加強對失獨群體信訪維權(quán)的回應(yīng)能力建設(shè)

□劉智勇 陳 立

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

一、一個不可忽視的特殊群體的訴求

失獨群體是對失去獨生子女的家庭或父母這一特定群體的稱謂，失獨家庭一般是指獨生子女因疾病、意外事故等不可控因素致死，而父母自身因年齡、身體、經(jīng)濟等原因，無法或不愿意再生育子女的家庭。據(jù)《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》顯示，全國2012年至少有失獨家庭100萬個，且每年以約7.6萬個的數(shù)量增加[1]。失獨群體的存在是我國特有的社會現(xiàn)象，是國家實施“一胎化”生育政策風(fēng)險的產(chǎn)物。計劃生育政策在遏制因人口過快增長帶來的經(jīng)濟、社會壓力的同時，形成了規(guī)模巨大的失獨群體[2]。在“4-2-1”倒金字塔式家庭人口結(jié)構(gòu)中，獨生子女的死亡使得穩(wěn)固的家庭結(jié)構(gòu)成為殘缺，對失獨父母而言，失去唯一的子女意味著精神支柱和精神寄托的倒塌，會面臨毀滅性的打擊。為了改變自身所面臨的生活困境，實現(xiàn)國家應(yīng)承擔(dān)的生活照料、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保健等責(zé)任的合理訴求，近年來，失獨群體通過“失獨者之家”、網(wǎng)絡(luò)QQ群等聯(lián)絡(luò)，進行大規(guī)模的集體信訪，向政府表達自己的利益訴求。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2012年6月以來，共發(fā)生全國性的失獨者集體越級信訪事件6次，而地方性的信訪維權(quán)事件則更多。失獨群體的信訪維權(quán)行動日益常態(tài)化和頻發(fā)，成為社會穩(wěn)定的風(fēng)險因素。

雖說失獨群體信訪訴求的內(nèi)容多數(shù)都是合理的，訴求方式總體上也比較理性，但從信訪結(jié)果來看，他們的合理利益訴求多數(shù)未能得到滿足（見表1），信訪維權(quán)呈現(xiàn)反復(fù)性特點。

表1　 近年來全國性失獨群體信訪事件一覽表

為控制失獨群體信訪維權(quán)事件發(fā)生或升級，在一些地方和部門，出現(xiàn)對信訪者進行截訪、威脅、刑拘治罪等情況。2015年5月5日，失獨者在國家衛(wèi)計委門前與警方發(fā)生沖突；2013年10月，近20名丹東市失獨者在與市計生委、市信訪和市人大溝通無效下，闖入副市長的辦公室，最后2名失獨者代表被警方腳鐐手銬帶走，4名失獨者被刑拘達15天，發(fā)生了令全國失獨者寒心的“丹東事件”；網(wǎng)名為“海韻”的煙臺失獨媽媽在“5·20”信訪前被計生委工作人員堵在家里，并受到扭打等等，地方政府基于片面的、異化的維穩(wěn)觀而進行的截訪事件層出不窮。

近年來，針對失獨群體的實際困難和他們的訴求，國家和地方政府先后出臺了一系列法規(guī)和政策，從多方面給以扶助關(guān)愛，使他們的實際困難總體上有了較大程度改善。但為何失獨者的群體性越級信訪事件仍然難以被遏制，甚至出現(xiàn)規(guī)模增大、對抗性加劇的趨勢？根本原因是失獨群體的期望與政府部門現(xiàn)階段所能滿足的程度存在差距，他們有失望感。盡管失獨群體的利益訴求總體上是合理的，黨和政府應(yīng)該積極回應(yīng)和解決。但是，不可否認(rèn)的是，失獨群體的有些要求，從長遠來看應(yīng)該滿足，但從目前來看完全解決尚有困難，只能逐步地有條件地給以解決。這就形成了一個供需矛盾，導(dǎo)致失獨群體的抱怨和不滿。

