推行科研經(jīng)費“負面清單”管理模式的可行性探討

徐遠娥

(中南大學(xué)， 湖南 長沙 410001)

根據(jù)國家統(tǒng)計局、科技部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《2016年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》，2016年全國共投入研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費總量已達15676.7億元。[1]從科研經(jīng)費總量來看，我國超過日本、德國、韓國和法國，成為世界第二位科技經(jīng)費投入大國，僅次于位列首位的美國。與此同時，科研經(jīng)費管理過程中暴露的問題日益突出，科研資金的沉淀、浪費、流失現(xiàn)象屢見不鮮，科研腐敗亂象更是層出不窮，不僅方式手法不斷翻新，而且涉案資金令人驚愕。比方說，北京郵電大學(xué)軟件學(xué)院原執(zhí)行院長宋某曾是工信部牽頭啟動的國家科技重大專項項目專家之一，竟然利用借用他人身份證、簽訂虛假勞務(wù)合同，冒領(lǐng)國家科技重大專項科研經(jīng)費68萬元，最后被海淀區(qū)人民法院一審判決10年6個月。[2]諸如此類的科研經(jīng)費貪污案例與涉案科研人員自身的法治觀念或者道德水平密不可分，但也與當(dāng)前我國科研經(jīng)費管理制度有待完善的事實不無關(guān)聯(lián)。出于加強財務(wù)監(jiān)管和保護科研人員的諸多目的，許多科研單位實施了程序更為復(fù)雜、審批更為嚴(yán)格、審計更為頻繁的科研經(jīng)費使用和報銷政策。這在一定程度上避免了科研經(jīng)費被挪用和濫用，保護了科研人員不陷入牢獄之災(zāi)，但這種帶有明顯計劃經(jīng)濟痕跡的科研經(jīng)費管理模式也同樣存在效率低下的問題，不僅財務(wù)管理人員增加了工作量和監(jiān)管壓力，而且給科研人員帶來了不必要的科研經(jīng)費運用麻煩。由于科研經(jīng)費管理陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈，因此改革和完善經(jīng)費管理制度是科研經(jīng)費管理改革與創(chuàng)新的當(dāng)務(wù)之急。

公允地說，科研經(jīng)費管理制度改革問題已經(jīng)引起了學(xué)界的高度重視，當(dāng)前既有李燕萍、吳紹棠、郜斐等《改革開放以來我國科研經(jīng)費管理政策的變遷、評介與走向——基于政策文本的內(nèi)容分析》[3]和黃永林、李茂峰《我國高?？蒲薪?jīng)費管理政策與制度存在的主要問題及其對策建議》[4]這類科研經(jīng)費管理制度調(diào)查，又有邵積榮、鄭惠芬《高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀及對策探討》[5]和李兵、李正風(fēng)、崔永華《課題制科研經(jīng)費管理存在的問題與對策》[6]這類問題與對策分析，此外還有戴國慶《美國聯(lián)邦政府科研經(jīng)費監(jiān)督管理及其啟示》[7]和劉波《基于〈課題制〉的大學(xué)科研經(jīng)費管理——與美國的比較研究》[8]這類跨國科研經(jīng)費管理借鑒比較研究。沒有人會否認(rèn)這類科研經(jīng)費管理制度研究的價值與意義。不過，如果將科研經(jīng)費管理制度研究建立在更具操作性的具體實務(wù)方面，這樣的研究恐怕會更加具有建設(shè)性和實效性。就此而言，我們其實可以借鑒財務(wù)管理制度改革過程已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗，比方說自國外引進并在我國上海自貿(mào)試驗區(qū)探索實行的“負面清單”(Negative list)制度。

一、當(dāng)前我國科研經(jīng)費管理的現(xiàn)狀與問題

長期以來，我國對科研經(jīng)費的管理實行“正面清單”模式，這一模式涉及行政審批滲透、科研項目立項、評審、經(jīng)費使用、驗收等各個環(huán)節(jié)，“正面清單”管理模式有其正面作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，“正面清單”管得過寬，管理太細等問題逐漸顯露出來。科研經(jīng)費的投入對推動科技創(chuàng)新和發(fā)揮人才驅(qū)動起著重要的作用，這已經(jīng)成為當(dāng)前全面深化科技體制改革的重中之重，因此有必要分析當(dāng)前科研經(jīng)費管理中存在的弊端，并有針對性地消除。為改善“正面清單”中存在的問題，我國借鑒國外科研經(jīng)費管理方式，探索“負面清單”管理模式。

