陳云主政沈陽時(shí)期城市治理的歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)啟示

姜 敏， 蔣賢斌

(邵陽學(xué)院 馬克思主義學(xué)院， 湖南 邵陽 422000；江西師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 江西 南昌 330000)

蔣賢斌(1967—)，男，湖南永州人，江西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士，碩士生導(dǎo)師。 2015年12月20至21日，中央城市工作會(huì)議在北京舉行。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理，以及其他黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)均出席會(huì)議。這是新時(shí)期，黨中央國(guó)務(wù)院主持召開的城市工作會(huì)議，它標(biāo)志著我國(guó)城市工作將進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。從理論上說，做好城市工作，一方面要堅(jiān)決落實(shí)黨中央關(guān)于城市工作的相關(guān)內(nèi)容與精神，按城市現(xiàn)代化建設(shè)的基本規(guī)律與理論辦事；另一方面也要吸收歷史上中國(guó)共產(chǎn)黨人在不同時(shí)期治理城市的經(jīng)驗(yàn)，并把這些經(jīng)驗(yàn)提升為理論，為現(xiàn)金城市工作和城市建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。從1948年11月到1949年5月，陳云同志擔(dān)任沈陽軍事管制委員會(huì)主任，全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)沈陽的接收與管理。在主政沈陽的這段時(shí)期，陳云出色的完成了對(duì)沈陽的全面接收與管理，使沈陽城市順利進(jìn)入社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)迅速恢復(fù)的狀況。陳云在主政沈陽所取得的城市工作成效，支援了前線的戰(zhàn)事，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利作出了貢獻(xiàn)。同時(shí)，也為后世的城市工作累積了的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

學(xué)術(shù)界對(duì)于陳云在沈陽的城市接收與管理的研究不少，出現(xiàn)了一些有價(jià)值的研究成果，[1-5]但是這些研究更多專注于城市接收，以及接管城市歷史的還原，對(duì)經(jīng)驗(yàn)的研究也是基于思想上的宏觀梳理和貢獻(xiàn)的肯定。*如姚卿善、洪英俊分別從接收和管理兩個(gè)基本思想論述；董志銘、常琦從基本思路、成功經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代啟示三方面探討；王恩寶和王金艷是根據(jù)陳云的文選、文集等文獻(xiàn)的整體性對(duì)歷史進(jìn)行整體機(jī)構(gòu)的還原等。本文著重從城市治理的角度對(duì)陳云主政沈陽時(shí)期進(jìn)行探索性研究，以期為當(dāng)代城市管理提供一些借鑒。

一、社會(huì)穩(wěn)定，是城市治理的基礎(chǔ)

沈陽是當(dāng)時(shí)我國(guó)最大的重工業(yè)基地，是東北第一大城市，在中國(guó)也是一等城市，對(duì)沈陽的接收與管理的成功與否，關(guān)系重大。當(dāng)時(shí)，陳云就說：我們接收管理城市的“好或壞，消息都能傳出去，一定要做好。如果做不好，人家會(huì)說解放區(qū)不好，民主政府不好?！盵6]653然而，當(dāng)時(shí)的沈陽卻是一片混亂，接收、管理沈陽的工作任務(wù)很重。1948年10月27日下午，東北局常委會(huì)決定委派陳云作為東北局全權(quán)代表，負(fù)責(zé)接管沈陽的工作，并組成以陳云為主任，伍修權(quán)、陶鑄為副主任的沈陽軍事管制委員會(huì)，陳云正式主政沈陽城。

