推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財稅政策研究

●馬海濤 郝曉婧

馬海濤，現(xiàn)任中央財經(jīng)大學副校長、教授、博士生導師。畢業(yè)于中國人民大學財政金融學院，獲經(jīng)濟學博士學位。享受國務院政府特殊津貼，入選“全國文化名家暨四個一批人才工程”,萬人計劃哲學社會科學領軍人才,“新世紀百千萬人才工程（國家級）”、教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”、財政部“跨世紀青年學科帶頭人”，被評為“北京市教學名師”、“北京市青年骨干教師”、“北京市育人標兵”，北京市文化宣傳系統(tǒng)“四個一批”人才，“首都勞動獎章”獲得者。

兼任中國財政學會副秘書長，教育部公共管理教學指導委員會委員，全國資產(chǎn)評估專業(yè)學位研究生教育指導委員會秘書長，國家社科基金評審專家，全國高校財政學教學指導委員會理事長，全國政府預算研究會會長，中國職業(yè)教育學會學術委員會委員，中國財政學會縣級財政研究會副會長，中國農(nóng)村財政研究會常務理事，中國財政學會財政史研究會、基礎理論研究會常務理事，北京市財政學會常務理事兼副秘書長，財政部教材編審委員會委員，財政部高級技術職務評審委員會委員，北京市人大常委會預算監(jiān)督顧問。被聘為河北大學、新疆財經(jīng)大學、山東財經(jīng)大學、安徽財經(jīng)大學、內(nèi)蒙古財經(jīng)大學、上海立信會計學院、廣西財經(jīng)學院、西安財經(jīng)學院、銅陵學院等高?？妥淌?。

研究領域為財政理論與政策、財稅管理。曾主持國家社會科學基金重點項目、一般項目，教育部人文哲學科學基地重點項目，財政部、國家發(fā)改委、勞動社會保障部，國家國有資產(chǎn)管理委員會，科技部，世界銀行及亞洲開發(fā)銀行等課題四十余項。在《新華文摘》、《財貿(mào)經(jīng)濟》、《財政研究》、《稅務研究》等學術刊物上發(fā)表論文200余篇，出版學術著作10余部（包括主編和合著），出版教材20余本（包括國家精品教材），15項成果獲省部級獎勵。曾多次赴美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞、意大利、丹麥、日本、俄羅斯、烏克蘭、越南、香港和臺灣等國家和地區(qū)進行學術交流或訪學。

2013年7月到中南海參加李克強總理主持召開的經(jīng)濟專家座談會，就我國財稅改革問題做了專題匯報。

2015年11月10日，中央財經(jīng)領導小組第十一次會議首次提出了“供給側(cè)改革”的概念，習近平總書記強調(diào)：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率?！北灰暈榻?jīng)濟發(fā)展思路的“大逆轉(zhuǎn)”。2017年10月，中共十九大勝利召開，會議提出了“貫徹發(fā)展新理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”的目標，并指出：建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，再次將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提升至新的高度。不同于以往通過投資、消費、凈出口“三駕馬車”拉動經(jīng)濟發(fā)展的需求管理模式，當前在內(nèi)外需求疲軟的背景下，此次供給側(cè)改革的核心問題是要從供給端入手提高經(jīng)濟的全要素生產(chǎn)率，以此扭轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)性失衡的局面，提升經(jīng)濟增長潛力，在新的供給環(huán)境下不斷催生和引領新的需求，從而推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。財稅政策作為政府實施宏觀調(diào)控職能的主要途徑，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的科學認識

（一）基本內(nèi)涵

我國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是所謂 “供給學派”的翻版，也不同于西方國家早前所推行的“供給經(jīng)濟學”，而是一場旨在實現(xiàn)供需水平躍升的深刻變革。供給學派最早可追溯至“薩伊定律”，他們認為供給可以自發(fā)創(chuàng)造需求，經(jīng)濟運行中一般不會發(fā)生生產(chǎn)過剩的危機；20世紀80年代，在西方國家面臨嚴重滯漲、凱恩斯主義的需求管理思想備受質(zhì)疑的局面下，美國里根政府大力推行供給經(jīng)濟學，主張政府應著眼于刺激生產(chǎn)，放任市場自由發(fā)展，政府唯一的作用是降低稅率。從這個角度來看，供給經(jīng)濟學和供給學派是一脈相承的，它們崇尚“自由主義”，片面突出稅率的作用，只強調(diào)供給而忽視需求，只注重市場調(diào)節(jié)而忽視政府作用。

相較之下，當前我們所倡導的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更側(cè)重于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)生產(chǎn)關系，在厚植原有經(jīng)濟發(fā)展基礎上補齊短板、破解難題，一方面在需求的引導下改善供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的靈活性與適應性，不斷讓新的需求催生新的供給，新的供給創(chuàng)造新的需求，集中力量解決傳統(tǒng)生產(chǎn)門類產(chǎn)能過剩、企業(yè)經(jīng)營成本過高等問題，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造活力；另一方面，正確處理市場與政府的關系，既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，防止重蹈政府行政干預經(jīng)濟的老路，又要注重政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用，警惕掉入極端市場化的陷阱；同時，突出強調(diào)體制改革的關鍵作用，強化制度供給，在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進程中，深化財稅、金融、戶籍、土地、能源等領域的各項改革，形成相輔相成、你中有我、我中有你的良性循環(huán)。

總結(jié)而言，我們所說的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是針對當前經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問題，以需求為導向強化有效供給為目標，市場為導向提升資源配置活力，改革為引擎強化制度供給，最終實現(xiàn)供需水平躍升、資源配置高效、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換并保持中高速穩(wěn)定增長的新體系，既強調(diào)供給又關注需求，既注重發(fā)揮市場“無形的手”的效力，又強調(diào)政府“有形的手”的作用，著眼于當前，立足于長遠。

