中外土地銀行模式比較研究

朱成敏　張錫光　龍 立

一、引言

新中國成立以來尤其是改革開放后，國家土地制度幾經(jīng)改革，一些地區(qū)率先大膽探索建立了土地銀行，并有所成效，但仍存在資金、制度等方面缺陷，未形成成熟體系。受地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，國內(nèi)外土地制度存在較大差異，國內(nèi)外在對(duì)土地銀行的概念理解上也有較大的出入。得益于成熟的土地市場(chǎng)，國外的土地銀行擁有較為完善的運(yùn)營機(jī)制和保障機(jī)制，這對(duì)我國土地銀行和農(nóng)地金融制度的建立具有較高的借鑒意義。

國外學(xué)者Coase（1937）較早對(duì)土地制度進(jìn)行了研究，他認(rèn)為合理的土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)土地合理、正常流轉(zhuǎn)的重要前提。Alchian（1973）研究了土地權(quán)力的穩(wěn)定性，認(rèn)為“地權(quán)穩(wěn)定性是土地所有者進(jìn)行長期投資的關(guān)鍵，這些權(quán)利受到的限制越多，投資激勵(lì)就越弱，相應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性就越低?！盠（1979）則認(rèn)為“土地銀行是政府為了未來之需而儲(chǔ)備的土地以調(diào)節(jié)土地利用，土地銀行機(jī)構(gòu)要采用相應(yīng)政策打擊土地投機(jī)者?！蔽覈鴮?duì)土地銀行的研究最早于20世紀(jì)30年代，陳太先（1995）中提出了土地銀行的概念及其實(shí)施設(shè)想。其后眾多學(xué)者開始對(duì)土地銀行的運(yùn)作機(jī)理進(jìn)行探討，邵傳林（2009）總結(jié)了土地中介論、土地金融機(jī)構(gòu)論、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)論三種觀點(diǎn)。

雖然國內(nèi)外對(duì)土地銀行的相關(guān)研究較多，但多是從內(nèi)含界定、作用功能和存在問題等角度展開，少有對(duì)國內(nèi)外土地銀行模式進(jìn)行對(duì)比分析的文獻(xiàn)。因此本文通過對(duì)中外土地銀行模式進(jìn)行全方面的總結(jié)進(jìn)而進(jìn)行綜合比較，深入剖析中外土地銀行模式的核心差異，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。一方面探尋我國農(nóng)村土地制度改革的新路徑，為國內(nèi)“土地銀行”制度健康、良性發(fā)展提供有益的理論支持，豐富我國土地金融理論體系；另一方面有利于促進(jìn)我國土地銀行模式的完善，規(guī)范我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，減少耕地撂荒現(xiàn)象，增加農(nóng)民收入。

二、國外土地銀行典型模式

（一）國外土地銀行模式比較

德國土地抵押信用合作社成立于1770年，是國外最早的土地銀行（又名土地抵押合作社）。最初為政府強(qiáng)制設(shè)立，受政府監(jiān)督和管理。其運(yùn)作模式為農(nóng)民和地主將土地抵押給合作社，合作社把土地作為擔(dān)保來發(fā)行土地債券，獲取運(yùn)作資金，以此做到土地抵押債券化。

1852年成立的法國土地銀行是股份制專業(yè)銀行，是以全國農(nóng)業(yè)信貸金庫為最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)信貸銀行集團(tuán)。法國土地銀行通過發(fā)行股票、債券來獲得融資，除此之外，政府也為其撥付大量貼息資金。除開設(shè)一般的長期貸款業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)也涉及政府住房政策和其他金融業(yè)務(wù)。

美國聯(lián)邦土地銀行興起于1916年。美國采用的是銀行加合作社的雙重體制，上層為銀行體制，基層為合作社模式。其創(chuàng)辦資金由政府墊支,以農(nóng)地抵押貸款為核心業(yè)務(wù)，貸款對(duì)象主要是營業(yè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民，以及為農(nóng)業(yè)服務(wù)的廠商，政府通過在農(nóng)村土地銀行成立初期給予資金、法律政策方面的支持來發(fā)揮主導(dǎo)作用。

菲律賓土地銀行成立于1963年，成立初期86%股份就歸政府持有。其最初的定位是將農(nóng)業(yè)用地作為抵押來推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地改革，后為了擴(kuò)大菲律賓土地銀行服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)范圍，菲律賓政府賦予其為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民合作社、工業(yè)和其他生產(chǎn)性企業(yè)提供貸款的全能性土地銀行的職能。

（二）國外土地銀行模式特點(diǎn)

1.業(yè)務(wù)多元化

由于起步早，在長期發(fā)展過程中，國外土地銀行業(yè)務(wù)范圍、種類不斷擴(kuò)展。土地銀行從只有單一的土地抵押貸款業(yè)務(wù)，發(fā)展到擁有政府住房政策及儲(chǔ)蓄、投資、理財(cái)?shù)冉鹑跇I(yè)務(wù)，菲律賓土地銀行更是成為了為社會(huì)各行業(yè)發(fā)放貸款的政府全能性銀行。