現(xiàn)行的行政審批制度在運行過程中重審批輕管理現(xiàn)象較為突出，審批權(quán)的設(shè)置和運行直接影響到科研經(jīng)費資源的配置。權(quán)力是巨大的誘惑，我國行政部門掌握著大量的科研經(jīng)費，并決定著經(jīng)費的分配，科研人員在申請項目時往往采取“跑關(guān)系”“走后門”等方式獲取科研經(jīng)費。行政主導(dǎo)經(jīng)費資源分配將帶來一系列問題，包括助長權(quán)力尋租行為、滋生科研腐敗，導(dǎo)致學(xué)術(shù)氛圍不良，促使“官本位”意識盛行，科研經(jīng)費浪費嚴(yán)重等。過度地行政化干預(yù)和濃厚的“官本位”思想也嚴(yán)重干擾和束縛學(xué)術(shù)自由，容易造成對權(quán)力的屈從和崇拜，甚至放大了權(quán)力腐敗和科研腐敗的不良示范效應(yīng)。目前，我國科研經(jīng)費過于集中在單位領(lǐng)導(dǎo)、資深教授、學(xué)科帶頭人等少數(shù)人手里，中青年學(xué)者卻因缺乏影響力而申請不到足夠的經(jīng)費，而中青年恰恰是科學(xué)創(chuàng)造的“最佳年齡段”和出成果的“黃金時期”。為改善這一現(xiàn)狀，我國急需尋求更合理化的管理模式，改變科研經(jīng)費管理模式中的不足。

當(dāng)前我國高校、科研院所科研經(jīng)費主要包括三類來源：各類財政資金撥款的縱向經(jīng)費、企事業(yè)單位等非財政資金撥入的橫向經(jīng)費以及單位內(nèi)部自籌的科研經(jīng)費。經(jīng)費來源渠道的多元化無疑增加了科研經(jīng)費管理的難度。由于我國對科研經(jīng)費的法律屬性沒有明確界定，政府相關(guān)部門對橫向經(jīng)費尚未制定專門管理辦法，不少科研單位將橫向經(jīng)費混同于縱向經(jīng)費管理，并采取相同的管理標(biāo)準(zhǔn)和政策，不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)科研活動，這嚴(yán)重影響了科研人員對外開展科研活動的主動性和積極性。我國對縱向科研經(jīng)費的管理，主要依據(jù)政府行政管理部門出臺的相關(guān)制度，例如科技部的《國家重點研發(fā)計劃管理暫行辦法》(國科發(fā)資〔2017〕152號)、國家自然基金委的《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》(財教〔2015〕15號)等，不過，各類管理辦法多為規(guī)范性文件，缺乏一致性和權(quán)威性，在實際應(yīng)用中存在不協(xié)調(diào)甚至沖突的問題。目前，我國尚未制定一部統(tǒng)一的既符合科學(xué)活動規(guī)律又體現(xiàn)法治原理的法律法規(guī)，科研經(jīng)費的使用缺乏透明度，對科研經(jīng)費的違規(guī)違法使用行為未予以明確的法律界定。