（二）五大任務

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務可總結(jié)為 “去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”?！叭ギa(chǎn)能”即解決傳統(tǒng)生產(chǎn)門類產(chǎn)能過剩的問題，主要集中在煤炭、鋼鐵、水泥等工業(yè)生產(chǎn)領域，要求提高相關產(chǎn)業(yè)市場準入門檻，對于僵尸企業(yè)，加快淘汰或引導相關企業(yè)兼并重組，堅決拔掉“輸液管”和“呼吸機”?！叭齑妗奔聪康禺a(chǎn)業(yè)庫存，供給層面，深化住房制度改革，大力發(fā)展住房租賃市場，構(gòu)建租購并舉的住房制度；需求層面，加快戶籍制度改革和新型城鎮(zhèn)化進度，有序引導農(nóng)民工市民化，真正擴大房地產(chǎn)市場有效需求。“去杠桿”即防范與化解金融風險和地方政府債務風險，在守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線的基礎之上，進一步推進資本市場的建設，完善地方政府存量債務置換體系?！敖党杀尽奔唇鉀Q企業(yè)生產(chǎn)成本過高的問題，一方面要求財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、價格政策共同發(fā)力平衡供需，總體保持價格水平穩(wěn)定，另一方面清理整合不規(guī)范稅費，簡化相關行政審批流程，切實減輕企業(yè)負擔?！把a短板”即補齊社會經(jīng)濟發(fā)展中的諸多短板，提升社會整體協(xié)調(diào)性，強化有效供給，在基礎設施、公共服務、攻堅脫貧等關乎國計民生的領域，真正做到“錢從哪兒來，投到哪兒去”。

（三）創(chuàng)新發(fā)展

改革開放以來我國經(jīng)濟取得了長足發(fā)展，但隨著我國宏觀環(huán)境的不斷變遷，以往“要素投入型”經(jīng)濟發(fā)展方式的弊端愈發(fā)顯現(xiàn)，僅依靠人口紅利、資本消耗、以破壞環(huán)境為代價的粗放型經(jīng)濟增長方式變得不可持續(xù)。隨著各國對Solow模型、人力資本模型等宏觀經(jīng)濟增長模型①的深入實踐，我們也越來越清楚地認識到旨在提升“經(jīng)濟質(zhì)量”和“生產(chǎn)率”的技術進步才能從根本上推動經(jīng)濟增長，科學技術是第一生產(chǎn)力，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系，經(jīng)濟基礎決定上層建筑。因此推進供給側(cè)改革，必須牢牢樹立創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的理念，著力提升全要素生產(chǎn)率②，釋放經(jīng)濟發(fā)展活力，在重大科技創(chuàng)新的引領下，加快科學技術轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實生產(chǎn)力的步伐，以此創(chuàng)新供給能力，為經(jīng)濟增長提供源源不斷的內(nèi)生動力。

二、財稅政策對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用機理

在傳統(tǒng)凱恩斯主義框架下，財稅政策與貨幣政策被視為需求管理理論中的重要政策工具，通過相機抉擇機制“逆經(jīng)濟風向”調(diào)節(jié)總需求。然而相比于總量控制的貨幣政策，財稅政策若輔以其它經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、價格政策，則可協(xié)同宏觀、中觀、微觀效應，改變生產(chǎn)要素的相對價格從而優(yōu)化資源配置，在長時間內(nèi)改善供給結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟運行效率。因此，順應經(jīng)濟發(fā)展趨勢的財稅政策調(diào)整理應成為此次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中應有之義。

（一）財稅政策是政府發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)控職能的首要依托

財稅政策對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用機理集中體現(xiàn)在政府經(jīng)濟調(diào)控職能的發(fā)揮上。十八屆三中全會指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，在供給側(cè)改革既強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用又注重發(fā)揮政府職能的背景下，財稅政策作為聯(lián)系政府“有形的手”與市場“無形的手”的紐帶，在整個改革過程中都起著舉足輕重的作用。財稅政策主要包括收入政策和支出政策，具體通過稅收、財政補貼、轉(zhuǎn)移支付、國債、政府購買等工具對國民經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)。在凱恩斯需求管理理論框架下，政府利用上述財稅政策對總需求進行反經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)，防止經(jīng)濟過熱或過冷。而在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，財稅政策也要強調(diào)發(fā)揮其對市場中觀、微觀主體的調(diào)控作用，比如通過激勵性補貼引導和培育高科技產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；通過調(diào)整稅費降低企業(yè)運行成本，調(diào)動企業(yè)生產(chǎn)積極性。中觀與微觀效應再通過有機加總，進一步提升宏觀層面的供給質(zhì)量。因此，財稅政策兼具需求效應與供給效應，在供給側(cè)改革中依然是政府發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)控職能的首要依托。

（二）財稅政策是化解過剩產(chǎn)能的有效推動力

理論經(jīng)濟學指出，產(chǎn)能過剩往往是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，凱恩斯將產(chǎn)能過剩的原因歸咎于有效需求不足，馬歇爾認為是價格因素在作祟，福利經(jīng)濟學則認為是分配不公使然。然而上述觀點實則沒有太大差別，產(chǎn)能過剩的根本原理在于供給大于需求，因此有效化解過剩產(chǎn)能必須從供需兩個方面著手，在這其中財稅政策同樣扮演著重要的角色，即相關政策工具與化解產(chǎn)能過剩的手段有機結(jié)合。具體來看，供給層面壓縮產(chǎn)能，財稅政策主要集中在安排專項資金加快淘汰僵尸企業(yè)，鼓勵企業(yè)兼并重組；逐步取消部分政策性補貼，加快產(chǎn)業(yè)市場化進程；擴大資金規(guī)模清理整頓違規(guī)產(chǎn)能，引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；實施稅收優(yōu)惠政策，激勵企業(yè)技術革新；需求層面則重在挖掘國內(nèi)外有效需求，通過財政補貼、稅收激勵等財稅政策消化和轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能，如提升政府投資建設領域鋼材用料比例；建立健全國內(nèi)外貿(mào)易投資、融資平臺，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)“走出去”，拓寬國際發(fā)展空間等等?？梢?，以供需為核心、全方位、多層次的財稅政策體系是有效化解過剩產(chǎn)能的重要推動力。

