同心圓模型下高等教育管辦評分離改革的路徑分析

王煦樟

(清華大學 教育研究院 北京 100084)

管理、辦學、評價，是構成教育管理體制和影響教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展的基本方面?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》從教育管理體制改革的層面提出：“明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)范有序的教育管理體制?！薄吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》從深化教育領域綜合改革的層面指出：“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構?！睆摹按龠M管辦評分離”到“深入推進管辦評分離”，不僅反映了國家對管辦評分離改革本身之認識和重視程度的加深，而且體現(xiàn)了政府從教育管理走向教育治理理念的轉變。然而，在我國教育體制改革進入到“啃硬骨頭”的階段，構建政府、高校、社會間良性互動協(xié)調發(fā)展的新型關系，不僅需要我們對深入推進管辦評分離改革的意義進行深刻的認識，而且需要我們提供新的認識視角以尋求更合理和更有效的改革路徑。

一、深入推進管辦評分離改革的應然和必然

深入推進管辦評分離改革是解決我國高等教育后大眾化階段出現(xiàn)的主要矛盾的有效舉措。首先，在全球公立大學總體預算中政府資助部分正在連年下降、[1]高等教育運行成本不斷攀升的背景下，[2]我國高等教育資金籌措多元化的虛像、經費差距擴增的趨勢、高校債務危機的凸顯等特征，[3]表明了我國高校不同程度地面臨著辦學經費需求旺盛與經費供給不足之間的矛盾。其次，在我國高等教育大眾化的過程中，國家在高等教育辦學資源配置中的絕對優(yōu)勢地位和資金配置傾斜性的投入機制，使得高校定位模糊、模式單一、功能趨同、特色不明的問題比較突出，[4][5][6]成為影響我國高校“辦出特色、爭創(chuàng)一流”走內涵式發(fā)展之路的一大瓶頸，表明了我國高等教育供給的單一性與需求的多樣性之間的矛盾。第三，中央集權模式下，整個高等教育系統(tǒng)市場化的程度和教育機構或部門對升學需求和勞動力需求所具有的敏感性深入推進管辦評分離改革是遵循高等教育由后大眾化向普及化階段過渡基本規(guī)律的必然要求。根據(jù)發(fā)達國家的經驗，高等教育毛入學率達到35%左右時，適齡人口對高等教育需求就會達到相對飽和的程度，高等教育將會向后大眾化階段轉變，[9]2017年我國高等教育毛入學率超過40%已超過中高收入國家平均水平，[10]可見，我國高等教育正在由后大眾化向普及化階段過渡。從高等教育由后大眾化向普及化階段過渡的規(guī)律來看，政府對高等教育的管控減弱，高校自我管理的責任增強；高等教育財政預算緊縮，非財政性教育經費擴展；市場在高等教育的發(fā)展規(guī)模、范圍和價格方面起決定作用；為確保高等教育的質量，公共機構和公共輿論會為教育結果尋求新的評估鑒定辦法等。[11]管辦評分離改革強調了政府的監(jiān)管和服務職責、高校的自主辦學和自我管理職責、社會的評價和監(jiān)督職責，凸顯了政府治理和服務的理念、高校辦學的主體地位、社會力量的驅動以及市場要素的作用，順應了高等教育由后大眾化向普及化階段過渡的基本規(guī)律，對有效滿足普及化階段高等教育發(fā)展的需求將起到未雨綢繆的作用。

深入推進管辦評分離改革是推進我國現(xiàn)代大學制度建設進程的有力舉措。當前，我國高等教育發(fā)展的制度需求旺盛與供給不足之間的矛盾成為教育管理改革的基本動力，“建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度”成為我國教育領域綜合改革的重要內容和基本方向。現(xiàn)代大學制度的建設既是一個長期的過程又需要重點突破，我們認為，當前需要重點解決的問題主要包括如何提高學術權力地位、如何建立多元投入機制、如何形成科學決策機制。具體來看，學術性是大學的根本屬性，給予學術權力合理的地位，發(fā)揮學術驅動作用，是提高高校學術生產力的必然要求，這將促使政府不得不重新審視自身的角色定位。多元投入機制的建立，是應對經濟新常態(tài)下教育財政性投入增速減緩的必然要求，這將倒逼高校通過提高辦學質量和辦學效益來主動拓寬資金來源渠道，建立高校與社會之間長期全面合作關系，從而逐漸改善高校對政府資金的依賴問題。科學決策機制的形成，要求政府、高校必須建立社會廣泛參與的決策支持系統(tǒng)和開放透明的決策程序，必須實現(xiàn)由經驗管理向科學管理的轉變。顯然，管辦評分離改革將為上述問題的解決創(chuàng)造環(huán)境、開辟路徑。