在我國，失獨群體的出現(xiàn)，有特定的歷史背景和政策因素，這一群體的信訪維權(quán)與其他群眾的信訪維權(quán)，有共性也有特殊性，要有效解決失獨群體信訪維權(quán)問題，從根本上看是要實現(xiàn)失獨者個人和家庭利益與國家利益的平衡。具體策略上是要正確處理滿足失獨群體訴求的必要性和可能性的關(guān)系，正確處理近期解決和分階段逐步解決的關(guān)系，正確處理情、理、法三者之間的關(guān)系。

雖然隨著我國“二孩”生育政策的實施，失獨群體最終會逐步減少直至消失，但目前，我國的失獨群體規(guī)模尚未達到峰值，在未來一定時期內(nèi)將呈現(xiàn)增長趨勢，這一特殊群體人數(shù)雖無確切定論，但達到數(shù)百萬卻是不爭的事實。能否有效回應(yīng)他們的訴求，切實解決他們的疾苦和后顧之憂，事關(guān)社會穩(wěn)定和諧，事關(guān)黨和政府的形象，事關(guān)社會主義制度的優(yōu)越性，必須高度重視，有效應(yīng)對，穩(wěn)妥解決。

二、利益訴求：失獨群體信訪維權(quán)的動因

“訴求表達是民眾情緒、態(tài)度和認(rèn)知等外顯的行為，行為背后隱含民眾的根本利益”[3]，利益訴求是失獨群體進行信訪維權(quán)的動因。

（一）失獨群體信訪維權(quán)的主要利益訴求

所謂失獨群體的信訪維權(quán)，就是通過信訪渠道獲得他們的利益，信訪是手段，維權(quán)是目的。從近年來全國各地發(fā)生的失獨群體信訪事件來看，他們的利益訴求主要包括政治性訴求、經(jīng)濟性訴求、生活性訴求以及精神慰藉等，訴求內(nèi)容豐富多樣。

1. 政治性利益訴求

失獨群體的出現(xiàn)較晚，法律支持體系嚴(yán)重滯后與缺位。2008年實施的《獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度》對獨生子女傷殘死亡家庭經(jīng)濟扶助標(biāo)準(zhǔn)定得過低；2015年底修正后的《人口與計劃生育法》第二十七條規(guī)定：“獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，按照規(guī)定獲得扶助”[4]，可見，對失獨群體扶助的規(guī)定過于寬泛，缺乏操作性，國家政策呈現(xiàn)嚴(yán)重的滯后性。隨著失獨群體維權(quán)意識的增強，為了改變自身“缺失性制度歧視”[5]的政治地位，失獨群體對“相關(guān)制度安排與完善的政治性訴求明顯增強”[6]（見表2）。這些政治性利益訴求折射出失獨群體的訴求不再停留在具體的物質(zhì)利益補償方面，而試圖從國家制度層面尋求獲得晚年最根本的權(quán)益保障。

表2　 失獨群體信訪維權(quán)的政治性利益訴求

2. 經(jīng)濟性利益訴求

經(jīng)濟性利益訴求是失獨群體信訪維權(quán)訴求內(nèi)容的核心和重點，經(jīng)濟性訴求主要有兩個方面，一是提高特扶標(biāo)準(zhǔn)；二是國家提供經(jīng)濟補償。如“6·5”信訪事件中提出：獲得相應(yīng)的國家經(jīng)濟補償；“1·7”信訪事件中提出：統(tǒng)一全國特扶政策，每月特扶金由135元提高至3150元；“5·5”信訪事件中提出：給予養(yǎng)老護理補貼，提高特扶金標(biāo)準(zhǔn)，取消城鄉(xiāng)差異，國家給予一次性經(jīng)濟補償?shù)?；?2·1”信訪事件中提出：發(fā)放精神撫慰金，統(tǒng)一提高扶助金標(biāo)準(zhǔn)，消除城鄉(xiāng)差異等。

3. 生活性利益訴求

生活性利益訴求是指與失獨群體居住的場所、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等息息相關(guān)的利益訴求。“6·5”信訪事件中提出：政府給失獨者提供集中廉租社區(qū)；“1·7”信訪事件中提出：政府應(yīng)提供就醫(yī)照顧服務(wù)，提供廉租房與居住公寓；“5·5”信訪事件中提出：失獨者自行繳納的醫(yī)保、社保費用由政府財政代繳，國家應(yīng)統(tǒng)一養(yǎng)老照料，建立專門的失獨養(yǎng)老院或以廉租房形式建立失獨家庭養(yǎng)老社區(qū)等。