（三）財稅政策是防范與化解財政金融風險的重要保障

2012年預算法修正案草案首次以立法的形式明確：“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，限制了地方政府自行舉債的權(quán)力，成為我國進入風險應對階段的重要里程碑。然而，隨著服務型政府的建設加快，地方政府面臨著越來越多的支出需要，為緩解履行職能帶來的財政壓力，地方政府頻頻利用融資平臺隱蔽舉債，債務的規(guī)模和風險一度失去掌控。為應對地方債務風險，中央政府實行“開前門、堵后門”的財稅政策：2014年新《預算法》規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”打開了省級地方政府債務發(fā)行的“前門”，與此同時，禁止地方政府進行任何形式的債務擔保，堵住了債務的“后門”。可見，當前面對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的整體趨勢，尤其是在財政金融風險高度向政府集中的背景下，利用好財政手段，更好地發(fā)揮其對國民經(jīng)濟的保障作用，是改革攻堅的重要一戰(zhàn)。因此從財稅政策角度出發(fā)，防范與化解財政金融危機首先應集中體現(xiàn)在地方政府債務管理與赤字管理上。1999年巴西金融危機、2001年阿根廷金融危機、2008年歐洲金融危機的歷史經(jīng)驗告訴我們，政府主權(quán)的債務危機往往是大規(guī)模金融危機爆發(fā)的誘因與導火索，必須從財政層面發(fā)力，建立健全地方債務風險管控機制，完善地方政府存量債務置換體系，加強對地方政府債務與財政赤字顯性化管理；此外防范與化解金融危機還應體現(xiàn)在對金融體系的風險管控上，財政部門應化被動為主動，建立對金融機構(gòu)及金融市場的動態(tài)監(jiān)管機制，審時度勢、分門別類地辨別不同時期下的重點監(jiān)控對象；規(guī)范風險管控程序，確保足以應對突發(fā)性金融風險；完善與中央銀行以及各類金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制，共同作用促進金融市場健康發(fā)展。

（四）財稅政策是降低企業(yè)生產(chǎn)成本的主要內(nèi)容

財稅政策是落實供給側(cè)改革“降成本”任務的一項重要內(nèi)容，其作用機理主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是通過財稅政策調(diào)整，合理降低企業(yè)稅費負擔。一方面降低企業(yè)的要素投入成本。在勞動力要素層面發(fā)揮個人所得稅的積極作用，降低企業(yè)的勞務成本；資本要素層面，發(fā)揮低息、無息貸款對相關企業(yè)的扶持作用；土地要素層面，配合土地改革清理整合相關稅費，推進房地產(chǎn)稅立法；技術要素層面，通過稅收激勵與優(yōu)惠政策支持企業(yè)進行技術革新。另一方面降低企業(yè)的生產(chǎn)運營成本。在營改增全面推行的背景下，進一步消除企業(yè)在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的重復征稅，發(fā)揮以增值稅為代表的流轉(zhuǎn)稅的中性作用，為企業(yè)營造公平競爭的良好氛圍。

二是穩(wěn)定財稅政策，有效減輕企業(yè)面臨的風險成本③。當前企業(yè)身處風險社會，面對宏觀風險與公共風險急劇增加的經(jīng)濟環(huán)境，除去傳統(tǒng)的稅費成本、要素成本、管理成本，企業(yè)還面臨著眾多的不確定因素，而這些不確定因素最終將轉(zhuǎn)化為風險成本進一步加重企業(yè)的負擔。根據(jù)理性預期理論，任何經(jīng)濟中的行為主體在決策之前都會充分利用可得信息對市場進行預測，并予以最大限度的利用。因此從降低風險成本的角度來看，穩(wěn)定政策就是穩(wěn)定預期、降低風險，任何可預見的財稅政策都會在一定程度上減少企業(yè)的不確定因素，反之，變幻莫測的、難以預測的財稅政策將會放大企業(yè)的不確定性因素，從而增加企業(yè)面臨的風險成本。

（五）財稅政策是構(gòu)建公共服務體系、補齊民生建設短板的關鍵手段

加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設人民滿意的服務型政府，把改善與保障民生作為政府工作的根本出發(fā)點與落腳點，更加注重社會管理與公共服務體系構(gòu)建，這是新一輪財稅體制改革對政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。公共服務體系是由一國政府主導、市場主體積極參與，旨在為本國公民提供包含教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障在內(nèi)的公共服務而建立的一系列制度安排。不難發(fā)現(xiàn)，在公共服務體系構(gòu)建上，政府承擔著供給的主體責任，然而多年來為促進宏觀經(jīng)濟健康有序發(fā)展，政府在注重發(fā)揮其經(jīng)濟職能的同時，對其上述供給責任有所忽視，導致我國公共服務體系未能實現(xiàn)與經(jīng)濟建設的同步增長，發(fā)展出現(xiàn)諸多短板，尤其是在民生建設領域。當前在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，政府應該重新審視自身定位，兼顧經(jīng)濟調(diào)節(jié)與公共服務供給職能，在維持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的同時，建立健全公共服務體系，補齊民生建設的短板，而財稅政策作為政府部門價值分配與利益表達的載體，應在保障和改善民生兩個方面發(fā)揮積極作用：保障民生即補制度建設的短板，要在財稅領域建立完善的制度保障機制，確保民生支出來之有道，用之有方。比如十八屆三中全會報告關于國有資本劃撥社會保障基金的規(guī)定，2016年財政預算報告關于提高國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算比例、并用于民生建設的規(guī)定；改善民生即解決民生建設在財稅領域的具體問題，一方面注重發(fā)揮財稅政策的總量效應，加大財政投入規(guī)模，切實滿足人民群眾最直接、最迫切民生需求，另一方面也要發(fā)揮財稅政策的分配效應，努力促進公共服務均等化，確保改善民生的成果惠及全體人民。

三、當前財稅政策的實施難點

（一）缺乏理論指導

傳統(tǒng)的財稅政策是政府進行需求管理的有效手段，而主流的需求管理理論來自于凱恩斯主義。凱恩斯將經(jīng)濟主體劃分為個人、企業(yè)、政府、國外市場四個部門，根據(jù)國民經(jīng)濟恒等式Y(jié)=c(Y-T+TR)+b+I+G+NX，財稅政策通過作用于T—稅收，TR—轉(zhuǎn)移支付，G—政府購買，I—投資來刺激總需求，進而實現(xiàn)充分就業(yè)、穩(wěn)定物價、經(jīng)濟持續(xù)增長、國際收支平衡的四大宏觀經(jīng)濟目標。第二次世界大戰(zhàn)后世界經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，在有效需求不足的背景下，凱恩斯的需求管理理論得到了各國的成功實踐。同樣，我國自引入市場經(jīng)濟體制后也一直沿用凱恩斯的需求管理思想，在它的理論指導下，經(jīng)濟實現(xiàn)了跨越式增長。

