上海養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃編制與實施策略研究*

吳芳芳 WU Fangfang

1 背景

目前我國正在經(jīng)歷人口快速老齡化導(dǎo)致的從年輕社會到老齡社會的急劇轉(zhuǎn)變，未富先老帶來巨大挑戰(zhàn)。2016年中國60歲及以上老年人口達到2.31億，老齡化率為16.7%，預(yù)測到2050年這一比例將超過30%①據(jù)中國市長協(xié)會《中國城市發(fā)展報告（2015）》預(yù)測，至2050 年，老年人口將達到總?cè)丝诘?4.1%。。老年人對醫(yī)療、養(yǎng)老、文化娛樂設(shè)施等提出了一系列新的要求。黨的十八大提出“積極應(yīng)對人口老齡化”，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)成為政府調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促升級的重要力量。在黨和政府的高度重視下，我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長足發(fā)展，但是整體仍然處于起步階段，無論在供需匹配、空間分布還是配置標準方面，都存在與新形勢、新任務(wù)、新需求不相適應(yīng)的地方[1]。尤其是超（特）大城市面臨家庭日益小型化、老年人高齡化空巢化顯著、專業(yè)護理和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的需求愈發(fā)突出等嚴峻挑戰(zhàn)。

上海是中國第一個進入老齡化社會的城市，也是目前全國最“老”的超大城市。2016年全市60周歲及以上戶籍人口達457.79萬，占戶籍總?cè)丝诘?1.6%。近年來，全市養(yǎng)老設(shè)施處于快速補缺和規(guī)模擴張階段，“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局已初步形成，但仍舊面臨養(yǎng)老設(shè)施供給總量不足、分布不均衡、配置標準偏低等問題[2]；另一方面，在超大城市建設(shè)用地規(guī)模負增長的底線約束發(fā)展背景下，存量優(yōu)化提升和規(guī)劃精細化實施管理需求突出。本文基于上海市首個市區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃編制實證經(jīng)驗，探索總結(jié)基于需求導(dǎo)向的養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)模式和設(shè)施體系，明確養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃的編制體系要點及相應(yīng)的實施保障機制，為其他城市更好地應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)提供思路和借鑒。

圖1 上海市養(yǎng)老機構(gòu)與養(yǎng)老床位變化圖資料來源：2010—2016年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息。

圖2 養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃編制成果體系示意圖資料來源：作者自繪。

2 專項規(guī)劃編制過程和實施情況

作為常住人口2 400多萬、戶籍人口1 400多萬的超大城市，如何堅持積極老齡化、建設(shè)老年友好城市，上海面臨一系列問題。2013年初，上海市民政局主持開展老齡化社會的規(guī)劃應(yīng)對戰(zhàn)略研究，初步明確全市養(yǎng)老規(guī)劃面臨的核心挑戰(zhàn)和頂層設(shè)計。同年9月，上海市民政局與上海市規(guī)劃和國土資源管理局（以下簡稱“市規(guī)土局”）聯(lián)合啟動上海首個全市養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃編制，同步啟動青浦、長寧等試點區(qū)編制工作。2014年3月，規(guī)劃編制小組形成全市、試點區(qū)專項規(guī)劃和區(qū)縣編制技術(shù)導(dǎo)引初步成果，而后通過委辦局意見征詢會、規(guī)委會、市政府市委常務(wù)會審核，以及網(wǎng)絡(luò)平臺和現(xiàn)場公示等程序，市級專項規(guī)劃于10月正式獲得市政府批復(fù)。

作為上海市政府重要民生工作，全市養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃納入當年度《政府工作報告》，不斷加快實施落實。首個試點區(qū)（青浦區(qū)）規(guī)劃于2015年3月獲得市政府批復(fù)，其余16個區(qū)縣規(guī)劃于2015年底前全部獲得批復(fù)，有效指導(dǎo)了上海全市的養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)實施。截止2016年底，養(yǎng)老機構(gòu)共計702家，床位數(shù)達到13.28萬張（圖1），新增了9 100張；長者照護之家73家，新增了51家。各項社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)獲得了很大的社會反響。