4. 精神撫慰、心理關(guān)懷訴求

經(jīng)濟和生活方面的補償無法解決失獨者的心理創(chuàng)傷。獨生子女與家庭成員間情感的交流，形成穩(wěn)定的成員依附關(guān)系，當(dāng)這種依附關(guān)系因失獨而被斷裂時，會給父母造成難以承受的毀滅性打擊[7]，精神慰藉訴求是失獨群體尋求精神撫慰的心理需求?！?·7”信訪訴求強烈要求工作人員走進失獨家庭，提供節(jié)日慰問等精神慰藉；2013年黑龍江省的失獨家庭提出：為失獨家庭提供指定的活動場所，供失獨群體節(jié)假日牽手傾訴等。

（二）失獨群體選擇信訪維權(quán)的原因分析

失獨群體的訴求內(nèi)容涵蓋上述四個方面，失獨群體信訪維權(quán)是其利益訴求在現(xiàn)有體制框架下未得到有效滿足的一種顯性行為，是個人和家庭利益與國家利益沖突的表現(xiàn)。失獨群體選擇信訪的原因就是為了維護他們的各種權(quán)益。

1. 利益訴求未被有效滿足是信訪維權(quán)的根本原因

失獨父母是“獨生子女政策的遵守者、執(zhí)行者與利益受損者”[8]，滿足其合理的利益訴求理應(yīng)是政府的責(zé)任。獨生子女死亡，破壞了穩(wěn)固的倒金字塔式的家庭結(jié)構(gòu)，失獨父母可能成為“生無所依、求助無門、維權(quán)無據(jù)、病無所醫(yī)、老無所養(yǎng)、死無人送”的六無群體[9]，他們的晚年生活亟須政府和社會提供保障。然而現(xiàn)實情況卻是，在一些地方，失獨群體面臨“六無”困境時，政府則難以有效化解，無人贍養(yǎng)成為失獨群體的后顧之憂，他們對未來缺乏安全感，心中充滿恐懼。他們必然選擇通過信訪來維權(quán)，以期實現(xiàn)其提出的“政府對失獨群體的贍養(yǎng)責(zé)任”“提高特扶金標(biāo)準(zhǔn)”“國家給予行政補償”等利益訴求，當(dāng)這些訴求始終得不到有效滿足時，他們信訪維權(quán)的行動就難以停止。

2. 對失獨群體的扶助政策執(zhí)行不力是信訪維權(quán)的誘發(fā)原因

失獨者不僅為爭取政策而信訪維權(quán)，同時他們還為落實現(xiàn)有政策而信訪維權(quán)?！皥?zhí)行是管理鏈條中的重要一環(huán)，是連接目標(biāo)與結(jié)果的橋梁，具有承上啟下的中介作用”[10]，政府部門對失獨群體的扶助政策的嚴(yán)格執(zhí)行是滿足失獨群體利益訴求的切實保障。在失獨群體的長期呼吁和政府的積極回應(yīng)下，這些年來國家和多數(shù)省市政府相繼出臺了系列專門針對失獨群體的扶助政策，如2013年國家衛(wèi)計委、民政部、財政部等五部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求各地要加大對失獨群體的經(jīng)濟扶助力度；做好養(yǎng)老保障工作；提高醫(yī)療保障水平；開展社會關(guān)懷等[11]。但這一扶助政策因缺乏法律約束力，加之一些地方財力有限，在實際中執(zhí)行不力、不到位，引起失獨群體的不滿，他們?yōu)闋幦艺叩穆鋵嵍俅巫呱闲旁L維權(quán)之路。比較典型的案例是，2015年5月5日，近千名失獨者齊聚國家衛(wèi)計委柔性陳情，反映政府對失獨群體扶助政策執(zhí)行不力，要求政府做出政策調(diào)整；2014年四川省的失獨群體向中央駐四川巡視組訴四川省衛(wèi)計委不認(rèn)真落實《通知》的行政不作為，強烈要求四川省衛(wèi)計委認(rèn)真貫徹文件精神，加大對失獨群體的扶助力度等。