當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求供給管理與需求管理同時發(fā)力，財稅政策對經(jīng)濟的調(diào)控作用不能局限于需求領域，在這種情況下凱恩斯主義顯得有些“力不從心”，需要新的理論進行指導。然而自2015年供給側(cè)改革提出以來，不論是在理論上還是在實踐中，仍未完全找到財稅政策區(qū)別于以往政策的關鍵所在，仍未明確區(qū)分供給側(cè)改革背景下和需求管理背景下財稅政策的內(nèi)涵、外延、作用機理，若完全照搬以往的理論與實踐經(jīng)驗，最終可能會與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標背道而馳。因此缺乏理論的指導，對財稅政策的制定和實施將是一個巨大的挑戰(zhàn)。

（二）地方政府財政收支矛盾突出

近年來面對國內(nèi)外經(jīng)濟運行低迷的局勢，我國經(jīng)濟增速迅速回落，在各級財政收入呈現(xiàn)中低速增長的趨勢下，支出方面面臨的壓力仍然較大。數(shù)據(jù)顯示：2016年全國一般公共預算收入159552億元，同比增長4.5%；相比之下全國一般公共預算支出187841億元，同比增長6.4%④，財政收支缺口達28289億元。進一步分中央和地方來看，中央本級一般公共預算收入72357億元，同比增長4.7%，支出27404億元，同比增長7.3%；地方一般公共預算本級收入87195億元，來自于中央的轉(zhuǎn)移支付為52573.86億元、稅收返還資金為6826.84億元⑤，總收入達146595.7億元，同比增長6.2%；地方本級支出共160437億元，同比增長6.2%，地方一級財政收支缺口為13841.3億元，中央本級由于對地方進行轉(zhuǎn)移支付與稅收返還造成的收支缺口達14447.7億元?？梢姡啾扔谥醒胍患?，地方政府的財政收支矛盾是構(gòu)成總體收支缺口的主要成因。

財政收支矛盾突出一方面是由于收入來源增長潛力降低，另一方面在于支出壓力加大。在財政收入領域，多方因素促成了增速放緩：第一，以營改增為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性減稅使得稅收收入大幅度縮減；第二，隨著“土地財政”的日漸瓦解，地方政府依靠土地出讓獲取稅費收入的方式變得不可持續(xù)；第三，地方政府自由發(fā)行債券舉債的權(quán)利被限制，而新的債務融資平臺亟待完善；第四，營改增后地方主體稅種缺失，進一步加重了財政負擔；第五，地方政府仍然承擔著較多的財政事權(quán)與支出責任。在財政支出領域，隨著我國“服務型”政府的建設加快，以及隨之而來的各項改革的推進，政府面臨許多迫切的支出需求，尤其在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，狠抓落實“三去一降一補”五大任務需要財政在經(jīng)濟建設、基礎設施、民生保障、公共服務等領域給予大力支持。另外地方政府債務仍然巨大，1萬億的地方債置換僅在短時期內(nèi)緩解政府的償債壓力，剩余14萬億的地方存量債務帶來的高額利息支出不容小覷。以上種種因素導致地方財政收支矛盾日漸激化，對財稅政策的實施空間與實施效果構(gòu)成了一定的考驗。

（三）政府投資邊際效用弱化

在以往的財稅實踐中，面對經(jīng)濟下行壓力，政府部門最常使用的政策工具之一就是財政投資，尤其是2008年世界金融危機后，在國內(nèi)外需求疲軟、存在大量失業(yè)的局面下，政府通過主導投資，將資本投入公路、鐵路、橋梁、機場等基礎設施領域，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，解決了經(jīng)濟中存在的非自愿性失業(yè)。到2009年底，我國失業(yè)率已基本恢復至自然失業(yè)率水平，8年來總體保持基本穩(wěn)定。那么在失業(yè)率較低的經(jīng)濟環(huán)境下，若政府繼續(xù)利用財政投資刺激總需求，會對經(jīng)濟產(chǎn)生怎樣的影響？我們可以在凱恩斯主義框架下進行分析（圖1、圖2）：當經(jīng)濟存在大量失業(yè)，總供給曲線（AS1）較為平緩甚至接近于凱恩斯總供給曲線（水平），旨在刺激總需求的政府投資將使總需求曲線向上平移（AD1-AD2），最終產(chǎn)出大幅度增加，而價格水平略微升高；當失業(yè)率基本處于自然失業(yè)率水平，總供給曲線（AS2）較為陡峭甚至接近于古典總供給曲線（垂直），此時總需求曲線右上移動將會造成產(chǎn)出增加幅度較小，而價格水平急劇上升。因此，當經(jīng)濟不存在結(jié)構(gòu)性失業(yè)，政府主導的財政投資不僅會導致其邊際產(chǎn)出效應越來越小，同時還會抬高生產(chǎn)要素的價格，進一步加重企業(yè)的生產(chǎn)負擔，這也是供給側(cè)改革下“降成本”任務的一大原因。

圖2?。鹤匀皇I(yè)率情形

圖1?。捍罅渴I(yè)情形

更進一步地，企業(yè)生產(chǎn)成本上升將導致其盈利規(guī)模、資金周轉(zhuǎn)遭受不利影響，企業(yè)的投資積極性受挫，從而產(chǎn)生政府投資對私人投資的擠出效應。數(shù)據(jù)經(jīng)驗也表明，財政投資的快速增長往往伴隨著私人投資的疲軟：2016年全國基礎設施投資增速17.4%，高于民間資本投資增速3.2%，高于全國投資總額的平均增速8.1%；2017年上半年民間資本增速7.2%，依然低于基礎設施增速21.1%⑥。此外更有學者通過研究財政投資的資本回報率，以及全要素生產(chǎn)率與投資增速之間的相關關系，認為政府主導的財政投資與供給側(cè)改革的總體目標相悖。雖然本文不能完全認同上述觀點，但是在傳統(tǒng)財政投資邊際效用日益遞減的情況下，為政府投資另辟新徑，是當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下財稅政策的基本內(nèi)涵，亦是更好地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能的必然要求。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財稅政策調(diào)整