二、深入推進管辦評分離改革同心圓模型的建構

同心圓模型提出的背景。管辦評分離的核心任務是明確政府、學校、社會各自的職責權限，建立政府、學校、社會良性互動協(xié)調發(fā)展的新型關系。[12]伯頓·R·克拉克的“三角協(xié)調模型”對認識和構建政府、大學、社會三者之間的關系提供了很好的視角，[13]但該模型中政府權力、學術權威、市場三者之間“既互相排斥又互相牽制”的關系，[14]已不足以或不能有效地解釋在教育管理向教育治理轉變過程中政府、學校、社會等之間平等、雙向、互動、協(xié)同的新型關系。[15]為此，我們認為深入推進管辦評分離改革應超越政府權力、學術權威、市場三者之間“蹺蹺板式”的制衡關系，應融合集權體制、自治體制和市場體制分別在管理、辦學和評價方面各自的優(yōu)勢，構建以高等教育事業(yè)發(fā)展目標為圓心，政府、高校、社會同處管理、辦學、評價三個同心圓周上且彼此動態(tài)協(xié)作的關系(如下圖)。

同心圓模型的理論依據(jù)。從系統(tǒng)論來看，政府、高校、社會是高等教育系統(tǒng)的有機組成部分，三者分工不同、功能各異、相互依存。從治理理論來看，高等教育治理是政府、高校、社會等管理高等教育事業(yè)這一共同任務的諸多方式的總和，需要調和不同的利益并采取聯(lián)合的持續(xù)的行動。[16]從利益相關者理論來看，單方面無法實現(xiàn)或完成目標且只有通過合作才能使各方獲利，是利益相關者建立合作關系的前提，建立合作伙伴關系是高等教育利益相關者模式的基本特征。[17]在高等教育系統(tǒng)中，系統(tǒng)論表明了政府、高校、社會三者分工不分家，治理理論強調了三者分離不分力，利益相關者理論突出了三者分享不分心。

“管辦評分離”同心圓模型圖

同心圓模型的基本內涵。同心圓模型是指在高等教育運行的過程中，政府、高校、社會以實現(xiàn)高等教育事業(yè)發(fā)展目標最大化這一共同目的為圓心，從里向外，分別以管理、辦學、評價為圓周，形成的政府、高校、社會三者之間相互依存、聯(lián)合行動、合作共治的同心三圓模型，即在管理、辦學、評價方面，政府、高校、社會都不同程度地發(fā)揮著作用，只是各有側重罷了，在管理領域更加凸顯集權體制的特征，政府在統(tǒng)籌教育規(guī)劃、制定教育政策、提供教育立法、確保教育投入、維護公平競爭秩序等方面發(fā)揮決定性作用，在辦學領域更加凸顯自治體制的特征，高校在校長人選、經費預決算、招生計劃、專業(yè)設置、學科建設、課程設計等方面發(fā)揮決定性作用，在評價領域更加凸顯市場體制的特征，社會在專業(yè)評價、行業(yè)規(guī)范、決策咨詢、辦學監(jiān)督、就業(yè)服務等方面發(fā)揮決定性作用，即市場的資源配置作用主要體現(xiàn)在社會評價結果將成為有關辦學資源配置和辦學方向調整的重要依據(jù)。

同心圓模型的圖例解析。(1)圓心。無論是以政府為主體的管理，還是以高校為主體的辦學和以社會為主體的評價，其共同目的是服務于我國高等教育發(fā)展的總目標，這是統(tǒng)領政府、高校、社會三方相互依存、聯(lián)合行動、合作共治的核心，所有主體都應該以此為中心。(2)內圈即管理領域。政府處于三角關系的頂端位置，代表了在管理方面的主體地位，政府與高校和社會保持一定的距離，其管理具有一定的強制性，高校和社會保持較近的距離，以防止政府對高等教育的過度干預。(3)中圈即辦學領域。高校處于三角關系的頂端位置，代表了在辦學方面的主體地位，高校與政府和社會保持一定的距離，其辦學具有一定的獨立性，政府和社會保持較近的距離，以防止高校辦學的封閉性后果。(4)外圈即評價領域。社會處于三角關系的頂端位置，代表了在評價方面的主體地位，不同的是，社會在評價方面的主體地位并沒有像政府在管理以及高校在辦學方面的主體地位那么明顯，社會、政府、高校三者之間幾乎是等距的，這也比較符合評價主體的多元性，即政府和高校也可以開展有關評價的事實?？傮w來看，由高等教育的社會事業(yè)屬性所決定，從里到外，政府、高校、社會各自在所在領域的主體地位和責任逐漸減弱，平等性和協(xié)商性逐漸增強，重視度和向心力逐漸減弱。