相關(guān)科學(xué)經(jīng)費管理法律法規(guī)的不完善一方面給科研人員帶來經(jīng)費使用的風(fēng)險，到底哪些錢該花、哪些錢不該花，什么方式合法、什么方式不合法，這些都是一筆糊涂賬。另一方面使得當(dāng)前的科研經(jīng)費監(jiān)管不到位。在國家層面上，由于深受計劃經(jīng)濟管理體制的影響，我國對科研經(jīng)費的投入采用“多元投入、分散管理”的模式，缺乏有效的監(jiān)督和評估統(tǒng)籌機制，經(jīng)費監(jiān)管存在著主體多頭、職權(quán)交叉、責(zé)任不清等問題。一方面，各級政府部門對科研項目和經(jīng)費的監(jiān)督檢查，由于職責(zé)不明確、信息不共享等原因，造成多頭檢查、重復(fù)檢查、過度檢查等弊病，嚴(yán)重影響了科研工作的高效有序推進。另一方面，基于政府部門怠于履行監(jiān)管職權(quán)而產(chǎn)生的相應(yīng)責(zé)任，往往由于主體多頭、職權(quán)交叉而使具體責(zé)任難以落實，這在很大程度上也縱容了科研違規(guī)甚至腐敗行為，阻礙了科研事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。高校和科研院所層面上，在當(dāng)下高校、科研院所展開實力排名競爭的環(huán)境下，科研資金到賬量被列為重要的競爭指標(biāo)，高校、科研院所和科研人員之間由此形成了事實上的利益共同體。利益的整體性加之缺乏有效的外部監(jiān)管，使得高校、科研院所及其所屬權(quán)力部門在對科研經(jīng)費監(jiān)管中保持一致意見和行動，對科研違規(guī)行為也往往采取網(wǎng)開一面的態(tài)度，這就導(dǎo)致出現(xiàn)不利后果時，責(zé)任主體難以區(qū)分，科研經(jīng)費監(jiān)管責(zé)任難以落實到位。

二、引入“負面清單”制度的必要性

“負面清單”(Negative list)，又譯“否定清單”或“否定列表”，起源于國際商貿(mào)往來活動中，它是一個國家或地區(qū)以清單的方式列出禁止外資進入或限定外資比例的行業(yè)，清單之外的行業(yè)或領(lǐng)域充分開放。“負面清單”體現(xiàn)的是“法無禁止皆可為”的法治理念，即凡是法律沒有禁止的，均是法律允許的。2013年9月，上海市人民政府公布《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(“負面清單”)(2013)》，[9]上海自貿(mào)試驗區(qū)首次推行“負面清單”模式，它明確列出自貿(mào)區(qū)禁止的行為和領(lǐng)域，在清單外的其他相關(guān)活動都是允許的。概括地說，“負面清單”是指僅列舉法律法規(guī)禁止的事項，對于法律沒有明確禁止的事項，都屬于法律允許的事項。[10]

科研經(jīng)費“負面清單”管理是指對科研經(jīng)費申請和使用，以清單的形式列明法律法規(guī)禁止的事項或行為?！罢媲鍐巍惫芾砟Ｊ綇娬{(diào)事前審批，而“負面清單”管理模式更強調(diào)事中和事后監(jiān)管。誠如中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)實行“負面清單”制度所取得的成效那樣，“負面清單”管理制度也可能使當(dāng)前的科研經(jīng)費管理得到質(zhì)的飛躍。這有利于通過“簡政放權(quán)”方式去規(guī)范科學(xué)經(jīng)費行政審批權(quán)的運行，通過“以人為本”的科研經(jīng)費管理方式來吸收并留住高端科技人才，從而根本上促進科研事業(yè)的長遠發(fā)展。

“負面清單”管理模式有利于簡化審批流程，擴大開放力度?！柏撁媲鍐巍斌w現(xiàn)了“法不禁止皆可為”和“法無授權(quán)皆禁止”兩種價值理念?！胺ú唤菇钥蔀椤睂儆谒綑?quán)范圍，“法無授權(quán)皆禁止”是公權(quán)范圍的重要法律原則?！柏撁媲鍐巍苯o科研經(jīng)費的管理劃出“紅線”和“底線”，在清單列明外則“法無禁止皆可為”，這就意味著清單未予以禁止的事項或行為，科研經(jīng)費的管理無需通過行政審批而只需行政備案即可，這徹底改變了既往行政審批制度的思維和邏輯，弱化了行政權(quán)力，達到了簡政放權(quán)目標(biāo)。例如科研人員在使用經(jīng)費列支清單以外項目時，不必經(jīng)所在院所行政部門層層審批，而是只需憑相關(guān)票據(jù)直接到財務(wù)部門進行財務(wù)報銷，縮短了經(jīng)費使用流程?！柏撁媲鍐巍惫芾泶偈剐姓芾聿块T嚴(yán)格遵循“法無授權(quán)皆禁止”的原則，不僅防止了行政權(quán)力對科研活動的直接干預(yù)，減少了行政自由裁量權(quán)，也使得行政權(quán)力更加公開化和透明化，這對抑制權(quán)力尋租和滋生科研腐敗無疑是大有裨益。