3 規(guī)劃主要內(nèi)容

3.1 前期研究： 戰(zhàn)略引領(lǐng)， 明確問題挑戰(zhàn)和發(fā)展導(dǎo)向

如何搭建規(guī)劃和專業(yè)系統(tǒng)的共同話語體系，是專項規(guī)劃面臨的重要挑戰(zhàn)。從老年人需求和設(shè)施現(xiàn)狀出發(fā)，研究小組歷經(jīng)10個月時間，通過科學(xué)抽樣問卷，調(diào)研全市215個街鎮(zhèn)的1萬多名老人，實地考察評估100多家養(yǎng)老設(shè)施，結(jié)合30多次專題座談與意見征詢會議、13個國內(nèi)外城市調(diào)研，明晰了供需存在的重大矛盾。研究提煉歸納了上海面臨的主要挑戰(zhàn)。人口方面，未來10—20年是全市老年人口規(guī)模增幅最高、增速最快的階段，高齡化、空巢化現(xiàn)象顯著，對機構(gòu)護理和社區(qū)支持的需求突出，老年人口的城鄉(xiāng)分布嚴重不均衡；設(shè)施方面，存量設(shè)施的結(jié)構(gòu)、權(quán)屬有待優(yōu)化，規(guī)范標準亟待對接修訂，老年人口分布與養(yǎng)老設(shè)施供給在空間上存在嚴重失衡。

借鑒國際大都市將老年友好理念融入城市發(fā)展目標以提升城市全球競爭力，研究提出明確養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展導(dǎo)向，逐步構(gòu)建分層次分級別的養(yǎng)老模式體系。從原先的關(guān)注機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施為主到機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老并舉，關(guān)注政府供給為主到政府和市場并舉。研究構(gòu)建“戰(zhàn)略研究—全市專項規(guī)劃—試點區(qū)專項規(guī)劃—區(qū)縣指導(dǎo)意見—數(shù)據(jù)庫建設(shè)—配套政策”全過程規(guī)劃編制實施體系框架（圖2），為專項規(guī)劃的編制和實施奠定了重要基礎(chǔ)。

3.2 市級專項規(guī)劃： 頂層設(shè)計， 分類指導(dǎo)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)

基于前期研究基礎(chǔ)，根據(jù)上海人口深度老齡化需求，以營造一個幸福、安定、和諧的老年宜居社區(qū)和老年友好城市為目標，規(guī)劃明確構(gòu)建規(guī)模適度、布局合理、覆蓋城鄉(xiāng)、滿足多元需求的養(yǎng)老設(shè)施空間格局，突出一個“確保基本”的價值取向和四個“統(tǒng)籌考慮”。作為政府調(diào)配公共資源的手段，規(guī)劃目標的設(shè)定突出確?；竟卜?wù)及其設(shè)施用地空間?！八膫€統(tǒng)籌考慮”指：統(tǒng)籌考慮人口結(jié)構(gòu)和變化趨勢，適度預(yù)留規(guī)劃空間；統(tǒng)籌考慮居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老，堅持區(qū)域平衡原則；統(tǒng)籌考慮增量設(shè)施建設(shè)和存量設(shè)施改造，堅持節(jié)約集約利用土地；統(tǒng)籌考慮老年護理床位和普通養(yǎng)老床位，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。針對老年人實際需求，重點對兩類設(shè)施進行分類指導(dǎo)。