（一）基本取向

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求政府對經(jīng)濟的管理重點從需求轉(zhuǎn)向供給與需求并重，當前面對經(jīng)濟下行的壓力，財稅政策作為需求管理的重要手段，在適度擴大總需求的同時，更要助力推進供給側(cè)改革，通過有效化解過剩產(chǎn)能、防范財政金融風險、降低企業(yè)生產(chǎn)成本、補齊社會經(jīng)濟發(fā)展短板，改善供給質(zhì)量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提升供給對需求變化的靈活性與適應性。不可否認，供給側(cè)改革“三去一降一補”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整方案還會進一步加大經(jīng)濟運行的壓力，由此產(chǎn)生大量的結(jié)構(gòu)性失業(yè)需要財稅政策予以托底?？梢?，不論是供給側(cè)還是需求端，都要求要政府繼續(xù)實施積極的財稅政策并加大力度。

更進一步地，積極的財稅政策又可分為“減收”政策與“增支”政策，相比于支出政策，收入政策往往更能體現(xiàn)財政政策的供給效應，一方面以財政投資為主要內(nèi)容的支出政策邊際效應弱化，另一方面以減稅為核心內(nèi)容的收入政策可通過降低企業(yè)的稅費成本，直接作用于供給。因此減稅政策不僅可以通過增加居民的可支配收入在需求層面刺激消費，帶動經(jīng)濟增長，也可以通過降低企業(yè)生產(chǎn)成本，激發(fā)企業(yè)活力，擴大社會生產(chǎn)，強化有效供給，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，理應成為實施積極財稅政策的主要途徑。

（二）具體思路

1、繼續(xù)推進結(jié)構(gòu)性減稅。從政策內(nèi)涵上看，結(jié)構(gòu)性減稅不同于大規(guī)模減稅，又區(qū)別于單純有增有減的稅收調(diào)整，它是政府為了達到某種特定目的，針對特定群體、特定稅種，以調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級為根本出發(fā)點和落腳點，既注重“減稅”，又強調(diào)“調(diào)結(jié)構(gòu)”的一系列稅制調(diào)整。當前，我國主要以“營改增”為核心內(nèi)容推進結(jié)構(gòu)性減稅，并已初見成效：自2016年5月全面推開營改增試點以來，截至2017年4月累積減稅6993億元，98.7%的試點納稅人實現(xiàn)稅負下降或持平，新增試點的四大行業(yè)新辦企業(yè)戶數(shù)累積增加153萬戶⑦。下一步，為更好地推進結(jié)構(gòu)性減稅，可以從以下幾個方面入手：

（1）進一步完善增值稅制。若營改增順利完成，我國三次產(chǎn)業(yè)的流轉(zhuǎn)稅制將基本實現(xiàn)統(tǒng)一，增值稅將作為流轉(zhuǎn)稅的主體稅種與經(jīng)濟活動直接相關，因此要進一步完善增值稅制，切實減輕與企業(yè)生產(chǎn)活動相關的稅收成本，充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)稅對經(jīng)濟的中性作用：第一，簡化稅率。理論上增值稅對經(jīng)濟的中性作用主要通過單一稅率來體現(xiàn)，然而在營改增后，增值稅的稅率檔次不減反增，多檔稅率并存，人為拆并納稅主體，不僅不利于市場對資源配置作用的發(fā)揮，還會扭曲市場競爭，未來應進一步簡化增值稅稅率，適時取消對小規(guī)模納稅人和特定一般納稅人的簡易計征辦法，營造公平有序的競爭環(huán)境。第二，拓寬增值稅抵扣鏈條，消除重復征稅，同樣是發(fā)揮增值稅中性作用的重要方面，也是本次營改增的主要內(nèi)容。然而不同于傳統(tǒng)的加工制造業(yè)，營改增后新納入增值稅征收范圍的現(xiàn)代服務業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的增值稅上下游鏈條不夠完整，從而使增值稅的抵扣優(yōu)勢難以充分體現(xiàn)。為解決這一難題，當前更應在稅收征管體系上下功夫，比如改變以往以票管稅的稅收征管方式，結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的契機推動向信息管稅轉(zhuǎn)變。第三，推進增值稅生產(chǎn)地原則向消費地原則轉(zhuǎn)變。增值稅屬于間接稅，其稅負通常由消費者承擔，然而在生產(chǎn)地原則的分配準則下，現(xiàn)行增值稅在企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，從而造成稅收歸屬與稅收歸宿不一致的局面，客觀上也使政府為了增加財政收入，對房地產(chǎn)等“重稅”產(chǎn)業(yè)加大投資。若對增值稅實施消費地原則，則可以有效避免上述問題。未來在技術條件允許的情況下，依據(jù)征稅環(huán)節(jié)劃分增值稅歸屬中央稅與地方稅的比例，將消費環(huán)節(jié)所征的稅收收入劃分給地方，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的上交至中央，也是一個值得探索和深究的方式。

（2）規(guī)范政府收費。2017年6月，在前半年已經(jīng)實現(xiàn)降稅降費7180億的基礎上，國務院又推出了新的降費措施，顯示了政府力爭通過降費切實降低企業(yè)成本的決心。自2013年以來，中央層面已清理涉企政府性基金與行政事業(yè)性收費496項，地方取消600項⑧，然而從數(shù)據(jù)上看，2016年政府性基金收入仍呈現(xiàn)快速增長（11.9%）⑨趨勢，遠大于經(jīng)濟增速和財政收入增速，這說明面對龐大的政府性收費體系，其清理規(guī)范空間仍然巨大，要進一步加強減費力度，為實體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)建良好的環(huán)境。首先要打破部門和地方利益。政府性收費的規(guī)模之所以能夠不斷地增長，關鍵原因在于它牽涉地方與部門的諸多利益，因此要想從根本上進行約束和管理，突破利益障礙是關鍵。其二，放開政府定價，對已實現(xiàn)充分競爭的領域完全開放市場，尊重市場規(guī)律并發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。其三，可優(yōu)先考慮清理規(guī)范行政事業(yè)性收費。必要性上，在政府嚴控“三公經(jīng)費”、努力壓縮一般性支出的背景下，大量行政事業(yè)性收費的存在顯得不合時宜，并且會有損政府的形象；可行性上，相比于政府性基金，行政事業(yè)性收費項目數(shù)量少且資金規(guī)模小，加之程序設置的復雜程度不高，因此可以作為政府減費降負的先行者。其四，清理整合政府性基金收費。各級政府、部門要重新梳理自己管轄范圍內(nèi)的各項政府性基金，明確其征收目的、征收范圍、征收金額、征收時限，對實有必要征收的基金，進一步規(guī)范其征收程序；對已達到預期目標的基金，應及時叫停，確有必要繼續(xù)開征的，必須重新啟動設立程序；對連續(xù)多年結(jié)余的基金，應重新進行評估。