3. 對失獨群體的特扶金標(biāo)準(zhǔn)差異大是信訪維權(quán)的重要原因

對失獨群體的扶助金制度是以貨幣形式給付的扶助行為，是對失獨群體最為主要的社會扶助方式，它是運用經(jīng)濟手段解決社會公平問題的制度安排[12]?！锻ㄖ芬?guī)定：各地根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，逐步提高對失獨群體的經(jīng)濟扶助力度。自2014年起，將城鎮(zhèn)失獨家庭扶助金提高至每月340元；農(nóng)村失獨家庭扶助金提高至每月170元。這一經(jīng)濟扶助政策在執(zhí)行過程中，各省因財力不同，直接導(dǎo)致扶助金數(shù)額省際之間相差懸殊。2015年，廣東、陜西、深圳等省市的失獨家庭扶助金為每月800～1000元，還有一年2～3萬元的一次性補助金，而有的省市如湖南、湖北、吉林、海南、寧夏等則執(zhí)行每月340元和170元的最低標(biāo)準(zhǔn)。失獨群體產(chǎn)生的背景和原因相似，但區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間如此懸殊的扶助金標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)失獨群體之間的攀比，產(chǎn)生不公平感，于是近年來為爭取全國實施統(tǒng)一的扶助金標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)生的信訪維權(quán)事件不在少數(shù)。

三、問題與反思：應(yīng)對失獨群體信訪維權(quán)的實踐審視

由于失獨群體的信訪維權(quán)與其他群體的信訪維權(quán)存在差異性，因此應(yīng)對的思路和措施也應(yīng)該有所不同。從這些年來各級政府部門應(yīng)對失獨群體的信訪維權(quán)來看，還存在諸多不足，有待進行認(rèn)真反思，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。

（一）失獨群體利益訴求表達渠道不暢通

利益表達渠道是溝通政府與失獨群體之間的橋梁，是政府獲悉失獨群體現(xiàn)實需求的重要載體。失獨者作為社會弱勢群體，他們的利益訴求表達渠道較為狹窄，在向法院訴訟，向政府、人大、政協(xié)等反映而得不到解決時，則通過網(wǎng)絡(luò)QQ群等進行聯(lián)絡(luò)，選擇集體信訪、越級信訪的方式，希望通過擴大社會聲勢來獲得利益訴求的滿足。不可否認(rèn)的是，一些失獨者長期訴求無門，其問題在政府部門之間被推諉、踢皮球，在經(jīng)過漫長而艱辛的溝通與協(xié)調(diào)也未獲得實質(zhì)性解決時，他們可能選擇非理性的暴力方式維權(quán)。而一些地方部門出于所謂的維穩(wěn)需要，在失獨群體赴京上訪過程中，采取截訪、威脅、刑拘治罪等方式，這種損害失獨者利益的行為又會產(chǎn)生新的矛盾沖突，“矛盾沖突事件的背后是利益表達機制的缺失”[3]。因此，唯有暢通失獨群體正常的信訪渠道，及時答復(fù)和解決他們的訴求，才能化解他們的不滿情緒，維護社會穩(wěn)定。

（二）缺乏對失獨群體的歸口管理部門

雖然失獨者的利益訴求廣泛而復(fù)雜，需要多部門協(xié)作才能解決，但這不等于說對涉及失獨群體的事務(wù)不需要有一個歸口管理部門或牽頭部門。歸口管理部門的不明確易形成相關(guān)利益者間的責(zé)任推諉、扯皮，歸口管理部門的確立有助于失獨群體利益訴求的集中處理與高效解決。目前，對失獨群體的信訪受理，包括所涉問題的解決，法規(guī)上并未明確專門的管理部門，導(dǎo)致失獨者常常奔波于衛(wèi)計部門、公安部門以及民政部門，但問題仍難以解決，因此滋生怨言和不滿，甚至出現(xiàn)非理性行為。從6次全國性的失獨群體信訪維權(quán)行動和一些地方性信訪維權(quán)行動來看，失獨群體訴求時首選最多的部門是各級政府衛(wèi)計部門，這與他們認(rèn)為自己失獨的原因與執(zhí)行計劃生育政策有關(guān)。但就失獨者的訴求內(nèi)容來看，許多方面則是衛(wèi)計部門難以解決的，需要由一級政府主導(dǎo)，計生、民政、財政、人力資源與社會保障等部門參與共同解決，甚至需要國家層面的政策支撐。但不管由什么部門、多少部門參與，都必須明確歸口部門或第一責(zé)任部門。

