城市設計的規(guī)范化和法定化之路
——以《新疆維吾爾自治區(qū)城市設計技術規(guī)程》為例

張 威 ZHANG Wei

我國當前以控制性詳細規(guī)劃為核心的規(guī)劃管理體系偏重對建筑高度、密度、容積率等技術指標的管理，而城市設計更強調對城市和建筑空間風貌的整體管控，強調對建筑、交通、開放空間、綠化體系、文物保護等要素相互關系的空間協調和景觀控制，是對城市景觀和特色風貌的精細化管理手段[2]。隨著當前中國越來越多的城市面臨著特色喪失、文脈斷裂、空間品質低下等困境，人們對城市精細化設計與管理的需求日益加劇，對城市設計的關注度逐年增強，迫切需要運用城市設計手段來提升城市品質。

在我國多年來的城市建設過程中，城市設計作為法定規(guī)劃的重要補充，在完善城鎮(zhèn)風貌、發(fā)掘地域資源、延續(xù)城市文脈和激發(fā)城市活力方面起著重要的作用。但由于城市設計在我國的規(guī)劃體系中并無法律地位（城鄉(xiāng)規(guī)劃法第三十八條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依據控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分”），不能作為直接指導和管理城市建設的法律依據，造成城市設計成果及實施始終游離于主流規(guī)劃體系之外。

同時城市設計本身也存在著系統性和規(guī)范性不足的問題。當前城市設計編制多以設計項目為載體，由于設計類型、面對對象、規(guī)模范圍等五花八門，沒有形成統一的規(guī)范性文件來規(guī)范其成果體系、評判其成果質量，也沒有建立一個從城市的全域城市設計到局部重點地區(qū)、重點地段或者針對某一單項要素的城市設計系統，這就使得城市設計難以納入法定規(guī)劃之中。

針對當前城市設計既無詳盡的編制標準、又無明確的審批與實施管理規(guī)定的問題，通過地方立法程序，建立城市設計管理體制，明確城市設計的法定地位，規(guī)范城市設計的編制成果，規(guī)定城市設計的審批流程，使得建設項目的規(guī)劃許可能夠符合城市設計的要求，愈發(fā)顯得重要和緊迫。

隨著中央對城市設計工作提出新要求，也給城市設計的法定化、規(guī)范化提供了宏觀指引，因此制定一套科學的城市設計編制和管理辦法具有重要意義。作者曾全程負責《新疆維吾爾自治區(qū)城市設計技術規(guī)程》 （以下簡稱“《規(guī)程》”）的研究和制定，后續(xù)又參與了依據《規(guī)程》所開展的烏魯木齊、伊犁、喀什、庫爾勒、博樂、鐵門關、布爾津等8個城市設計試點實踐案例的編制或評估，本文結合《規(guī)程》編制過程中的主要思考、解決對策和實施進展，對城市設計的規(guī)范化和法定化進行相應的探索。

1 協調好“規(guī)范化”與“靈活性、創(chuàng)造性”的關系

現代城市設計的傳統思維目標就是為人們創(chuàng)造舒適、有序、和諧的城市空間[3]。城市設計規(guī)范化所需面對的首要問題，就是如何協調這一思維目標與法定技術規(guī)范的方法的矛盾。城市設計不管是作為Sitte和Le Corbusier認定的“視覺藝術”，是Jane Jacobs和Christopher Alexander認定的“社會使用”，還是Peter Buchanan認定的“制造場所”，都難以避免其藝術創(chuàng)作屬性，而《規(guī)程》則希望通過客觀規(guī)范標準來優(yōu)化城市環(huán)境。因此，編制城市設計技術規(guī)程要明確其究竟應該控制和不控制什么。如何既能提高城市設計編制質量，規(guī)范各類城市設計的技術要求和編制管理，使城市設計有規(guī)范可循，同時又留給設計師可供創(chuàng)新的彈性[4-5]？