2、輔以結(jié)構(gòu)性增稅，緩解財政收支壓力。既然有特定環(huán)境下的結(jié)構(gòu)性減稅，與之相對應的就一定會有結(jié)構(gòu)性增稅，兩者并不完全對立，關鍵在于如何協(xié)調(diào)。當前，面對財政收支矛盾日漸激化，我們在強調(diào)稅收政策對經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用的同時，也不能忽視其籌集財政資金的功能，合理實施結(jié)構(gòu)性增稅可在一定程度上緩解政府的財政收支壓力。為了切實減輕與企業(yè)生產(chǎn)活動直接相關的稅費負擔，在供給側(cè)改革背景下結(jié)構(gòu)性減稅的著力點是以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅，相對應的，增稅的空間就更多來自于直接稅，因此加快推進個人所得稅與房地產(chǎn)稅改革，提高直接稅比重，在緩解政府財政收支壓力的同時，可進一步釋放間接稅的減稅空間，助力推進供給側(cè)改革。

（1）推進個人所得稅制改革。繼營改增后，個人所得稅改革成為推進稅制改革的另一著力點，總體目標是要充分發(fā)揮個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配中的積極作用，在降低低收入群體稅負水平的同時，強化對高收入群體的所得稅征收。對此，有部分群體呼吁提升相關稅目的起征點，但從整體上看很難說是公平之舉，這種不公平可以同時體現(xiàn)在橫向⑩與縱向11兩個層面。相比之下，更具優(yōu)勢的舉措是推進綜合與分類相結(jié)合的個人所得計征辦法改革。在我國個人所得稅現(xiàn)行的11個稅目當中，有7個稅目采用比例稅率，4個稅目采取累進稅率，除工資薪金所得稅目之外的其他稅目不具備累進性或累進性較弱，使得個人所得稅整體上難以發(fā)揮其收入分配效應。若個人所得稅實現(xiàn)由分類課征向分類與綜合相結(jié)合模式的轉(zhuǎn)變，將除資本利得以外的其他收入綜合計稅，并同時考慮納稅人所承擔的生活成本，在對子女教育支出、贍養(yǎng)老人支出、普通自住住房貸款利息支出等與家庭生計相關的專項開支進行相應扣除后，適用于不同的累進稅率，會大大提升個人所得稅的累進性。在稅率設計上，原則上應該保持第一檔稅率低水平，同時對高收入群體課以高稅率，但最高不應超過當前最高稅率水平45%。

（2）加快房地產(chǎn)稅改革。在我國以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)下，推進房地產(chǎn)稅改革不只是一種稅種的新設，更是一次旨在平衡直接稅與間接稅的深刻變革，房地產(chǎn)稅既不同于以往的房產(chǎn)稅，也區(qū)別于國外的物業(yè)稅，它是一個綜合性概念，涵蓋與房地產(chǎn)經(jīng)濟活動相關的所有稅種（具體包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、城市房地產(chǎn)稅、契稅）。房地產(chǎn)稅實現(xiàn)從無到有，其開征將會面臨重重障礙：一方面房地產(chǎn)稅作為一種直接稅，房產(chǎn)持有人既是法定納稅人又是實際負稅人，稅負難以轉(zhuǎn)嫁，人民群眾普遍感到負擔沉重，極易引發(fā)抗拒心理；另一方面存在稅負過高的潛在風險。按照“稅收收入=稅基*稅率”的基本公式，房地產(chǎn)稅的特殊之處在于稅基與稅率在一定程度上都由政府確定12，從而使納稅人始終處于被動狀態(tài)。此外，若房地產(chǎn)稅與土地出讓金并存，在一定程度上存在重復征稅之嫌。對此，推進房地產(chǎn)稅改革需要從以下幾個方面突破：第一，明確房地產(chǎn)稅的稅制設計必須是一個民主決策的過程，不論是稅率設定還是稅基評估，都要充分吸收人民群眾的意見；第二，盡快推進房地產(chǎn)稅立法，用法律框架約束政府行為，保障人民利益；第三，在稅制安排上選擇“寬稅基、低稅率”，降低新稅推行難度；第四，房地產(chǎn)稅應該遵循“受益原則”，做到取之于民，用之于民；第五，清理整合房地產(chǎn)相關稅費，該并入的并入，該取締的取締，減少重復征稅；第六，逐步減輕開發(fā)與交易環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅負，轉(zhuǎn)而向財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收。

3　、統(tǒng)籌資金，加大對重點領域與薄弱環(huán)節(jié)的財政支出

（1）加大財政對科技創(chuàng)新的扶持力度。十九大報告指出：“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐”，而科技創(chuàng)新作為全面創(chuàng)新的引擎，是提升經(jīng)濟全要素生產(chǎn)率的關鍵，加強財政對創(chuàng)新的扶持力度，不僅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的要求，更是提升我國綜合國力，實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。當前，隨著“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”的理念不斷深入人心，各地方政府不斷加大對科技創(chuàng)新的投入力度，然而部分領域內(nèi)依然存在資金投入碎片化、低水平重復投入等問題，嚴重制約了資金的使用效率，使得財政資金難以發(fā)揮其應有的作用。為此，首先應優(yōu)化政府對科技創(chuàng)新的投入結(jié)構(gòu)，對不同環(huán)節(jié)有側(cè)重地投以扶持資金，重點向研究與開發(fā)環(huán)節(jié)傾斜，在成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)積極引入社會資本，同時建立健全財政資金的退出機制；其次在支持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，財政資金應以間接投入為主，可以從產(chǎn)業(yè)政策服務方面入手，營造有利于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境；再次積極引導企業(yè)加大科技創(chuàng)新力度。企業(yè)作為市場的微觀主體，不僅是帶動經(jīng)濟增長的核心動力，更是實現(xiàn)全社會技術進步的中堅力量，必須充分利用好和發(fā)揮好企業(yè)的主體作用，綜合運用財政補貼、稅收優(yōu)惠、貼息貸款、信貸擔保等政策，鼓勵與引導企業(yè)加大科研投入進行技術改造，提升自主創(chuàng)新能力，以此形成新的發(fā)展優(yōu)勢；最后要積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，適當加大政府對科技創(chuàng)新產(chǎn)品的采購范圍與采購力度，主動為科技創(chuàng)新市場創(chuàng)造需求，需求催生供給，供給再創(chuàng)造需求，形成良性循環(huán)。