2.政府支持力度大

縱觀國外發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家，政府在土地銀行發(fā)展過程中都給予了有力的支持。南非土地銀行為政府全資成立并免繳利潤和享有稅收優(yōu)惠，美國土地銀行的創(chuàng)立資金是由政府提供的，法國土地銀行享有政府的大量貼息資金；政府的作用還體現(xiàn)在為土地銀行設(shè)立的相關(guān)法律法規(guī)上，法國政府設(shè)立的《土地銀行法》、南非政府設(shè)立的《土地銀行法案》、美國政府設(shè)立的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》等。

3.組織結(jié)構(gòu)完善

國外土地銀行在組織結(jié)構(gòu)上形式各異，如德國的自下而上式和法、美國的自上而下式，菲律賓的分級(jí)制和印度的公司制。無論是作為政府性全事業(yè)單位、國家控股機(jī)構(gòu)，還是商業(yè)股份公司，均經(jīng)過登記注冊(cè)、擁有正式的機(jī)構(gòu)名稱、獨(dú)立法人、和完善的內(nèi)部管理機(jī)制，和中國土地銀行的簡單掛牌成立大相庭徑。

三、國內(nèi)土地銀行典型模式

由于我國在土地所有制、配套法律法規(guī)建設(shè)等方面與西方國家存在很大差異，再加上國內(nèi)土地市場(chǎng)機(jī)制還沒有完全建立，我國土地銀行功能定位并不清晰?？偟膩砜?，目前國內(nèi)土地銀行存在臺(tái)灣模式、上海模式、鵲山模式三種運(yùn)營模式，具體情況見表1。

表1　我國土地銀行主要模式對(duì)比

（一）臺(tái)灣模式

臺(tái)灣土地銀行成立于1946年9月1日，其后政府為配合在臺(tái)推行平均地權(quán)、耕者有其田等土地政策，后改制為公開發(fā)行股票公司。作為政府指定唯一辦理不動(dòng)產(chǎn)和農(nóng)業(yè)信用的專業(yè)銀行，在貫徹政府賦予的推動(dòng)住宅、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等使命外，臺(tái)灣土地銀行更采取企業(yè)化運(yùn)營，積極轉(zhuǎn)型為全方位服務(wù)銀行。臺(tái)灣模式的特點(diǎn)包括如下方面：組織機(jī)構(gòu)清晰、管理機(jī)制嚴(yán)格，形成了一套非常成熟的公司機(jī)制；業(yè)務(wù)多元化，包括存貸款、電子金融、信托等業(yè)務(wù)，具備商業(yè)銀行應(yīng)有的職能；不受行政控制，具有市場(chǎng)性；在農(nóng)業(yè)貸款上提供特別支持，業(yè)務(wù)范圍涵蓋農(nóng)、林、牧、畜、漁等多行業(yè)，具有一定的社會(huì)公益性。

（二）上海模式

二十世紀(jì)九十年代，上海房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展突飛猛進(jìn)，與此同時(shí)土地供應(yīng)也出現(xiàn)問題。為調(diào)控秩序混亂的土地市場(chǎng)，在借鑒國外“土地銀行”的成功經(jīng)驗(yàn)下，1996年，上海市土地發(fā)展中心成立，成為了上海第一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。上海土地發(fā)展中心最初扮演著雙重角色：一是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，制定收購儲(chǔ)備計(jì)劃，行使部分政府職能；二是在不同的市場(chǎng)需求量下，通過收購、出讓、儲(chǔ)備土地來調(diào)整土地供給量，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律行使企業(yè)職能。2002年11月18日，原上海土地發(fā)展中心被并入了新成立的地產(chǎn)集團(tuán)。上海“土地銀行”的雙重角色被剝奪，相應(yīng)企業(yè)職能由地產(chǎn)集團(tuán)行使，土地儲(chǔ)備中心只負(fù)責(zé)土地的收購儲(chǔ)備和投資管理。

（三）鵲山模式

湖南長沙鵲山村由于人地矛盾突出、土地大量撂荒，于2014年成立土地銀行，也稱“土地合作社”。其運(yùn)作模式為村民以土地承包權(quán)或資金入股土地銀行，土地銀行對(duì)土地進(jìn)行整理、并加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)和機(jī)耕道等基礎(chǔ)建設(shè)后，將土地承包經(jīng)營權(quán)面向職業(yè)農(nóng)民和由農(nóng)民出資組建的專業(yè)合作社競(jìng)價(jià)流轉(zhuǎn)。

鵲山土地銀行主要資金來源為村集體資金注入，政府財(cái)政投入，社會(huì)捐助等，每年收益來源包括土地租金、農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司20%的年利潤（該公司為土地經(jīng)營者提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所涉及的技術(shù)、機(jī)械等服務(wù)）。土地銀行收益分配采取“保底分紅+二次分紅”的方式，按人口分配給全村村民（該村所有土地經(jīng)營權(quán)都已入股土地銀行）。保底分紅為有人有田300元/人/年，有田無人或有人無田150元/人/年；土地銀行收益中除保底分紅之外的部分，再按土地承包權(quán)入股比例對(duì)村民進(jìn)行“二次分紅”。鵲山土地銀行形成了“土地銀行（土地合作社）+專業(yè)合作社+新型職業(yè)農(nóng)民+社會(huì)化服務(wù)體系”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系。