陳云認(rèn)識(shí)到?jīng)]有社會(huì)的穩(wěn)定，城市工作無法開展，只要社會(huì)穩(wěn)定了，人心安定了，城市才會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來。當(dāng)時(shí)影響沈陽社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素：國(guó)民黨舊政府的機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)物資及人員的接收與處理問題。陳云在主政沈陽的第二天，即10月28日，主持召開了沈陽軍管會(huì)第一次會(huì)議，他對(duì)接收方法和要注意的問題作出了一系列明確的規(guī)定，突出表現(xiàn)在接收原則上。接受原則包括：“自上而下，按照系統(tǒng)，統(tǒng)一接收，一切財(cái)產(chǎn)、物資、人員、文件均原封不動(dòng)，先接收，后分配，約法八章等原則?！盵7]532-533具體內(nèi)容為以下幾點(diǎn)。一是“各按系統(tǒng)”：對(duì)沈陽市政府原設(shè)有的舊的市政機(jī)關(guān)部門必須按照既定的系統(tǒng)來接收，“一切原封不動(dòng)”、“絕對(duì)不準(zhǔn)破壞”、“不要打亂”；[8]80二是“自上而下”：入城接收以后，立即自上而下的通知原機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人辦理移交手續(xù)，并通過內(nèi)線和群眾了解實(shí)際情況；三是“原封不動(dòng)”：原職員依然按原職上班，只派軍事代表去工廠企業(yè)，政權(quán)部門只撤換負(fù)責(zé)人等措施。具體接收步驟從接收資產(chǎn)檔案入手，整理人員放在下一步；四是“先接后分”：各部門一律不準(zhǔn)將資產(chǎn)檔案搬走，無占有和支配權(quán)，只有接收權(quán)。各部門只對(duì)軍管會(huì)負(fù)責(zé)，不對(duì)原來上級(jí)負(fù)責(zé)。要無條件服從軍管會(huì)，再工廠、房子的統(tǒng)一分配，要全部接收完畢后再進(jìn)行。[9]374-375沈陽的接管工作就是在這幾條原則下開展的，軍管會(huì)平穩(wěn)地接收了原城市機(jī)構(gòu)及財(cái)產(chǎn)。陳云的這個(gè)“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動(dòng)，先接后分”城市接管原則后來得到了中央的重視，并推而廣之：“毛主席關(guān)于‘原封原樣接收’的思想，吸收了陳云同志的做法?！盵10]6

沈陽接收工作的成功不僅限于對(duì)原城市機(jī)構(gòu)及財(cái)產(chǎn)的接收，更體現(xiàn)在接收及安置國(guó)民黨政府留下來的舊人員這一群體上。從一定意義上說，城市的穩(wěn)定，主要就是人的穩(wěn)定。沈陽解放以后，沈陽城內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，有國(guó)民黨原黨政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位的工作人員及其家屬、沈陽原有市民、國(guó)民黨的散俘游勇、敵匪特務(wù)、以及共產(chǎn)黨的軍隊(duì)和軍管會(huì)接收人員等等。其中，國(guó)民黨機(jī)構(gòu)中的舊人員及其家屬所占比例最大，處理好他們成為穩(wěn)定城市社會(huì)的重中之重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)，沈陽市的公教職工有十七萬，連家屬近六十萬，占當(dāng)時(shí)所有人口的三分之二。對(duì)國(guó)民黨機(jī)構(gòu)中的舊人員的安置與處理，陳云要求要根據(jù)“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動(dòng)，先接后分”的接管原則，在軍管會(huì)下的領(lǐng)導(dǎo)下，有條不紊的實(shí)施接收的各項(xiàng)工作，并命令原有人員留職呈報(bào)情況，等待接收處理。政策合理的實(shí)施，很快就安撫了這部分人。原有人員報(bào)到上班的人與日俱增，“最可注意者，許多工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的高級(jí)職員，諸如工廠廠長(zhǎng)、市政府各局長(zhǎng)等，亦陸續(xù)報(bào)到上班?！盵6]660這就基本上穩(wěn)定了大部分的人。與此同時(shí)，對(duì)國(guó)民黨特務(wù)和黨務(wù)人員進(jìn)行嚴(yán)酷打擊，警惕特務(wù)分子。當(dāng)時(shí)有一些國(guó)民黨黨員、三青團(tuán)團(tuán)員是一些企業(yè)的員工，軍委會(huì)對(duì)他們分別情況予以處理。首先，要求為保障基本生活成為國(guó)民黨員、三青團(tuán)員的人員登記備案，并報(bào)告相關(guān)情況，在保證不參加破壞活動(dòng)的條件下給予工作；其次，分清辨別負(fù)責(zé)黨務(wù)、團(tuán)務(wù)的人員是否為特務(wù)分子，再其決定去留；再次，清除特意隱瞞的特務(wù)分子。[9]359

散俘游勇成為當(dāng)時(shí)影響沈陽城的一個(gè)復(fù)雜問題。陳云指出：“散俘首先是收容好，有飯吃，有房住。次一步是如何往外分散處理?，F(xiàn)在感到應(yīng)先準(zhǔn)備好幾個(gè)解放團(tuán)的架子，以便于收容?！盵9]377-378剛解放沈陽的時(shí)候，散俘有二三萬人，一些機(jī)構(gòu)收容一批以后，人數(shù)減少，但是隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)行，其他地方的俘虜壓向沈陽，使得沈陽的人口壓力加大，這就需要派遣干部南遣戰(zhàn)俘。通過對(duì)舊人員、國(guó)民黨特務(wù)分子和散兵游勇的處理，沈陽的人口管理得到了取得了優(yōu)異的成果，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。