（2）加大財政對民生建設的保障力度。保障與改善民生是發(fā)展的根本目的，是落實科學發(fā)展觀的重要任務，是全面建成小康社會的內(nèi)在要求，亦是政府工作的根本出發(fā)點與落腳點。近年來隨著服務型政府的建設加快，雖然財政在民生建設上的投入不斷增加，但由于我國人口眾多、國情復雜，地區(qū)間資源稟賦差異、制度設計缺陷導致財政資金無論是在“量”上還是“質(zhì)”上都無法充分發(fā)揮其應有效益，全國范圍內(nèi)仍然存在“幼無所養(yǎng)、老無所終、病無所醫(yī)、民無所居”等切實關乎民生的現(xiàn)實問題。對此，首先應繼續(xù)加大財政對民生建設的投入力度。雖然民生財政不完全等同于民生支出，但是“量”是“質(zhì)”的前提，合理的民生支出水平是建設民生財政的必要條件，在這一方面我們與世界水平還存在著一定的差距：例如公共教育支出占本國GDP的比重，2015年世界平均水平4.7%，高收入國家為5.1%，低收入國家為4.0%，我國為4.26%，與高收入國家存在較大差距，略高于低收入國家水平，數(shù)值上與泰國（4.1%）、俄羅斯（4.3%）相近13，總體未達世界平均水平；再如醫(yī)療衛(wèi)生支出占本國GDP的比重，2014年世界平均水平為9.921%，高收入國家為12.26%，中高收入國家為6.17%，中等收入國家為5.81%，低收入國家為5.75%，我國為5.55%，甚至低于低收入國家平均水平，數(shù)值上與羅馬尼亞（5.57%）、伊拉克（5.54%）相近14?？梢?，我國財政在民生建設領域內(nèi)的投入仍遠遠不夠，應進一步加大財政資金的投入規(guī)模。其次，優(yōu)化民生支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)馬海濤、和立道（2010）關于民生支出項目“層級分布”的研究，當前應重點推進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、收入分配、就業(yè)、住房保障體制改革，切實保障與廣大人民群眾生活直接相關特別是弱勢群體的民生問題15。以保障性住房為例，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去庫存”的任務要求下，應充分發(fā)揮政府購買服務的積極作用，打通商品住房與保障性住房、棚改房、征收安置房之間的通道，一方面深入挖掘房地產(chǎn)市場的剛性需求，助力房地產(chǎn)去庫存，另一方面，補齊民生建設的短板，有效解決中、低收入人群的基本住房問題。此外，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領域，應重點關注和解決民生建設地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距的問題，以促進公共服務均等化為目標，努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的成果惠及每一位人民群眾。

4、強化制度供給，深化財稅體制改革。在社會主義經(jīng)濟發(fā)展的浪潮中，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為全面深化改革的排頭兵，與財政、金融、文化、社會事業(yè)、生態(tài)文明等各個領域的基礎性改革息息相關、相輔相成，深化財稅體制改革不僅是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，更是全面深化改革的內(nèi)在要求。十九大報告基于建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的要求，對當前階段的財稅體制改革做出了具體要求：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！苯Y(jié)合十九大的基本精神，當前為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在財稅領域必須著力做好以下兩方面：

第一，推進中央與地方事權(quán)和支出責任體制改革，明確公共服務供給領域各級財政的事權(quán)與支出責任。中央與地方事權(quán)和支出責任劃分是理順政府間財政關系的基本前提，是建立現(xiàn)代財政制度、推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要方面。從內(nèi)涵上看，財政事權(quán)是政府應用財政資金提供公共服務的責任與義務，支出責任即為確保政府履行財政事權(quán)而產(chǎn)生的支出義務，二者本應是一一對應的關系。但隨著宏觀環(huán)境的不斷變遷，出現(xiàn)了財政事權(quán)與支出責任不相匹配的狀況：本應由中央政府承擔的事權(quán)，過多地被不具相應支出責任的地方政府承擔，本應由地方政府承擔的事權(quán)，卻過多地被中央政府承擔，與此同時，由于政府職能交叉重疊導致中央與地方共擔事項較多等等。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求補公共服務、民生建設短板的任務下，要進一步推進中央與地方事權(quán)和支出責任體制改革，尤其是在民生建設領域，屬于中央事權(quán)的原則上由中央政府直接履行，屬于地方事權(quán)的要充分賦予其相應自主權(quán)并依法保障其事權(quán)履行，對于保留的中央地方共擔事權(quán)，必須明確各級政府在公共服務供給中的事權(quán)并匹配以相應的支出責任，要緊緊圍繞十九大報告“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”的總體思路，努力推進公共服務均等化。誠然，建立事權(quán)與支出責任相匹配、各級政府責任明確的現(xiàn)代財政制度是一個復雜而漫長的過程，退而求其次，短期內(nèi)可通過規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度來界定各級政府的支出責任。具體來說，在明確重大民生建設工程籌資責任由中央、省級、基層政府共擔的基礎上，基層政府仍然負擔本轄區(qū)內(nèi)民生建設的主體責任；省級政府通過專項轉(zhuǎn)移支付一方面保證基層政府有充足的財力提供公共服務，另一方面均衡省內(nèi)公共服務供給水平，縮小城鄉(xiāng)差距；中央政府通過一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付重點促進省際公共服務均等化，優(yōu)先用于欠發(fā)達地區(qū)，中央下達的經(jīng)費由省級政府根據(jù)本省實際經(jīng)濟發(fā)展狀況進行調(diào)度，并負責落實到位。