圖1 當今城市設計與規(guī)劃管控體系的矛盾資料來源：作者自繪。

事實上，美國在20世紀已經對城市設計管控體系產生了質疑[6]。Mcglyrn（1993）認為“那些懷疑建筑師和規(guī)劃師的權威的人們”，“開始不信任他們改進現代城市空間和外觀的能力”，認為當代城市環(huán)境質量低下的一大原因是“好心辦壞事的公共規(guī)章”以及在“不完整的認知基礎上做出的全面控制與標準”。Jon Rose（1998）為了闡明“為什么我們總是不能在城市設計上達到一個更好的水平”，提出了城市設計的7大限制，其中之一就是“僵化的規(guī)則之限制”：“在錯誤的時間和錯誤的地點，再正確的規(guī)則也會扼殺創(chuàng)新、創(chuàng)造與機會。開發(fā)過程需要更大的靈活性，以便與設計質量的更強控制相平衡[7]。”因此，《規(guī)程》提出的準則不應當是簡單的控制，而是通過整體認識形成的“靈活”控制。比如對于城市不同的環(huán)境和場所，所需要的設計力度往往也不盡相同。特色鮮明的地區(qū)通常需要更謙卑的設計應對，而環(huán)境質量較低的區(qū)域卻需要較大力度的城市設計來提供更多創(chuàng)造新品質的機會，城市的大部分地區(qū)則處于這兩個極端之間[7]。

在當前國內形勢下，城市設計需要思考自身如何與法定規(guī)劃、與規(guī)劃技術管理規(guī)定、與建設審批程序結合，才能將目標和控制引導要求落實到具體建設控制中，同時建立起專家評審、部門評審和公眾參與制度，最大化地保證其科學、有效。這些都是規(guī)范化需要思考的核心內容。為了避免規(guī)范化后對靈活性、創(chuàng)造性的扼殺，本次《規(guī)程》主要是針對城市設計編制和管理工作提出底線和程序要求，而不針對技術問題和學術問題做出具體規(guī)定。

2 明確城市設計的法定地位

城市設計作為一個獨立的規(guī)劃類型，在當今規(guī)劃體系中不具有法定地位，但是作為一種研究方法和一項研究內容，又一直存在于法定規(guī)劃中。在城市規(guī)劃中采用城市設計方法，不管是總體規(guī)劃階段還是詳細規(guī)劃階段，都已成為規(guī)劃編制和管理的重要手段，但也存在著研究深度和內容不足的問題?！兑?guī)程》希望能夠化解“城市設計不具法定地位”與“法定規(guī)劃的城市設計研究不足”這一矛盾，因此主要目標是加強法定規(guī)劃中的城市設計（圖1）。

在國內的一些地區(qū)已有的城市設計管理規(guī)定中，存在著城市設計與法定規(guī)劃關系界定不明的現象。一些地區(qū)將城市設計內容全盤納入法定規(guī)劃，在提升城市設計地位的同時卻干擾了法定規(guī)劃的原有秩序；而一些地區(qū)未給予城市設計應有的法定地位，造成城市設計成果難以實施。

在中國城市規(guī)劃發(fā)展歷程中，城市設計一直是城市規(guī)劃的一個組成部分，并非一個新增的獨立的規(guī)劃階段或層次[8]。我國《城市規(guī)劃基本術語標準》中提到“城市設計貫穿于城市規(guī)劃全過程”，實質上是將城市設計當作一種設計思想應用于不同層面的城市規(guī)劃中，因而其成果最終也應體現在城市規(guī)劃之中。在不建立獨立于城市規(guī)劃之外的城市設計體系情況下，比較現實可行的方法是在城市規(guī)劃編制與管理體系中增設城市設計內容，走城市設計和城市規(guī)劃一體化融合之路[9]，從根本上確立城市設計的法律地位，這也是城市設計與現行城市規(guī)劃體系相銜接的一個創(chuàng)新過程。

圖2 城市設計的層次資料來源：作者自繪。

圖3 兩個層次城市設計的主要內容資料來源：作者自繪。

簡而言之，城市設計法定化并不是將其方法法定化，而是給其內容一個法定的地位，是把原來抽象化、符號化的城市設計語境轉化為具體的設計導則、技術規(guī)定或者控制指引，充實和深化城市設計成果內容，并作為各層面城市規(guī)劃的重要組成部分，從而使城市設計獲得法律地位。