“負面清單”管理模式有利于聚集人才資源，激發(fā)科研活力。人才資源是當(dāng)今經(jīng)濟社會發(fā)展的第一資源，誰擁有一流的創(chuàng)新科技人才，誰就擁有科技創(chuàng)新的主導(dǎo)權(quán)和優(yōu)勢。如何建立有效的管理機制以吸引并留住這些高端科技人才成為政府和高校、科研院所面臨的重大課題。作為科研人員，特別是依靠各種政策吸引回國的高端科技人才，一般無法全面了解國家的科研經(jīng)費管理政策，這種信息的不對稱帶來了風(fēng)險的不確定，導(dǎo)致觸碰紅線的現(xiàn)象時有發(fā)生?！柏撁媲鍐巍惫芾砟Ｊ綄蒲薪?jīng)費使用的禁止行為，以清單方式列明，使科研人員能夠簡明地掌握相關(guān)信息，哪些行為違規(guī)、哪些行為違法，一目了然，減少了科研人員的后顧之憂，也避免了部分海歸人才因?qū)φ叩牟皇煜び兴櫦啥俣取皻w?！?。另外，“負面清單”管理模式弱化了行政審批權(quán)力，使科研人員對所從事的科研項目在深度和廣度上獲得了最大限度的自主權(quán)，不必事事經(jīng)審批，體現(xiàn)了以人為本的理念和態(tài)度，創(chuàng)造了良好的科研氛圍，提升了科研人員的歸屬感。

三、實施“負面清單”制度的可操作性

就推行科研經(jīng)費“負面清單”管理模式來說，我們需要完成的工作當(dāng)然很多，但最主要還是“消除隱性壁壘”“制訂負面清單”“完善配套制度”“事中事后監(jiān)管”四個方面：

首先是消除“負面清單”管理的隱性壁壘。盡管“負面清單”管理原來只涉及經(jīng)濟領(lǐng)域，但是隨著我國全面深化改革的持續(xù)推進，“負面清單”管理已經(jīng)被引入政治領(lǐng)域，即包括對政府權(quán)力運行及利益關(guān)系的調(diào)整。這就意味著推行“負面清單”絕非一帆風(fēng)順，各種隱性壁壘成為主要障礙，沒有消除隱性壁壘，“負面清單”管理模式就是空中樓閣。一是全面清理現(xiàn)有的法律法規(guī)。完善的法律法規(guī)是實施“負面清單”管理的基礎(chǔ)，“負面清單”管理涉及我國科技管理體制改革，因而需要對科技管理體制的相關(guān)法律法規(guī)做出修改，使之與“負面清單”管理理念相符。同時，探索制定一部關(guān)于科研立項、審批、經(jīng)費管理、監(jiān)管責(zé)任的系統(tǒng)法律，填補法律漏洞，從立法層面逐步破除隱性壁壘。二是消除“門閥”觀念。我國科研資源配置“貧富不均”，經(jīng)費集中在少數(shù)科研人員或者少數(shù)科研團隊手里，學(xué)術(shù)界門戶之見、“門閥”觀念嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)一些畫地為牢、近親繁殖的科研“怪圈子”，推行“負面清單”管理必須清除“門戶”之見及“門閥”觀念。三是轉(zhuǎn)變政府職能，破除“官本位”意識。在科研經(jīng)費的分配和管理中，行政化干預(yù)過多，“官本位”意識盛行，這無疑是與“負面清單”管理的實施相悖的。因而，只有完善相關(guān)法律法規(guī)，厘清政府行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，弱化行政審批權(quán)力，才能逐步消除“負面清單”管理的隱性壁壘。