（三）存在片面、異化的維穩(wěn)觀

失獨者的信訪形式，除了個體信訪外，集體性信訪方式逐年增多。信訪者的集體行動一旦失序，給社會治安、社會穩(wěn)定帶來的風(fēng)險加大。目前，由于零越級上訪、信訪排名等規(guī)定以及信訪工作考核“重結(jié)果、輕解決、重穩(wěn)控、輕化解”[6]，在維穩(wěn)政治下，一些地方政府對失獨群體的信訪行為是一種壓力性應(yīng)對，迫于政績考核和問責(zé)的壓力，對失獨信訪者進行“圍、攔、阻、截”等，有甚者采取暴力執(zhí)法，“維穩(wěn)異化為穩(wěn)控”[13]。此外，有關(guān)部門對赴京的信訪者所做的“國家補償沒有法律依據(jù)”“不予回復(fù)”等表態(tài)以及領(lǐng)導(dǎo)避而不見、通知地方部門領(lǐng)人等簡單做法，只會激發(fā)失獨群體的不滿情緒，使矛盾升級?！靶旁L制度作為公民參與和權(quán)利救濟的重要渠道，宜疏不宜堵”[14]，片面、異化的維穩(wěn)觀念加劇了失獨群體與黨和政府之間的矛盾，引發(fā)的非理性信訪維權(quán)事件增多。

（四）失獨群體信訪維權(quán)的法律法規(guī)不完善

按照社會支持理論，失獨群體赴京信訪這一社會行動首先受到法律法規(guī)的制約[15]，失獨群體出現(xiàn)較晚，法律法規(guī)支持存在缺失性制度歧視。我國對失獨群體有明確保障規(guī)定的是《獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度》，該制度對失獨家庭經(jīng)濟扶助標(biāo)準(zhǔn)定得較低以及扶助內(nèi)容較為狹窄，難以應(yīng)對失獨老人晚年生活困境。此外，從法律效力看，該制度是以通知形式下發(fā)而非國家法律，其效力不足，即便是與失獨者密切相關(guān)的《人口與計劃生育法》也僅要求“按照規(guī)定獲得扶助”，《老年人權(quán)益保障法》更是對失獨者的扶助“只字未提”，實施細(xì)則的缺乏使得失獨群體扶助工作缺乏可操作性，政策執(zhí)行彈性大。其次，從法律銜接程度來看，“失獨群體是被國家法律法規(guī)所遺棄的群體，失獨群體的信訪確實是‘無法可依’，計生委給出的‘國家補償沒有法律依據(jù)’的答復(fù)確是‘有法可依’，主權(quán)者行使權(quán)力并沒有受到契約宗旨的限制。”[16]失獨群體的信訪維權(quán)缺乏法律法規(guī)的有力支撐，成為失獨群體利益訴求難以有效實現(xiàn)的制度性障礙。實踐中出現(xiàn)了情、理和法之間的沖突。

四、治理之策：加強對失獨群體信訪維權(quán)的回應(yīng)能力建設(shè)

從實踐來看，在應(yīng)對失獨群體信訪維權(quán)方面存在的問題，盡管表現(xiàn)形式多樣，但歸結(jié)起來主要是回應(yīng)能力問題。回應(yīng)的內(nèi)涵很豐富，回應(yīng)意味著溝通、互動，體現(xiàn)主體對客體訴求的態(tài)度和能力。尊重客體訴求，是一種態(tài)度；滿足客體訴求是一種能力；能力有強弱，能滿足的就及時滿足，不能滿足的則解釋，積極創(chuàng)造條件滿足。就各級政府部門應(yīng)對失獨群體信訪維權(quán)問題來看，也應(yīng)該如此。從目前存在的問題和現(xiàn)實需要來看，加強政府對失獨群體的回應(yīng)能力建設(shè)，更好地滿足失獨群體的合理訴求，不僅必要而且迫切。