二、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，是城市治理的首要任務(wù)

陳云認(rèn)為城市治理的主要任務(wù)為：抓生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。1948年3月，他在東北局例會(huì)上就提出：隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的深入，解放區(qū)的不斷擴(kuò)大，城市的作用也越來越大。城市工作主要是抓生產(chǎn)。[7]509，他的這一思想與當(dāng)時(shí)毛澤東的思想是完全吻合的。在中共七屆二中全會(huì)上，毛澤東明確指出：“從我們接管城市的第一天起，我們的眼睛就要向著這個(gè)城市的生產(chǎn)事業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展。”[11]1428并對(duì)當(dāng)時(shí)存在的占領(lǐng)城市后，盲目地亂抓亂碰，把生產(chǎn)建設(shè)的中心任務(wù)拋諸腦后，導(dǎo)致城市工業(yè)停頓、工人失業(yè)、人民生活水平降低的現(xiàn)象進(jìn)行了嚴(yán)厲的批評(píng)。這就確立了管理沈陽主要任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)，支援前線。

要發(fā)展生產(chǎn)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮，必須得恢復(fù)城市市場(chǎng)秩序和經(jīng)濟(jì)功能。而要做到這一點(diǎn)，陳云認(rèn)為金融物價(jià)和工資待遇等是解決問題的關(guān)鍵。接管沈陽后，陳云就提出了需要解決的五個(gè)關(guān)鍵問題，其中關(guān)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的有兩個(gè)：一是要“迅速解決金融物價(jià)問題”，一是“工資問題需要妥善解決”。這兩個(gè)問題與當(dāng)時(shí)的糧食供應(yīng)問題有著重要的聯(lián)系。陳云為了保證沈陽百萬市民的糧食供應(yīng)，要求沈陽糧價(jià)要根據(jù)成本加運(yùn)費(fèi)及合理利潤(rùn)來制定，比其他城市的略高一些，結(jié)果糧食源源不斷的被吸引進(jìn)城，確保了沈陽的糧食供應(yīng)。針對(duì)物價(jià)問題，陳云指示軍管會(huì)及時(shí)公布沈陽周邊地區(qū)物價(jià)，公開信息，穩(wěn)定商人，鼓勵(lì)商業(yè)開市。針對(duì)群眾最關(guān)心的金圓券處理辦法問題，陳云通過軍管會(huì)實(shí)行有針對(duì)性的措施：在一定時(shí)間內(nèi)，金圓券和東北九省流通券可按一定比例統(tǒng)一兌換成我黨發(fā)行的東北地區(qū)流通券。工資問題是另一個(gè)重要的問題，如不注意解決，則人心不安，而工資問題主要是工資標(biāo)準(zhǔn)的界定。因解放前沈陽物價(jià)飛漲，工資也折合糧食數(shù)發(fā)放，解放前糧價(jià)奇高，工資折合的糧食和解放后存在很大的差距，因而，工資標(biāo)準(zhǔn)暫時(shí)只能根據(jù)國(guó)民黨的底薪等級(jí)，工人、職員、技師從每月八十斤至四百斤。[9]377通過這些措施，金融物價(jià)穩(wěn)定了，工廠的工人穩(wěn)定了，生產(chǎn)自然發(fā)展起來。

當(dāng)時(shí)，在沈陽還存在著相當(dāng)數(shù)量的私營(yíng)工商業(yè)，它們的存在與發(fā)展對(duì)城市經(jīng)濟(jì)起著重要的作用。保護(hù)民族工商業(yè)是我黨的一貫政策，對(duì)資本主義工商業(yè)采取的就是利用、限制和改造的政策。陳云在接管沈陽的過程中，對(duì)資本主義工商業(yè)采取的就是保護(hù)政策，主要體現(xiàn)在支持、幫助其恢復(fù)生產(chǎn)。他認(rèn)為私營(yíng)資本是當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)不可缺少的部分，因而，要求對(duì)私營(yíng)工廠中的一切機(jī)械物品不得隨意動(dòng)用和破壞，并尊重私營(yíng)工廠擁有者。要求私營(yíng)工廠中的工人提高生產(chǎn)效率，增加生產(chǎn)，生產(chǎn)的東西越多對(duì)新中國(guó)的建設(shè)就貢獻(xiàn)越大，要理清幫資本家賺錢和為國(guó)家建設(shè)做貢獻(xiàn)之間的關(guān)系。要求私營(yíng)工廠的工人有正確的勞動(dòng)態(tài)度，工人“有權(quán)利要求實(shí)行勞資兩利”，既有被資本家尊重的民主權(quán)利，也有“完成生產(chǎn)計(jì)劃，遵守勞資雙方訂立的契約，遵守政府保護(hù)私營(yíng)企業(yè)的法令義務(wù)”的義務(wù)。[12]22