其次是科學(xué)合理地擬定“負面清單”?！柏撁媲鍐巍北仨毨砬逭透咝?、科研院所及科研人員的關(guān)系，發(fā)揮市場在科技資源配置的主體作用，而并非只是簡單地由“正面清單”轉(zhuǎn)為“負面清單”。一是必須明確“負面清單”的制定依據(jù)。“負面清單”制定的核心是清單條目選擇標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，即科研人員不能干什么的理由及其法律法規(guī)依據(jù)。國家層面，政府各行政部門均要全面梳理科研經(jīng)費管理中禁止或者限制行為或事項，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對這些行為或事項進行合理性、合法性審查。各部門要以《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》(財教〔2015〕15號)、《教育部關(guān)于進一步規(guī)范高校科研行為的意見》(教監(jiān)〔2012〕6號)、《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法(試行)》(科技部令第11號)、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見〉》等規(guī)章制度為依據(jù)，并結(jié)合我國實際國情，確保制定的“負面清單”合法可行。高校、科研院所層面，除了以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)外，還應(yīng)結(jié)合本單位相關(guān)管理政策，制定一份符合切實可行的“負面清單”。二是在制定“負面清單”時，要設(shè)立多方參與決策機制，充分吸收科研、財務(wù)、稅務(wù)等相關(guān)專家意見和建議，組織專家論證，并向社會公眾公開征求意見。三是遵循動態(tài)管理原則及時調(diào)整清單內(nèi)容。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，“負面清單”發(fā)布實施后，需要根據(jù)具體實踐情況，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，及時修正調(diào)整“負面清單”。

再次是進一步完善管理模式轉(zhuǎn)變的配套制度。加強和完善眾多相關(guān)配套制度是“負面清單”模式推行的重要保障，是促進科研經(jīng)費管理系統(tǒng)化、法制化的根本要求。一是實行行政備案制度。隨著“負面清單”管理模式的推行，科研經(jīng)費申請和使用“負面清單”以外的諸多領(lǐng)域和行為由核準(zhǔn)制變更為備案制，而不再執(zhí)行行政審批。行政備案制是“負面清單”管理模式的一種保障性制度。如對科研選題立項設(shè)置“負面清單”，清單以外的研究領(lǐng)域科研人員均可申請立項研究，且申請環(huán)節(jié)更為簡化，另外對科研經(jīng)費的使用行為設(shè)立“負面清單”，清單以外的科研經(jīng)費支出在規(guī)定比例內(nèi)都可以報銷，讓科研人員擺脫行政式的“繁文縟節(jié)”管理。二是強化人才驅(qū)動，加大對人力資本的補償。人才是科技創(chuàng)新的核心要素，科研經(jīng)費的管理應(yīng)該從傳統(tǒng)的“重物輕人”轉(zhuǎn)到“以人為本”，通過提高科研經(jīng)費中用于勞務(wù)費和績效費支出的比例，加大對人力資本的補償，以提高科研人員的積極性。三是重視成果產(chǎn)出，建立完善評價考核體系?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費管理中“重立項輕成果”問題突出，對科研成果的考核大多只局限對論文數(shù)量、期刊級別的評價，而忽視了科研成果的轉(zhuǎn)化，這種評價機制嚴(yán)重影響了科研事業(yè)的長足發(fā)展。我們必須要強化科研成果轉(zhuǎn)化，建立客觀公正的項目評價考核制度，將項目的考核結(jié)果與科研人員的后續(xù)補助掛鉤，對擁有高質(zhì)量成果產(chǎn)出的科研團隊持續(xù)加大支持，促進成果擴大和升級創(chuàng)新。

最后是加強對科研經(jīng)費的事中事后監(jiān)管?！柏撁媲鍐巍惫芾砟Ｊ接兄谌バ姓崿F(xiàn)簡政放權(quán)，然而僅有權(quán)力下放，容易導(dǎo)致科研經(jīng)費的濫用，所以必須加強科研經(jīng)費的事中和事后監(jiān)管。尤其是當(dāng)“負面清單”管理放寬科研經(jīng)費申請和使用的審批權(quán)限后，政府和高校、科研院所應(yīng)加強對科研經(jīng)費的監(jiān)管，實現(xiàn)從“事前審批”向“事中事后監(jiān)管”的重心轉(zhuǎn)移。一是要依托信息化平臺，實現(xiàn)信息共享和公開。實施“負面清單”的必要條件是信息的充分公開和高度透明，政府應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一公開的國家科技管理信息平臺，對科研經(jīng)費的預(yù)算執(zhí)行情況，在不違背國家利益的前提下，必須向社會公眾公開，接受社會公眾的監(jiān)督。二是建立科研信用體系。目前我國尚未建立完善的科研信用體系，科研人員的失信收益遠大于失信成本，在功利主義驅(qū)使下，很多科研人員采取違規(guī)方式將科研經(jīng)費占為己有。政府部門應(yīng)設(shè)立科研人員信用數(shù)據(jù)庫，進行動態(tài)評估和監(jiān)測，對科研活動過程中存在的科研不端、違規(guī)、違紀(jì)和違法行為，納入科研信用“黑名單”。三是建立權(quán)責(zé)明晰的問責(zé)機制，首先必須明確責(zé)任主體，強化科研項目承擔(dān)單位的法人責(zé)任，明確單位科研、審計、財務(wù)、紀(jì)委等部門的監(jiān)管責(zé)任，落實項目負責(zé)人的直接責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的協(xié)同聯(lián)動機制；其次建立覆蓋項目審批、經(jīng)費管理、實施主體的逐級問責(zé)機制和“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的責(zé)任倒查和承擔(dān)機制。