（四）國內(nèi)土地銀行總結(jié)

雖然國內(nèi)存在以上三種典型土地銀行模式，但仍以“鵲山模式”為主流，即作為一種土地中介機(jī)構(gòu)以促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置。由地方政府組織、土地承包經(jīng)營權(quán)所有人參與，伴隨土地整理開發(fā)和集中規(guī)模經(jīng)營，但并不開展土地抵押貸款業(yè)務(wù)。

四、中外土地銀行模式差異分析

其一，從資金來源上來看，而國內(nèi)土地銀行更依賴于政府補(bǔ)貼、銀行貸款、土地貸出利息，國外土地銀行主要來源一般為發(fā)行債券、政府資助；其二，從運(yùn)營主體來看，國內(nèi)土地銀行為民間自發(fā)或地方政府主導(dǎo)，而國外土地銀行主要由特定的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；其三，從主要業(yè)務(wù)上來看，國內(nèi)土地銀行是通過支付利息、進(jìn)行分紅等方式來取得土地，再將土地進(jìn)行分區(qū)租賃，以此做到農(nóng)村土地資源的合理配置，國外土地銀行主要開展土地債券和土地抵押貸款業(yè)務(wù)，為農(nóng)民提供生產(chǎn)過程中的資金支持；其四，從運(yùn)作流程上來看，國外土地銀行作為金融機(jī)構(gòu)，只要個(gè)人信譽(yù)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)達(dá)到貸款要求，均可辦理貸款業(yè)務(wù)，而國內(nèi)土地銀行尚未達(dá)到“銀行”的標(biāo)準(zhǔn)，只是作為土地中介機(jī)構(gòu)，個(gè)人或團(tuán)體如要進(jìn)行貸地活動(dòng)，需要進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，價(jià)高者得；其五，從政府支持力度來看，國內(nèi)政府在土地銀行成立過程中雖給予了一定政策和資金扶持，但很大程度上持放任態(tài)度，國外政府則支持力度較大，不僅資助大量資金還建立了較為完善的法律法規(guī)，并為其債券業(yè)務(wù)擔(dān)保還本付息。

五、啟發(fā)

（一）明確土地產(chǎn)權(quán)

土地銀行作為一種土地流轉(zhuǎn)模式，必須先對(duì)流轉(zhuǎn)過程中土地產(chǎn)權(quán)的歸屬進(jìn)行嚴(yán)格劃分，才能保障農(nóng)民利益，真正發(fā)揮作用。雖然目前我國已有初具雛形的土地法律體系，如《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》、《土地登記辦法》、《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》等，但是由于對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵解讀不一，且存在立法出發(fā)點(diǎn)上的不同，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中仍存在土地產(chǎn)權(quán)模糊現(xiàn)象。我們認(rèn)為，最好的辦法是通過土地登記，發(fā)放相應(yīng)的土地所有權(quán)證書，來確認(rèn)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程中各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)施。

（二）加強(qiáng)土地整理

與國外土地不同，我國農(nóng)村大部分地方由于歷史上實(shí)行過多種土地分配制度，導(dǎo)致土地分散、破碎等問題較為嚴(yán)重。實(shí)踐證明土地整理能夠有效合理開發(fā)和利用土地資源，解決土地細(xì)碎問題，改善基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)生活條件和生態(tài)及景觀環(huán)境，提高綜合生產(chǎn)能力。

土地整理是指按照土地規(guī)劃的要求，結(jié)合土地現(xiàn)狀，通過采取各種措施，科學(xué)地對(duì)土地進(jìn)行綜合整治，最終實(shí)現(xiàn)土地資源利用率最大化。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地整理難度大、范圍廣、投資高，真正進(jìn)行整理時(shí)還受到地理環(huán)境、技術(shù)設(shè)備、專業(yè)人才的限制。對(duì)此，政府應(yīng)有所作為，為農(nóng)村進(jìn)行土地整理給予相關(guān)人才、技術(shù)、資金支持。

（三）建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

土地銀行在統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展衍生產(chǎn)業(yè)，突破原始的限制，將單一種植模式與“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園相結(jié)合，在萬眾創(chuàng)業(yè)背景下，建立科學(xué)融資與招商引資平臺(tái)，引導(dǎo)土地銀行多元化發(fā)展。

（四）激勵(lì)群眾參與，以人民為主

在土地制度的實(shí)施過程中，由于農(nóng)民金融知識(shí)匱乏，對(duì)制度的不明白和對(duì)外界的片面了解，缺乏建設(shè)土地銀行的熱情。因此在農(nóng)村土地銀行的建設(shè)過程中，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)積極為農(nóng)民解讀國家政策、幫助其了解當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局勢(shì)、加強(qiáng)對(duì)其的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，以激活農(nóng)民作為參與主體的積極性和主動(dòng)性。

參考文獻(xiàn)：

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