第二，健全地方稅體系，培育地方稅主體稅種。隨著營改增的全面鋪開，一方面改變了原有的地方稅系結(jié)構(gòu)，原本占據(jù)地方稅收收入30%以上的營業(yè)稅威力不再，地方主體稅種缺失；另一方面現(xiàn)有的增值稅分享機制扭曲了中央與地方的財政關系，大大降低了地方政府的稅收增長潛力與稅收積極性，加之地方政府對少數(shù)稅負增加企業(yè)采取的補貼措施，進一步加大了財政的收支壓力。然而在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，地方政府卻面臨著迫切的支出需求，一方面改革中的種種難題需要財政予以托底，另一方面政府職能轉(zhuǎn)型要求政府加大對民生建設的投入，因此如何保證地方財力成為此輪深化財稅體制改革亟待解決的問題，需盡快構(gòu)建新的地方稅體系，培養(yǎng)和確立新的主體稅種，并以此為核心建立起一整套與之相關的稅收征管體系。從理論上看，主體稅種必須具備以下四個特點：一是要有足夠?qū)挿旱亩惢軌驗榈胤秸峁┏渥愕呢斦杖?；二是稅源流動性較弱，保證不因征稅而輕易地發(fā)生地區(qū)間轉(zhuǎn)移；三是基層政府易于管控，盡量減小征管成本、提高納稅人的納稅遵從度；四是對經(jīng)濟波動的適應性較強，能夠穩(wěn)定地方財力。隨著改革的不斷深入，繼營改增后，環(huán)保稅、資源稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅也將紛紛納入改革，成為未來地方稅主體稅種的有力競爭者，但目前來看上述稅種仍處于發(fā)展不成熟的階段，與主體稅種的理論要求仍存在一定差距：增值稅的中性稅制仍不完善，環(huán)保稅、資源稅施行或試點時間不長，企業(yè)所得稅、個人所得稅尚未進入改革階段，房地產(chǎn)稅推行尚處于準備階段，因此，地方稅主體稅種的培育與確立將會是一個漫長的過程，短期而言，為緩解地方政府的財政收支壓力，在理順各級政府財政關系、推進中央與地方事權(quán)和支出責任劃分體制改革的基礎上，以資源稅、環(huán)保稅、增值稅、企業(yè)所得稅為主的企業(yè)稅收體系，以房地產(chǎn)稅、個人所得稅的自然人稅收體系可以是支撐地方財政格局的有效選擇，兩大稅系分別從兩大市場微觀主體入手，共同發(fā)力有效保障地方財力。遠期來看，隨著稅制改革的不斷深化，要在稅收實踐中充分挖掘各個稅種的稅收潛力，通過制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，重新培育和確立地方稅主體稅種，建立符合現(xiàn)代財政分權(quán)理念和中國國情的地方稅體系，充分發(fā)揮和調(diào)動中央和地方的積極性。正所謂“不聞不若聞之，聞之不若見之，見之不若知之，知之不若行之”，實踐是檢驗真理的唯一標準，可以想見，未來隨著各地對稅務工作的深入實踐，我國的地方稅體系建設也必將漸入佳境?！?/p>

注釋：

①Solow模型、人力資本模型等宏觀經(jīng)濟增長模型認為，只有技術進步g才是促成經(jīng)濟持續(xù)增長的動力，而生產(chǎn)要素（如資本、勞動力）的增長只能帶來水平效應，并不會對經(jīng)濟產(chǎn)生增長效應。

②此處所說“全要素生產(chǎn)率”即上述宏觀經(jīng)濟增長模型中的技術進步g。

③劉尚希，2016，2-18。

④數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站《2016年財政收支情況》。

⑤數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站《2016年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》。

⑥數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

⑦數(shù)據(jù)來源：國家稅務總局。

⑧數(shù)據(jù)來源：經(jīng)濟日報，《切實“清費”關乎實體經(jīng)濟振興》。

⑨數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。

⑩橫向不公平存在于具有相同收入水平的人之間，不同納稅人因養(yǎng)育后代，贍養(yǎng)老人等面臨不同的生活成本，但卻因收入水平相同面臨同樣的稅收標準，從而造成納稅人實際稅收負擔有所差異。

11縱向不公平存在于不同收入水平的人之間，有研究表明提升個稅起征點，其好處僅局限在收入水平較低的部分群體內(nèi)，無法惠及其他收入水平的群體。

12從稅率上看，由公共部門通過法律、暫行條例、行政法規(guī)決定；從稅基上看，房產(chǎn)的價值變化莫測，其估價一般由政府部門組織進行或委托第三方獨立進行，且房產(chǎn)不同于其他財產(chǎn)，是公民的安身立命之所，流動性弱，納稅人因為高稅收選擇進行財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的可能性較小。

13數(shù)據(jù)來源：世界銀行網(wǎng)站。

14數(shù)據(jù)來源：世界銀行網(wǎng)站。

15具體參見馬海濤教授《公共財政保障民生的次序研究——基于民生支出項目的“層級分布”要求》關于民生支出項目“層級分布”的相關結(jié)論。

1.白彥鋒，李思暢.《全面營改增的經(jīng)濟效應分析與前景展望》[J]，《公共財政研究》，2016,(03).

2.馮俏彬.《中國制度性交易成本與減稅降費方略》[J]，《財經(jīng)智庫》，2017,(04).

3.黃夏嵐，劉怡.《增值稅收入地區(qū)間轉(zhuǎn)移的衡量——生產(chǎn)地原則與消費地原則的比較》[J]，《財貿(mào)經(jīng)濟》，2012,(01).

4.賈康，程瑜.《論“十二五”時期的稅制改革——兼談對結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的認識》[J]，《稅務研究》，2011,(01).

5.李正旺，周靖.《產(chǎn)能過剩的形成與化解:自財稅政策觀察》[J]，《改革》，2014,(05).

6.馬海濤、郝曉婧、孫麗.《“供給側(cè)”改革背景下減稅政策的實施路徑探析》，《河南財政稅務高等專科學校學報》[J].2016,(03).

7.馬海濤，郝曉婧.《我國國有資本經(jīng)營預算民生支出評價及優(yōu)化》[J]，《河北大學學報 (哲學社會科學版)》，2017，(04).

8.馬海濤，和立道.《公共財政保障民生的次序研究——基于民生支出項目的“層級分布”要求》[J].《地方財政研究》，2010，（02）.

9.馬海濤，任強.《個人所得稅改革對各收入群組稅負的影響》[J]，《稅務研究》，2016，（04）.

10.馬海濤，朱夢珂.《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的財稅政策思考》[J]，《新疆財經(jīng)》，2017，（01）.

11.馬曉河，劉現(xiàn)偉等.《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要關注幾大問題》，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院網(wǎng)站[EB/OL].（2016-06-03）.http://www.amr.gov.cn/.

12.中國財政科學研究院“降成本”課題總報告撰寫組，劉尚希.《關于實體經(jīng)濟企業(yè)降成本的看法》[J]，《財政研究》，2016，（11）.