（一）暢通失獨群體信訪維權(quán)渠道

“沒有豐富的訴求渠道，民眾就可能或被迫采用制度外的方法與途徑，甚至是非法的方式來表達自身的利益訴求”[17]，失獨群體以赴京信訪的非制度化途徑來表達自己的利益訴求，是受現(xiàn)實利益訴求渠道不暢的制約。保障失獨群體合理合法利益的實現(xiàn)，暢通訴求渠道至為關(guān)鍵。具體措施有二：第一，充分利用網(wǎng)絡(luò)資源和技術(shù)，構(gòu)建失獨群體網(wǎng)絡(luò)信訪平臺。網(wǎng)上信訪因其“反應(yīng)訴求的便捷性、處理過程的互動性、信訪成本的低廉性以及解決問題的透明性”[18]等優(yōu)勢，已成為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代信訪工作的新通道。當(dāng)前，失獨群體信訪以信件、赴京上訪等為主，成本高且極不便捷。為有效化解失獨群體利益矛盾，在傳統(tǒng)走訪形式的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極構(gòu)建失獨群體網(wǎng)絡(luò)信訪平臺，拓寬其利益訴求表達渠道。第二，增設(shè)失獨者擔(dān)任人大代表?！靶聲r期做好信訪工作，發(fā)揮人大代表作用是一條創(chuàng)新思路?！盵19]與其他社會弱勢群體不同，失獨的痛楚是非同命人所能感同身受，失獨者理應(yīng)由自己向國家提出草案以表達訴求，完全依靠非失獨者代表代言是不完善和不科學(xué)的。

（二）明確失獨群體的歸口管理部門

失獨群體的歸口管理部門的缺失是造成失獨者求助無門、國家扶助政策難以落到實處等的機制障礙。明確失獨群體的專門管理部門，一是指其信訪有專門的部門受理，二是指其訴求事項能有牽頭的主管部門解決。建立專門的失獨群體的管理部門幾乎是歷次失獨群體赴京信訪的訴求之一，如“12·1”失獨者信訪、“5·5”失獨者信訪等，均提出要建立失獨者的管理機構(gòu)，承擔(dān)政府贍養(yǎng)責(zé)任，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)等。明確了專門的管理部門，失獨者信訪才能快速找對門，訴求問題才能有回應(yīng)、有落實。我國失獨群體數(shù)量已達到一定規(guī)模，因此，明確專門的管理部門有必要性，此外，面對問題日益復(fù)雜的失獨群體事務(wù)也需有專責(zé)管理的部門。這里講“明確”，不完全是指“新設(shè)”，可以是對現(xiàn)有部門職責(zé)的明確，也可以是對相關(guān)部門職責(zé)的整合或調(diào)整，還可以按照“政府主導(dǎo)、社會參與”的思路吸納社會組織參與。如“國家衛(wèi)計委、中國計生協(xié)會和民政部等聯(lián)合設(shè)立失獨群體管理機構(gòu)，管理失獨家庭問題，落實政府對其的責(zé)任?！盵20]總之，明確歸口管理部門的原則是，在基本不增加政府機構(gòu)和編制的前提下，最大限度提高失獨群體的管理效能。