3 劃分城市設計的層次

在國內各省市城市設計的管控體系中，對于城市設計層次類型的劃分較為多樣，如總體城市設計、控制性詳細規(guī)劃階段的城市設計、單項城市設計、實施性城市設計、地段城市設計、地塊城市設計等。而在《規(guī)程》的制定中，考慮到保障城市設計的可操作性和實效性，必須與法定規(guī)劃充分銜接，才能使城市設計在編制和管理操作層面上得到法定規(guī)劃體系的有力支撐，因此將城市設計分為兩個層面：總體規(guī)劃層面和詳細規(guī)劃層面。兩個層面分別對應總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃兩級法定規(guī)劃。兩個層面一體繼承，各有側重，強調兩者的目標一體化、內容繼承化、方法針對化和重點差異化（圖2）。

圖4 總體規(guī)劃層面的城市設計偏重對城市總體格局的考慮資料來源：布爾津縣縣城風貌總體規(guī)劃。

圖5 詳細規(guī)劃層面的城市設計偏重對空間設計的考慮資料來源：庫爾勒市生態(tài)城城市設計。

兩個層面的城市設計編制對象范圍不同，研究內容和深度不同，成果形式的要求也不同，制定這些不同要求的核心在于，彌補該層面法定規(guī)劃在涉及城市空間品質、景觀、公共活動等方面的研究內容和研究深度的不足，使之納入法定規(guī)劃后，形成一個完整、科學、有效的規(guī)劃體系（圖3）?？傮w規(guī)劃層面的城市設計主要是為了確定城市整體景觀及活動系統，識別重點地區(qū)[10]（圖4）。詳細規(guī)劃層面的城市設計主要是為了系統細化，提出控制規(guī)則并進行意向性設計（圖5）。

4 城市設計納入法定規(guī)劃的程序

城市設計納入法定規(guī)劃涉及兩方面的問題：一是城市設計是否都納入法定規(guī)劃；二是城市設計納入法定規(guī)劃的流程。在這兩個問題上，不同時間編制的城市設計所面臨的實際操作情況不同。

法定規(guī)劃層面的城市設計如果與法定規(guī)劃同步編制，應將成果相關內容納入法定規(guī)劃，為了保障城市設計的有效實施，銜接法定規(guī)劃的組織、編制、審批和實施各個階段，規(guī)定了“城市設計的編制應與同一層面的法定規(guī)劃同步推進。經提煉的城市設計核心成果納入相應法定規(guī)劃，作為法定規(guī)劃的一部分一并審批”。其中部分內容作為規(guī)定性內容，部分內容作為引導性內容。

而針對已編制法定規(guī)劃的地區(qū)城市設計如何實施，如果將其內容納入已審批的法定規(guī)劃，則面臨修改法定規(guī)劃的難度和周期問題?？紤]到既要保障法定規(guī)劃的完善性和嚴謹性，同時又不會對現有的規(guī)劃實施秩序造成太大影響，《規(guī)程》給此情況下的城市設計編制預留了兩個方面的操作彈性：一是對是否單獨編制城市設計不做統一規(guī)定，交由所在地縣級以上人民政府根據當地城市建設和規(guī)劃管理的實際需求、動態(tài)情況來定奪；二是單獨編制的城市設計成果是否納入同一層面的法定規(guī)劃，也不做統一規(guī)定，具體定奪權可交由法定規(guī)劃原審批機關或該機關同級規(guī)劃主管部門定奪。如需納入法定規(guī)劃，應按照法定規(guī)劃修改的法定流程進行；如不納入的則可以作為技術性文件，指導下一層次城市規(guī)劃或建筑設計方案的編制（圖6）。

5 體現新疆不同地域和地區(qū)的特色

新疆幅員遼闊，地域特色鮮明，不同地域的歷史文脈和自然資源差異巨大，不僅塑造了各個城市的“人、地、物”顯性形態(tài)，也形成了包括經濟、歷史、文化、社會習俗等因素在內的隱性形態(tài)。因此編制城市設計應當深刻解讀所在地域的獨特性，將空間和地域文脈相結合，實現城市文化的延續(xù)、資源的保護，才具有高于物質層面的文化和精神的屬性，體現城市獨特的內涵和個性。

總體規(guī)劃層面的城市設計，要從城市總體層面充分考慮如何凸顯城市的特色，包括水資源的合理利用，少數民族文化的傳承，干旱地區(qū)建筑特色的體現、植物造景的特征等。同時新疆幅員遼闊，南疆北疆不同地域自然環(huán)境、城市肌理、空間形象、整體面貌之間差別巨大，因此本《規(guī)程》對不同地域的城市提出了分類引導要求，將自治區(qū)所有市、州分為天山北坡地區(qū)、天山南坡地區(qū)、南疆三地州、北疆北部地區(qū)和兵團城市，并對不同地區(qū)的城市提出設計要求。