四、推行“負面清單”制度的不利因素及對策

“負面清單”管理模式對中國而言，是新生事物，將其內(nèi)化為與我國發(fā)展相契合的發(fā)展模式還需不斷地進行探索。上海自貿(mào)區(qū)推行“負面清單”管理模式先行試驗，取得了一定的成效，具體體現(xiàn)在優(yōu)化政府角色，加大對外開放力度等方面。盡管如此，在推廣的過程中不可避免的遇到一些問題與挑戰(zhàn)。目前我國“負面清單”的管理制度尚未發(fā)展成熟，就科研經(jīng)費“負面清單”實施模式來看，其在法律體系、監(jiān)管制度、“負面清單”制定等方面尚需不斷完善和改進。

(一)實行“負面清單”管理模式首先應(yīng)完善國家相關(guān)法律體系

當(dāng)前推行科研經(jīng)費管理“負面清單”制度存在立法不健全，內(nèi)容的制定比較寬泛，沒有出臺與之相對應(yīng)的法令條文，這使得我國的科研管理體制缺乏配套的法律政策?？蒲薪?jīng)費管理在執(zhí)行過程中達不到預(yù)期效果，相關(guān)政策缺失阻礙了“負面清單”管理制度的出臺，而法律的不完善直接導(dǎo)致“負面清單”的實施與推行存在法律風(fēng)險。我國“負面清單”的實施不僅涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的重大改革措施，它還涉及了科研經(jīng)費管理，探索制定一部關(guān)于科研立項、審批、經(jīng)費管理、監(jiān)管責(zé)任的系統(tǒng)法律，有利于科研管理朝著健全的方向發(fā)展，因此為促進我國科研管理的發(fā)展，應(yīng)完善“負面清單”相關(guān)法律法規(guī)的缺陷。在完善“負面清單”制度立法前，首先要對我國國內(nèi)有關(guān)科研經(jīng)費的法律法規(guī)進行系統(tǒng)的分析與梳理，找出漏洞，通過制定專門行政法規(guī)突破現(xiàn)有的法律規(guī)定。依據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，國務(wù)院可以為執(zhí)行法律或者補充法律未定事項制定行政法規(guī)，針對科研經(jīng)費立法中存在的不足，可進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與補充；其次要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式，消除隱性壁壘，合理分配科研資源，弱化行政審批制度，轉(zhuǎn)變“門閥”觀念；最后要完善糾紛解決的途徑，我國對科研管理模式中存在的解決糾紛程序方面并未作出詳盡的規(guī)定，在科研經(jīng)費的實施過程中不可避免的會遇到一些問題與糾紛，為確?？蒲薪?jīng)費“負面清單”的順利實施，應(yīng)制定相關(guān)的法律，探索有效的糾紛解決方式，以應(yīng)對瞬息萬變的復(fù)雜環(huán)境。