機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施方面，規(guī)劃要求提供基本公共服務(wù)的養(yǎng)老床位達到戶籍老年人口3.75%的總量目標。統(tǒng)籌考慮人口結(jié)構(gòu)及其變化趨勢，在以2020年戶籍老年人口作為基數(shù)確定全市養(yǎng)老機構(gòu)床位規(guī)模的基礎(chǔ)上，考慮戶籍老年人口峰值和外來常住人口需求，增加規(guī)劃空間作為彈性預(yù)留，最終按照17.8萬張床位目標值進行用地底線管控。為了更好地促進養(yǎng)老設(shè)施空間供給與老年人口分布相銜接，針對上海市中心城區(qū)、郊區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施現(xiàn)狀差異，規(guī)劃以老年人口集聚及需求特征為基礎(chǔ)，按照各街鎮(zhèn)發(fā)展定位、城鎮(zhèn)化水平及規(guī)劃導(dǎo)向，對市級以下承擔養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施布局給予空間引導(dǎo)。宏觀上明確空間配置目標導(dǎo)向，突出中心城及其周邊地區(qū)、新城和一般新市鎮(zhèn)的分類規(guī)劃導(dǎo)引；中觀上確定街鎮(zhèn)層面，提出優(yōu)化完善、重點配置、預(yù)留配置、有限配置等精細化的政策分區(qū)方案和導(dǎo)引要求（圖3）；微觀空間上基于存量設(shè)施的合規(guī)性和合理性判斷，支持符合導(dǎo)向、符合需求的存量設(shè)施穩(wěn)定化。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面，規(guī)劃明確均衡布局、差異配置、綜合設(shè)置、資源整合等引導(dǎo)性要求，提出至2020年實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)全覆蓋，在老年人集聚度較高的地區(qū)打造15分鐘服務(wù)圈。強調(diào)根據(jù)服務(wù)人口確定設(shè)施規(guī)模，配置時兼顧千人指標與空間覆蓋。

3.3 試點區(qū)專項規(guī)劃： 同步推進， 強調(diào)養(yǎng)老設(shè)施落地

特大城市中心城區(qū)和郊區(qū)的老年人口特征和養(yǎng)老設(shè)施空間分布存在較大差異。中心城區(qū)及郊區(qū)城鎮(zhèn)化地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，老年人口分布密集，但同時用地空間有限；遠郊地區(qū)則對上門服務(wù)等需求強烈。上海開展養(yǎng)老專項規(guī)劃的重大挑戰(zhàn)之一，就是統(tǒng)籌和指導(dǎo)全市17個不同區(qū)縣②本文養(yǎng)老設(shè)施專項布局規(guī)劃編制和最終批復(fù)時，上海市行政區(qū)劃為16區(qū)1縣（崇明縣）。的設(shè)施落實。為此，在全市專項規(guī)劃編制的同時，選擇了中心城、郊區(qū)、中心城周邊地區(qū)的典型區(qū)縣同步開展試點區(qū)規(guī)劃編制研究。基于系統(tǒng)性調(diào)研，在傳統(tǒng)專項規(guī)劃編制基礎(chǔ)上，青浦區(qū)（郊區(qū)）專項規(guī)劃重點圍繞機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施新增選址，設(shè)置養(yǎng)老床位和護理床位更好推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進行創(chuàng)新規(guī)劃，長寧區(qū)（中心城區(qū)）在存量設(shè)施穩(wěn)定性評估以及社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施模式創(chuàng)新上進行了很多探索，閔行區(qū)（中心城周邊地區(qū)）則在嵌入式養(yǎng)老以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面進行了研究嘗試。

圖3 上海市機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃配置引導(dǎo)圖表示意資料來源：《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃（2013—2020）》。

圖4 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系示意圖資料來源：作者自繪。

與全市規(guī)劃同步啟動試點區(qū)專項規(guī)劃，不僅夯實了全市規(guī)劃的實踐操作基礎(chǔ)，提出了更詳細的分街鎮(zhèn)機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)引，而且實現(xiàn)將規(guī)劃成果直接編制到控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）深度，快速推動了養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的實施落地。

3.4 區(qū)縣規(guī)劃編制技術(shù)要點： 促進區(qū)級專項規(guī)劃實施

在全市專項規(guī)劃成果基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，2014年7月由市民政局、市規(guī)土局聯(lián)合組織各區(qū)縣啟動區(qū)級養(yǎng)老專項規(guī)劃編制，發(fā)布了《上海市各區(qū)（縣）養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃編制技術(shù)要點》。

圖5 上海市戶籍老年人口預(yù)測模型和結(jié)果示意圖資料來源：《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃（2013—2020）》。