三、安全有序，是城市治理的保障

解放前后的沈陽城市安全穩(wěn)定的局勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于今天的城市狀況，當(dāng)時(shí)沈陽市內(nèi)存在著很多不安定因素。如：“散俘原有二三萬”、“沈市所存彈藥甚夥”[9]658、還有五千多人的舊警察，以及隱藏的敵特分子等。確保城市安全就成為城市治理的重要工作。治安管理是政府維護(hù)城市安全的必須手段，是具有強(qiáng)制性的。城市治安工作要做好，首先就要抓好公安工作。公安工作是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維持社會(huì)秩序有力的武器，抓好這個(gè)利器，是促進(jìn)社會(huì)秩序好轉(zhuǎn)的重要手段。在當(dāng)時(shí)，衛(wèi)戍部隊(duì)是公安部門的主管單位，陳云對(duì)衛(wèi)戍部隊(duì)的組建有明確的要求：“衛(wèi)戍部隊(duì)?wèi)?yīng)是單一建制，讓有訓(xùn)練有紀(jì)律教育的部隊(duì)擔(dān)任?！盵9]377訓(xùn)練有素、紀(jì)律嚴(yán)明、單一建制的部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力更強(qiáng)強(qiáng)、上令下達(dá)更好。他指明，要有應(yīng)付不測(cè)事件的相當(dāng)力量的機(jī)動(dòng)部隊(duì)。陳云在對(duì)待原國(guó)民黨警察部門要問題上力主有所區(qū)分，不可一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：“敵警察必須收繳槍支，讓其徒手服務(wù)。交通警察盡快站崗，消防隊(duì)各守原位，戶籍警察大部可留。其他刑事警察和武裝警察隊(duì)等帶特務(wù)性者，二十天后集中受訓(xùn)，也不宜過早遣散。”[9]376其次，要做好宣傳教育工作，穩(wěn)定人心。軍管會(huì)進(jìn)城不久，陳云在《接收沈陽的經(jīng)驗(yàn)》里寫到：“穩(wěn)定人心，傳布政策，主要靠報(bào)紙”，不苛求報(bào)紙的內(nèi)容的生動(dòng)，要求以基本政策和各種布告為主，對(duì)于公開發(fā)布的布告要求必須字斟句酌。[9]376剛解放的沈陽城，還有大批的敵特分子存在，他們通過造謠生事、爆炸破壞等方式，引發(fā)社會(huì)恐慌、制造混亂。因此，必須要發(fā)揮報(bào)紙的宣傳主陣地作用，用以戳穿敵特陰謀，教育群眾，盡快形成人心安定，社會(huì)穩(wěn)定的局勢(shì)。第三，疏散彈藥。疏散彈藥是在接收沈陽過程中遇到的突發(fā)情況，事前無思想準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)策略。沈陽既是國(guó)民黨政府東北的政治、軍事中心，也是后方補(bǔ)給基地、交通樞紐。因此，所存彈藥極多。敵機(jī)又轉(zhuǎn)炸兵工廠和彈藥庫(kù)，所以極其危險(xiǎn)。與此同時(shí)，在直連鐵路上停靠著裝滿彈藥的火車，一旦引爆，沈陽必成火海，后果不堪設(shè)想。陳云當(dāng)機(jī)立斷，要求軍管會(huì)立即派周純?nèi)热私M成的運(yùn)輸團(tuán)搶運(yùn)彈藥，“連夜疏散，力爭(zhēng)搬動(dòng)數(shù)里或數(shù)十里，”[9]378最終把這批彈藥保存了下來，既消除了沈陽人心頭的巨大隱患，還為支援了前線戰(zhàn)事，保證了社會(huì)的安全和穩(wěn)定。