(二)實行“負面清單”管理模式應(yīng)該切實貫徹執(zhí)行事中事后監(jiān)管制度

在很長一段時期，我國推行的是“以審代管”的管理模式，科研經(jīng)費在使用前需要進行嚴(yán)格的監(jiān)管審查，之后對科研經(jīng)費的監(jiān)管力度逐漸降低，這一體制的實行存在著弊端。隨著“負面清單”的推行，開始放寬科研經(jīng)費的申請和使用審批權(quán)限，必然會增加監(jiān)管難度，易出現(xiàn)監(jiān)管不到位等問題。因此實行“負面清單”管理模式應(yīng)該切實貫徹事中事后監(jiān)管制度，一是建立互聯(lián)網(wǎng)在線監(jiān)控平臺，將事前審批轉(zhuǎn)化為事中事后的動態(tài)管理中，對科研經(jīng)費的使用情況進行監(jiān)管；二是建立信用評價體系，依據(jù)跟蹤結(jié)果適時調(diào)整清單的監(jiān)管力度，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高科研經(jīng)費使用的透明度；三是建立明晰的問責(zé)機制和審查制度，科研經(jīng)費實施的單位、審計、財務(wù)等部門應(yīng)積極承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，在實施的過程中確保各個環(huán)節(jié)順利完成，構(gòu)建統(tǒng)一的科研管理機制；四是學(xué)習(xí)外國的監(jiān)管模式，建立專門的機構(gòu)，為了更好的進行監(jiān)管，借鑒國外可行性的監(jiān)管方式，構(gòu)建合理的監(jiān)管體系，規(guī)避科研管理過程中所帶來的風(fēng)險。

(三)實行“負面清單”管理模式應(yīng)該謹(jǐn)慎制定并不斷完善

實施“負面清單”制度應(yīng)完善與之相關(guān)的配套制度，以確?？蒲薪?jīng)費的實施能夠順利完成。一是提高科研經(jīng)費使用的透明度，我國對科研經(jīng)費的具體使用情況沒有進行系統(tǒng)的跟蹤，應(yīng)增強科研經(jīng)費的透明度，以便發(fā)現(xiàn)實施過程中所存在的問題。二是加大創(chuàng)新型才人在科研方面的補償，提高科研人員的創(chuàng)新積極性。創(chuàng)新是國家發(fā)展的動力，國家在科研經(jīng)費管理中，應(yīng)制定保障創(chuàng)新型人才的經(jīng)費管理模式，最大程度發(fā)揮人才的效用。三是進一步完善備案制，“審”改為“備”只是信息報送的改變，科研經(jīng)費管理“負面清單”的建立，使科研機構(gòu)在在申請過程中簡化了之前的繁文縟節(jié)，但其真實性有待于進一步核實，應(yīng)加強頂層設(shè)計，確保信息的真實性和完整性。四是我國對“負面清單”的制定應(yīng)該建立在保障國家利益的基礎(chǔ)上，“負面清單”管理體制的目的本就是擴大開放與交流，每個國家在推行之前都會制定相應(yīng)的政策以保護本國的核心利益。因此我國在政策的制定中應(yīng)具有一定的預(yù)見性，在保障我國國家的核心利益基礎(chǔ)上，借鑒國外科研經(jīng)費“負面清單”管理中的經(jīng)驗教訓(xùn)，以全面的、長期的、發(fā)展性的理念制定“負面清單”，以避免管理體制的實施引發(fā)過大的風(fēng)險。

五、結(jié)語

綜全文所述，在行政審批模式下，科研經(jīng)費管理陷入了“一放就亂，一管就死”的怪圈，其根源在于行政權(quán)力的過于集中，科研人員的自由空間和自治權(quán)力太小?！柏撁媲鍐巍敝贫却蚱屏水?dāng)前行政主導(dǎo)科研資源配置的局面，體現(xiàn)了“簡政放權(quán)”理念，即還權(quán)于科研，還權(quán)于學(xué)術(shù)，使得科研人員獲得了極大的自主權(quán)。與“正面清單”規(guī)定科研人員“只能干什么”相比，“負面清單”只管科研人員“不能干什么”，為科研創(chuàng)新提供了更多的空間，讓市場配置科技資源發(fā)揮更大作用，同時厘清了政府、高校和科研院所行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。“負面清單”強調(diào)事中事后監(jiān)管，把激發(fā)科研活力和加強事中事后監(jiān)管統(tǒng)籌起來，有利于加快構(gòu)建開放公平、規(guī)范有序、權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有力的科研經(jīng)費管理體制。如果說“正面清單”模式下嚴(yán)苛的財務(wù)報銷制度嚴(yán)重挫傷了科研人員的積極性，那么“負面清單”管理則有利于把科研人員從繁重的事前審批和財務(wù)報銷事物中解放出來。