技術(shù)要點明確了規(guī)劃的剛性控制和彈性引導(dǎo)內(nèi)容：（1）成果深度上，要求明確地塊的四至范圍、容積率、床位設(shè)置、建設(shè)階段，并創(chuàng)新性地提出同步編制相關(guān)地塊的控規(guī)圖則，對接推進項目建設(shè)，更好地保障設(shè)施的規(guī)劃落實；（2）分區(qū)導(dǎo)引上，明確中心城與郊區(qū)縣不同的規(guī)劃重點。中心城由于用地緊張，更注重于存量挖潛，控制建筑用地面積，郊區(qū)縣則注重梳理存量基礎(chǔ)上的規(guī)劃新增，同步控制用地面積和建筑面積；（3）關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)床位規(guī)模的核心要求方面，明確中心城區(qū)和郊區(qū)的規(guī)劃指標。各區(qū)（縣）按照各自戶籍老年人口高峰值控制設(shè)施用地規(guī)模，確保設(shè)施落地；（4）充分考慮全市城市總體規(guī)劃對各區(qū)規(guī)劃人口的導(dǎo)向以及區(qū)內(nèi)重大項目的影響（如大型居住社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)等），對預(yù)測的各區(qū)（縣）老年人口及床位數(shù)明晰修正路徑；（5）鼓勵各區(qū)縣開展特點專題。

4 基于需求導(dǎo)向的專項規(guī)劃編制及實施要點與思考

4.1 基于養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的專項規(guī)劃編制要點

4.1.1 強調(diào)需求導(dǎo)向，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式隨著我國老年福利政策和老年福利事業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，養(yǎng)老保障內(nèi)容正在由滿足生存需要的救助型向全方位的福利型轉(zhuǎn)變。新政策和新需求的雙重挑戰(zhàn)下，養(yǎng)老設(shè)施必須突破傳統(tǒng)圍繞機構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)劃模式，從老年人需求出發(fā)，強調(diào)機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老并重，政府和市場多元供給，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和部門協(xié)作，從而構(gòu)建專業(yè)部門和規(guī)劃系統(tǒng)認可、以養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施為主體、多層次廣覆蓋的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系（圖4）?；诂F(xiàn)有規(guī)范，上海在此次專項規(guī)劃中重點關(guān)注機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施兩大類。機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，指為老年人提供集中居住和照料護理服務(wù)的機構(gòu)，包括敬老院、養(yǎng)老院和福利院等；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，指為居住在社區(qū)的需要介助、介護的老人提供生活服務(wù)、保健康復(fù)、文體娛樂以及輔助服務(wù)的綜合性設(shè)施，主要包括社區(qū)老年人日間照料中心、助餐點等；醫(yī)療機構(gòu)（老年護理院、老年病?？漆t(yī)院等）提供的老年護理床位由醫(yī)療衛(wèi)生專項規(guī)劃另行落實。

4.1.2 科學(xué)預(yù)測老年人口和規(guī)劃彈性預(yù)留

圖6 存量養(yǎng)老設(shè)施“雙評估”示意圖資料來源：作者自繪。

規(guī)劃充分考慮老年人口高峰年以及外來常住人口需求，突破規(guī)劃年限，增加一定的彈性系數(shù)進行用地底線管控，確保滿足未來很長時間內(nèi)的養(yǎng)老需求。市級專項規(guī)劃的養(yǎng)老機構(gòu)床位配置，以規(guī)劃期年（2020年）床位配置指標為基礎(chǔ)，同步考慮老年人口峰值年（2030年）需求，計算所需規(guī)劃用地予以充分保障。鼓勵在控制用地總面積的基礎(chǔ)上，通過項目分步建設(shè)實施預(yù)留彈性。另一方面，規(guī)劃中明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的計算基數(shù)以常住人口為準，使用戶籍人口和符合“兩個合法穩(wěn)定”（即有合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)）條件的常住外來人口的數(shù)據(jù)進行更為科學(xué)的推算。同步要求基于住房分布及實有人口變化趨勢的監(jiān)測評估，適時調(diào)整規(guī)劃，優(yōu)化養(yǎng)老設(shè)施布局。

4.1.3 提升存量和開源增量同步，鼓勵用地兼容

圖7 規(guī)劃社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)功能模塊示意圖資料來源：作者自繪。

圖8 與城市規(guī)劃相互銜接的養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃體系（以上海為例）資料來源：作者自繪。