當(dāng)時(shí)主政沈陽的陳云同志認(rèn)識(shí)到，城市治理的終極目標(biāo)是依規(guī)治理。因而，他非常重視政策法規(guī)的建立健全，借以行政法規(guī)的形式來有效的規(guī)范居民生活和城市秩序。11月3日，陳云率領(lǐng)軍管會(huì)進(jìn)入沈陽的第二天，就授意沈陽軍管會(huì)和沈陽衛(wèi)戍司令部分別發(fā)出公告、規(guī)定、布告。其中軍管會(huì)《有關(guān)接收工作的六項(xiàng)規(guī)定》中規(guī)定：原沈陽市機(jī)關(guān)全體工作人員照常上班，并保留原有職務(wù)，并負(fù)責(zé)保管對(duì)所屬部門一切財(cái)物資料，將所屬人、財(cái)、物等系統(tǒng)的分別造冊(cè)，呈報(bào)沈陽軍管會(huì)，并規(guī)定了呈報(bào)手續(xù)、負(fù)責(zé)人員的職責(zé)、辦理期限等，對(duì)按期完成的予以獎(jiǎng)勵(lì)，反之，則予以懲處。[7]50911月15日，發(fā)布沈陽軍管會(huì)第四號(hào)布告，要求中外機(jī)關(guān)、各界人民與各國(guó)僑民，將電臺(tái)、手法報(bào)話機(jī)交出。[7]538同年12月25日，陳云為沈陽軍管會(huì)起草了關(guān)于保護(hù)公私房產(chǎn)的布告。[7]542這些政策法規(guī)的出臺(tái)為安定沈陽的社會(huì)秩序起到了積極的指導(dǎo)作用。

四、保障民生，是城市治理的立足點(diǎn)

陳云主政沈陽時(shí)期，強(qiáng)調(diào)政府公共部門要以恢復(fù)城市秩序、保民生為責(zé)任，尤其是在解決水電、交通、通訊等問題上。一是恢復(fù)水電。陳云在《接收沈陽的經(jīng)驗(yàn)》中提到了五個(gè)關(guān)鍵問題，其中首要任務(wù)“要恢復(fù)電力供應(yīng)”。陳云充分認(rèn)識(shí)到電對(duì)城市的重要性：如果沈陽城“沒有電，……就會(huì)變成一座死城，秩序就無法控制?！盵9]375因此，他高度重視電力的恢復(fù)，在軍管會(huì)入城的第二天，就集中力量恢復(fù)了市內(nèi)供電。與此同時(shí)，陳云將接收自來水企業(yè)恢復(fù)正常供水的問題放在重要位置，他第一時(shí)間指派軍代表接收自來水企業(yè)，通過細(xì)致的思想工作，保證了全體員工堅(jiān)守崗位，安心工作。二是恢復(fù)通信。陳云及時(shí)指派軍代表進(jìn)駐沈陽郵政局，接管和恢復(fù)通信生產(chǎn)工作。進(jìn)入沈陽城第三天，投遞員就開始送信，火車郵路、汽車郵路、農(nóng)村郵路也在很短的時(shí)間內(nèi)全部得到了恢復(fù)與發(fā)展。三是接管改造鐵路交通。沈陽是東北的鐵路交通樞紐，在戰(zhàn)爭(zhēng)中破壞嚴(yán)重，要支援城市恢復(fù)重建和解放戰(zhàn)爭(zhēng)，必須盡快暢通鐵路。陳云指示接管部隊(duì)迅速成立了沈陽鐵路公安處，并領(lǐng)導(dǎo)沈陽鐵路軍事管理局，維護(hù)鐵路治安秩序，改革原有的管理制度，及時(shí)恢復(fù)客貨運(yùn)輸。

1948年11月—1949年5月，陳云在領(lǐng)導(dǎo)接收和治理沈陽的實(shí)踐中，創(chuàng)造了一套較為豐富、相對(duì)系統(tǒng)的治理城市的工作經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)在新中國(guó)建立前后，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政城市工作初期得到了一定推廣和運(yùn)用。今天，中國(guó)的城市工作相比建國(guó)前后的工作，無論外在環(huán)境，還是工作內(nèi)涵都有很大的不同了，但是，陳云同志主政沈陽城市工作時(shí)所留下來的治理城市的方式方法、思想經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的城市工作仍是有一定借鑒意義，值得城市的領(lǐng)導(dǎo)者們學(xué)習(xí)，也值得研究者進(jìn)一步深入研究總結(jié)。

[1]王恩寶.淺論陳云在領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽中的重大貢獻(xiàn)及其歷史啟示.陳云百周年紀(jì)念——全國(guó)陳云生平和思想研討會(huì)論文集(下)[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006．

[2]董志銘，常琦.陳云城市管理思想探析——以沈陽接管為例[J]．中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(1)：57-62．

[3]王金艷.陳云對(duì)解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期接管城市工作的貢獻(xiàn)[J]．高校理論戰(zhàn)線，2005(6)：37-40．

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