三、同心圓模型下深入推進管辦評分離改革面臨的問題

高等教育事業(yè)發(fā)展目標聚合力不足問題。高等教育作為我國社會事業(yè)的重要方面，“同人民群眾的生產生活密切相關，關系到每個家庭和每個人的福祉”，[18]在優(yōu)先發(fā)展教育國家戰(zhàn)略的驅動下，政府和高校對高等教育的深層意義和高等教育事業(yè)發(fā)展目標的認識早已形成共識，我國高等教育事業(yè)取得了跨越式發(fā)展，然而，由于當前我國高等教育結構失衡、優(yōu)質高等教育資源短缺、高等教育質量不高以及高等教育機會公平等問題，使得其社會性、公益性、福利性等特征作用不能充分發(fā)揮，[19]民眾對高等教育所能夠帶來生活質量的改善和提高的認識不夠，導致高等教育自身缺乏對社會支持特別是非直接利益相關者的吸引力，加上長期以來政府和高校之間強大的合力致使社會參與辦學和監(jiān)督的渠道不暢以及第三方組織自身發(fā)育問題，使得社會參與高等教育事業(yè)建設的積極性不高，高等教育事業(yè)對社會的聚合力不足。

管理領域權力失衡與協(xié)調問題。總體來看，政府集管理、辦學、評價于一身的“三合一”模式，不僅導致政府公信力與說服力的缺失，弱化了改革動力和發(fā)展活力，[20]而且容易產生越位、缺位、錯位的現(xiàn)象，[21]在有關部門和高校容易滋生腐敗問題，并形成深入推進管辦評分離改革的阻力?？v向來看，無論是地方政府還是各級各類高校，已習慣于對上級行政部門紅頭文件的執(zhí)行，甚至在某種程度上對上級部門產生了依賴，管辦評分離改革對它們賦予更多自主管理權力的同時，也對其對所下放權力的接管和執(zhí)行能力提出了更高的要求。橫向來看，管辦評分離改革是一項綜合復雜的系統(tǒng)工程，[22]不僅事關教育行政管理部門，而且涉及到發(fā)改、財政、法律等多個單位和部門，教育行政管理部門簡政放權的程度和效果不僅取決于自身，而且取決于中央和地方政府部門簡政放權的總體效果。

辦學領域高校自主辦學能力不強問題。當前我國大學治理結構中存在的最大問題是權力結構失衡。[23]縱向來看，政府授權或委托授予高校的教育行政權力不足，高校行政化傾向問題突出，導致學術權力的空間受到擠壓，學術權力甚至依附于院校行政權力，高校“沉重的底部”以系(所)為基本單位的學術團體“忠誠于學科”的優(yōu)勢和參與辦學的積極性難以有效發(fā)揮，管辦評分離改革缺乏自下而上的學術驅動力量。橫向來看，計劃模式下政府與高?！岸惑w”的結構，一方面，在行政權力的主導下，教師和學生參與學校決策應有的地位缺乏保障，導致其學校主人翁意識淡漠，對學校發(fā)展目標的認同度不高，另一方面，由于社會參與辦學的渠道不暢，高校對社會的需求和訴求缺乏一定的敏感性，拉大了高校與社會間的鴻溝。上述問題導致高校內外部利益相關者參與學校有關決策的積極性不高、動力不足，最終影響了高校自主辦學能力的培育。

評價領域第三方組織發(fā)展水平和社會信譽不高問題。一方面，大政府小社會模式使國家權力擠壓社會自治空間，[24]公眾缺乏參與社會治理的主體意識和公共精神，[25]加上高校在校長人選、預決算、發(fā)展規(guī)劃、招生計劃等事關學校發(fā)展的關鍵和核心決策領域的相對封閉性，使得教育評價領域的第三方組織力量比較薄弱、發(fā)育緩慢，管辦評分離改革缺乏必要的社會基礎。另一方面，第三方組織特別是專業(yè)化評價機構的匱乏成為開展社會評價的硬傷，目前中國管理科學研究院、深圳網大公司、中國校友會網、上海交通大學世界一流大學研究中心等評價機構雖然為我國高校第三方評價進行了探索，但其公信力受到不同程度的質疑，評價結果并未有效成為政府管理、高校辦學決策方面的重要參考依據(jù)，與此同時，在高等教育國際化背景下，我國第三方組織評價話語權也受到國際評估機構的挑戰(zhàn)。

