財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政監(jiān)督方面的法律應(yīng)盡快出臺，彌補(bǔ)該部門法缺乏的現(xiàn)狀。依據(jù)財(cái)政法定的要求，現(xiàn)有財(cái)政違法行為處罰的制定應(yīng)通過全國人大及其常務(wù)委員會審議上升為法律，尤其作為一般法的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》應(yīng)首先上升為法律，提高其法律效力與立法質(zhì)量。另外，還應(yīng)加快修訂部門法使其適應(yīng)現(xiàn)今財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r，比如頒布于1985年的《國家金庫條例》已經(jīng)難以適應(yīng)我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，應(yīng)盡快出臺新的修正案，以有效打擊該領(lǐng)域的財(cái)政違法行為?！?/p>

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