比如兵團城市的城市設計就提出了應注重兵團歷史建筑的保護、紀念性場所的建設，與墾區(qū)綠洲景觀有機結合，充分利用好林、田、渠、路等綠洲景觀要素，創(chuàng)造規(guī)整有序、開敞大方的景觀風貌格局。

圖6 城市設計與同層次法定規(guī)劃同步推進資料來源：作者自繪。

圖7 城市設計的基本要求和分類引導要求資料來源：作者自繪。

詳細規(guī)劃層面的城市設計，針對幾種具有代表性的功能區(qū)的城市設計提出應重視的問題和編制過程中應提出的特殊要求，以保證城市設計的編制與管控更有針對性。針對相應的功能區(qū)，城市設計編制面對的問題也有所不同。比如特意針對新疆當前城市設計的類型對新舊城區(qū)分別提出了設計要求，針對歷史街區(qū)、濱水區(qū)、交通樞紐地區(qū)、中心區(qū)等提出了不同的城市設計要求（圖7）。

6 建立城市設計工作的公眾參與和實施機制

城市設計關注的是城市公眾利益，城市設計方案應體現公平、公信的原則，在編制和實施過程中涉及政府、單位、開發(fā)商、社區(qū)居民及公眾等各個方面的利益，是一個復雜多變的決策和形成過程。因此，如何建立一個開放性的城市設計公眾參與機制，保證各個利益群體都在設計過程中擁有自己的發(fā)言權以最大化地體現公眾利益，也是《規(guī)程》編制的重點。

城市設計具有一定的專業(yè)性和特殊性，需要制定一個專門的審查制度，評審制度一般采用議事會議或專家意見書面征詢的形式。應組織規(guī)劃、國土、建筑、文化、社會和經濟等方面的專家，建立城市設計專家委員會，作為臨時性或固定性的審查機構，進行城市設計方案的技術審查，輔助政府決策。另外，為了滿足地方各部門的實際管理需要，有效銜接各專項規(guī)劃，還應組織有關部門對城市設計方案進行審查。

專家審查和部門審查應通過評審會的形式召開，就所提交的城市設計方案進行論證后作出通過、不通過或要求修改的決定，采用書面“評審意見”的形式明確意見。評審意見是編制單位組織城市設計的調整優(yōu)化、驗收城市設計成果的重要依據。編制單位根據評審意見修改后提交城市設計成果時，評審意見及采納情況還應作為城市設計成果的附件。

為了保證城市設計的科學性和有效性，規(guī)定驗收通過、政府批準的城市設計成果，才能納入法定規(guī)劃。

城市設計控制作為一項公共政策，必須建立在社會共識的基礎上。在城市設計制定的各個階段，必須包含廣泛的公眾參與。

城市設計關注的是城市公共利益，城市設計方案應體現公平、公信的原則，在其編制和實施過程中涉及政府、單位、開發(fā)商、社區(qū)居民及公眾的各個方面的利益，是一個復雜多變的決策過程和形成過程，受到各種各樣因素的影響。因此，必須建立一個開放性的城市設計公眾參與機制，這一機制應該保證政府、組織、開發(fā)商和公眾都有發(fā)表自己意見的機會，以各種形式聽取公眾意見，在最大程度上體現公眾利益。尤其是在少數民族地區(qū)和多民族聚居地區(qū)的城市設計過程中，應通過各種方式，充分征求和聽取各族人民的意見、建議，提高公眾參與度，鼓勵當地民族干部和群眾的全過程廣泛參與。

城市設計的公眾參與，應參照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中第二十六條有關“公眾參與”的規(guī)定執(zhí)行。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條中規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。公告時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！?/p>

7 規(guī)范城市設計的內容成果

在城市設計的成果要求上，為適應當今設計市場情況，同時保證城市設計成果易于管理，將城市設計的成果分為城市設計研究報告和城市設計導則兩部分（圖8）。

城市設計研究報告是指獨立成冊的城市設計成果，包括文字說明和必要的示意性圖紙，可根據具體情況靈活制定成果內容，宜采用圖文混排的模式，闡述城市設計的研究過程和設計內容，《規(guī)程》對其內容不做具體限定，以發(fā)揮設計師在具體城市設計實踐中的主觀能動性。