四、同心圓模型下管辦評分離改革的路徑選擇

不斷擴大深入推進管辦評分離改革的社會基礎。隨著我國高等教育逐漸步入后大眾化的歷史發(fā)展階段和高等教育治理理念被廣泛認可，一方面，高等教育必須要滿足民眾多元化的需求和訴求，在堅持高等教育主要由國家發(fā)展戰(zhàn)略和政府驅動的同時，要更加突出把民眾對高等教育的需求作為高等教育事業(yè)發(fā)展的基本動因，把民眾的需求滿意度作為衡量高等教育事業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)，真正“辦好人民群眾滿意的教育”。另一方面，要把高等教育事業(yè)作為推動民眾追求精神文化和提高生活質量的重要途徑，逐漸凸顯高等教育事業(yè)的公益性屬性，[26]政府應承擔起高等教育事業(yè)發(fā)展的主體責任，著力調整高等教育的科類、層次和區(qū)域結構，擴大優(yōu)質高等教育資源的供給，提高高等教育質量，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，讓民眾切身感受到高等教育所帶來的福利。通過上述舉措，增強民眾對高等教育事業(yè)發(fā)展目標的認同感和參與高等教育事業(yè)建設的積極性，從而擴大深入推進管辦評分離改革的社會基礎。總之，管辦評分離改革目標的實現(xiàn)程度，取決于社會、高校、政府對高等教育發(fā)展目標的認同程度，特別是，社會參與高等教育的渠道越暢通，社會對高等教育發(fā)展目標的認同度就越高，管辦評分離改革目標實現(xiàn)的程度也就越徹底，現(xiàn)代大學制度建成的速度也會更快。

逐漸破除深入推進管辦評分離改革的阻礙性因素。一是要突出政府在管理領域的主體地位和發(fā)揮社會的監(jiān)督作用，通過建立管辦評分離改革獎懲機制、形成相關部門協(xié)同聯(lián)動機制、完善高等教育法律法規(guī)、建立多元投入機制、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境等，以此來破除既得利益者對簡政放權的“不舍”情緒和阻力、地方政府和高校對上級政府的依賴和“等靠要”思想、相關部門之間的協(xié)作不力、高等教育法律法規(guī)的滯后性、教育多元投入的虛像化、市場競爭的不公平等問題。二是要突出高校在辦學領域的主體地位，發(fā)揮政府監(jiān)管和服務、社會評價和監(jiān)督作用，通過強化學校內部系(所)一級基層學術話語權、提高行政的科學化和服務水平、提升經費預決算的科學性和透明度、自覺接受社會監(jiān)督等，以此來破除高校學術權力薄弱、行政缺乏效率、辦學質量和效益不高、競爭力不強等問題。三是要突出社會在評價領域的主體地位，發(fā)揮官方評價和高校自評的互補優(yōu)勢，通過逐步把第三方評價結果作為政府財政投入的重要參考依據(jù)、第三方組織專業(yè)化建設、培育社會公共精神、開展國內外合作評估等，來破除第三方評價組織發(fā)育滯后和公信力不足的問題。

大膽探索深入推進管辦評分離改革的突破性舉措。一是逐漸建立和完善大學理事會制度。作為涉及政府、高校、社會等高等教育利益相關者的協(xié)調機制，大學理事會制度不僅有助于拓寬高校辦學資源的來源渠道、改進人才培養(yǎng)模式、促進學生就業(yè)、推動學校持續(xù)發(fā)展等方面具有積極作用，而且在減少政府對高校的過多干預、培育高校自主辦學能力、促進社會深度參與辦學等方面具有獨特的優(yōu)勢。二是創(chuàng)建區(qū)域性高等教育指導委員會。隨著高校社會服務職能的拓展，大學對社會的依賴性日益增強，這種依賴性集中表現(xiàn)在高校通過以學科為基礎的學術生產來換取辦學所需的經費等資源，換取經費等資源的多少則取決于高校對社會需求的滿足程度，而需求滿足的程度集中表現(xiàn)為學校人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務對區(qū)域經濟社會發(fā)展特征的匹配程度，區(qū)域高等教育委員會可以依據(jù)區(qū)域經濟社會發(fā)展的特征對高校的決策提供富有針對性的參考依據(jù)，從而提高決策的質量。三是建立多元化的高等教育質量評價標準。在高等教育大眾化階段，需求的多樣化、高校的特色化不可能用統(tǒng)一的模式和標準去衡量，即使對同一個評價對象比如科研成果，也需要從不同的角度去考察，更何況當今高校的復雜程度已不可同日而語，多元化的教育質量評價是增強社會辦學力量、助推高校實現(xiàn)特色辦學、推動高校與社會之間有效互動的必要條件和重要保障。

總之，深入推進管辦評分離改革，不僅是我國高等教育領域的一項重大改革行動，而且是我國高等教育步入后大眾化階段政府從教育管理向教育治理理念的一大變革，是凝聚社會、高校、政府三方力量共同實現(xiàn)我國高等教育發(fā)展目標的漸進過程，在此過程中，既涉及觀念的轉變，也涉及利益格局的調整，既需要借鑒世界高等教育強國的經驗和做法，又需要“扎根中國大地”開展本土創(chuàng)新，這注定是一個長期甚至反復的探索過程。

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