（三）提高地方政府對失獨群體扶助政策的執(zhí)行力

隨著《通知》等政策的實施，失獨群體將信訪訴求的主要問題集中于地方政府對該政策的執(zhí)行上。提高地方政府對失獨群體扶助政策的執(zhí)行力，一是要把國家和上級的扶助政策落到實處，二是地方政府要制定配套政策和實施細(xì)則。國家對失獨群體的扶助制度和扶助金標(biāo)準(zhǔn)，是從宏觀層面按照社?；緱l件執(zhí)行對失獨群體的保障，起點低，不能滿足失獨群體的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等所需資金，有條件的地方可以適當(dāng)增加，并建立扶助金動態(tài)調(diào)整機制，但不能額度無限提高，以免造成全國不同地區(qū)的過度懸殊而激化矛盾。其次，以法律的形式確定政府對失獨群體的扶助責(zé)任?！锻ㄖ啡狈Ψ杉s束力，只有從法律層面確定地方政府對失獨群體的相關(guān)扶助責(zé)任，才能避免其責(zé)任推諉和不作為。再次，將失獨扶助政策執(zhí)行力納入對政府工作人員考核的指標(biāo)體系，加強激勵和問責(zé)。

（四）建立政府與失獨群體間利益溝通協(xié)商機制

失獨群體在信訪中表現(xiàn)出的利益訴求多種多樣，有學(xué)者作了分類，包括提前退休、提高扶助金標(biāo)準(zhǔn)、住房救助等現(xiàn)實訴求，以及集中養(yǎng)老、建立臨終關(guān)懷制度等理想訴求兩種?，F(xiàn)實訴求是建立在國家有能力實現(xiàn)基礎(chǔ)上，理想訴求則超越國家能力[21]。政府基于自身的實際能力，對于現(xiàn)實訴求，應(yīng)該及早給予滿足，對于理想訴求，應(yīng)該具體分析，區(qū)別對待。理想訴求，盡管可能超越現(xiàn)階段政府能力，但只要合情合理合法，即使政府目前沒有能力滿足，政府能力是可以發(fā)展的，也應(yīng)該積極創(chuàng)造條件，有計劃、分階段地解決，不能因為暫時條件不具備就推諉敷衍、置之不理。對于一時無法滿足和解決的合理訴求，政府部門要及時解釋、溝通，求得理解，避免誤解和沖突。失獨群體的利益訴求與政府滿足之間是一種利益博弈關(guān)系，雙方只有建立利益溝通協(xié)商機制，增進共識，才能實現(xiàn)雙方利益的平衡，互利互惠，避免群體性沖突的發(fā)生。試圖通過壓制模式解決問題只會激化矛盾。

（五）加強失獨群體信訪問題治理的法治建設(shè)

對失獨群體的信訪失序問題及其利益訴求的有效解決，從根本上看，一是應(yīng)該從國家層面進行頂層設(shè)計、綜合施策。在全國，失獨群體的形成原因相同，利益訴求相似，信訪維權(quán)形式相近，不屬于區(qū)域性問題，因此，應(yīng)該站在國家宏觀層面，研究和解決失獨群體的扶助保障體系及其利益訴求問題，不能各地各自為政，因政策懸殊過大而引發(fā)新的問題。二是依法治理，樹立法治思維。法律本身就屬于國家意志的產(chǎn)物，國家層面的頂層設(shè)計就隱含了法治要求。鑒于目前解決失獨群體的訴求問題還存在法律法規(guī)的不健全狀況，完善有關(guān)失獨群體的法規(guī)體系建設(shè)勢在必行?；舅悸肥牵v向上應(yīng)建立從法律、法規(guī)、規(guī)章到具體制度的規(guī)范體系；橫向上要使法律制度內(nèi)容涵蓋失獨群體的養(yǎng)老、醫(yī)保、信訪、收養(yǎng)、就業(yè)、社保、政治參與等環(huán)節(jié)[22]。具體來說，一是建議修改《人口與計劃生育法》，增加失獨群體養(yǎng)老、醫(yī)療、社保、信訪、就業(yè)等權(quán)益的章節(jié)和條款，尤其要從法律層面確定政府承擔(dān)失獨者贍養(yǎng)人責(zé)任，使地方政府解決失獨問題時有法可依，失獨群體維權(quán)有據(jù)；二要完善失獨家庭扶助制度。包括細(xì)化扶助內(nèi)容，動態(tài)提高扶助金標(biāo)準(zhǔn)，給予心理關(guān)懷和精神慰藉，取消扶助金領(lǐng)取年齡限制等，切實保障失獨群體的合理合法訴求。

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