圖8 城市設計的成果體系資料來源：作者自繪。

圖9 管理圖則的控制內容資料來源：伊犁河伊寧市控制性詳細規(guī)劃。

城市設計導則是需要納入相應層面法定規(guī)劃的城市設計成果，是在城市設計研究報告內容的基礎上進行提煉和歸納的，以文字、圖表等方式表達城市設計的總體目標、原則和對策，提出體現城市設計意向的導引體系和實施措施。導則的內容包括文本和圖紙，詳細規(guī)劃層面的城市設計還包括管理圖則。

管理圖則是指以分幅圖則的形式將城市設計的管理要求落實到建設地塊，設定規(guī)定性要素和引導性要素，作為規(guī)劃管理的依據[11]。規(guī)定性控制要素一般包括：地塊邊界、用地性質、用地兼容性比例、地塊面積、容積率、建筑密度、綠地率、視廊位置、建筑限高、重要建筑界面位置、公共步行通道走向、高多低層建筑退界、地下空間退界、交通與市政設施控制線等。引導性控制要素一般包括：公共步行通道位置、廣場位置、綠化布置、建筑風貌、重要建筑界面設計要求、天際線控制原則、標志性建筑的位置、高度和體量、開放空間分布、駁岸形式、道路和街坊的標高等（圖9）。

8 實踐、總結與展望

《規(guī)程》發(fā)布后，自治區(qū)住建廳要求正在進行的8個城市設計試點項目按照規(guī)程的內容要求對現有項目成果進行優(yōu)化完善。根據試點項目完成的最新情況，針對《規(guī)程》在各試點實施過程中的一些共性問題，對今后的城市設計工作提出以下建議。

（1）落實“以人為本”

城市設計不僅要關注“物”，更要關注“人”。把人的活動作為設計的根本出發(fā)點，關注人對空間環(huán)境的感知以及對城市空間的使用要求。在完成空間結構的理性規(guī)劃的基礎上，加強對空間使用的感性設計。

（2）堅持“生態(tài)優(yōu)先”

新疆生態(tài)環(huán)境整體相對脆弱，城市設計過程中對于山林水體等自然資源的“保護修復”要先于“開發(fā)利用”。不僅要有生態(tài)保護的設計概念，更要有落實到空間上的生態(tài)保護措施和具體的生態(tài)技術研究。

（3）突出城市設計目標的“地方特色”

城市設計要加強對氣候特征、自然風貌、歷史遺跡、民族風俗等地域特色的現狀調查以及對城市發(fā)展過程中主要城市問題的現狀分析，以此作為支撐依據，提出具有針對性的城市設計目標。根據地區(qū)特色營造的需要，制定重點設計的內容。

（4）注重城市設計的“控制引導”作用

從總體的結構規(guī)劃到具體的形態(tài)設計過程中，城市設計需要起到的作用是引導和控制城市向更高品質的空間環(huán)境和更具魅力的城市形象發(fā)展。通過確定原則性的設計內容和指標性的控制要求，引導城市建設能夠具體落實最初的規(guī)劃愿景。

（5）加強城市設計成果的規(guī)范化表達

總體規(guī)劃層面的城市設計和詳細規(guī)劃層面的城市設計在成果表達上的主要內容和設計深度要有所差別。總體規(guī)劃層面的城市設計要規(guī)范重點地區(qū)的詳細設計成果，詳細規(guī)劃層面的城市設計要規(guī)范城市設計引導圖則的具體編制。

《規(guī)程》的編制，是在新時期城市建設和規(guī)劃工作對城市設計更為重視的背景下進行的。通過賦予城市設計明確的法定地位，規(guī)范城市設計的編制標準和管理制度，加強城市設計與相關法定規(guī)劃層次的有序銜接。另一方面，針對新疆獨特的地域風貌和差異化的城市特色，提出了具有新疆特色的城市設計原則和分類設計引導，保證了城市設計的靈活性。

隨著《規(guī)程》在自治區(qū)的深入推廣，落實到各地州的規(guī)劃建設之中，以及城市設計實施類型的擴展豐富和城市不同階段發(fā)展需求的變化，需要在實踐中不斷補充完善城市設計的工作方法，提高城市設計的水平。

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