很多城市跟上海一樣，也是首次編制養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃，面臨存量設(shè)施良莠不齊、穩(wěn)定性較差、缺少用地保障等挑戰(zhàn)[3]。上海實證提出同步重視提升存量和開源增量，既要規(guī)劃新增用地和空間，也要圍繞如何立足存量設(shè)施充分挖潛潛力、優(yōu)化整合資源?；诖媪吭O(shè)施的合規(guī)性和合理性判斷，開展現(xiàn)狀條件和規(guī)劃條件的合理合規(guī)“雙評估”制度，提出保留、修繕、擴建或重建等引導(dǎo)性意見，支持符合導(dǎo)向、符合需求、符合規(guī)劃的存量設(shè)施“正規(guī)化”和穩(wěn)定化（圖6）。

專項規(guī)劃通過明確用地兼容，鼓勵養(yǎng)老設(shè)施綜合設(shè)置在功能用途互利、環(huán)境要求相似且相互間沒有不利影響的用地上，并且明確實際操作路徑。對于提供基本公共服務(wù)的存量機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，在符合地區(qū)規(guī)劃的情況下，按照上海市控規(guī)技術(shù)準則中規(guī)劃執(zhí)行要求及其他養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)相關(guān)標準和要求，可對設(shè)施進行改擴建。結(jié)合區(qū)域差異，中心城區(qū)重在空間挖潛和利用城市更新，按照“嚴控地、寬控房”原則，在滿足安全、消防、環(huán)保等要求的前提下，支持養(yǎng)老設(shè)施新建、改建、擴建；郊區(qū)的位于195地塊③195地塊指上海市“兩規(guī)合一”暨市級土地利用總體規(guī)劃中劃定的集中建設(shè)區(qū)范圍線以內(nèi)、規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊以外、未來需要逐步實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地，約195 km2。的存量工業(yè)用地，按照《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號）的規(guī)定，在經(jīng)民政、環(huán)保、消防、房管等相關(guān)部門認定后，在符合規(guī)劃的前提下，支持轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老設(shè)施用地。支持利用農(nóng)村集體建設(shè)用地用于本區(qū)域內(nèi)原駐地農(nóng)民的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

4.1.4 強調(diào)社區(qū)居家服務(wù)，注重功能模塊復(fù)合使用

圖9 試點區(qū)縣養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃導(dǎo)引和控規(guī)圖則內(nèi)容示意圖資料來源：《青浦區(qū)養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃（2013—2020）》。

從國際經(jīng)驗借鑒和市民調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)在地養(yǎng)老的需求強烈且未來發(fā)展趨勢明顯[4-5]，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的提升能有效減少對機構(gòu)養(yǎng)老的需求。規(guī)劃社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施應(yīng)均衡覆蓋城鎮(zhèn)及農(nóng)村社區(qū)，在老年人集聚度較高的地區(qū)尤其是中心城區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃各類基本公共設(shè)施和服務(wù)，打造10—15分鐘社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)圈。以上海為例，規(guī)劃從配置標準入手，控制40 m2/千人的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建筑面積，鼓勵從生活服務(wù)、保健康復(fù)、文體娛樂以及各類輔助等“功能模塊”靈活組合角度合理配置（圖7）。以街鎮(zhèn)為單元因地制宜配置，擁有至少一個“綜合型養(yǎng)老服務(wù)中心”和多點多類型“嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”。加強社區(qū)層面設(shè)施規(guī)劃的老年友好導(dǎo)引和復(fù)合共享精神，建立社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用房按需靈活轉(zhuǎn)化機制，強化自下而上的社區(qū)需求聲明，建設(shè)老年宜居社區(qū)。

4.2 多管齊下推進專項規(guī)劃有效實施的措施設(shè)計

4.2.1 加強縱向和橫向的規(guī)劃體系銜接

縱向方面，創(chuàng)新規(guī)劃編制體系，明確養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等的關(guān)系，建設(shè)與規(guī)劃土地管理相銜接的養(yǎng)老設(shè)施專項布局規(guī)劃體系。專項規(guī)劃的概念經(jīng)歷了從“專業(yè)規(guī)劃”向“專項規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變[6]，養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃是較新的內(nèi)容，需要逐步建立與城市規(guī)劃相銜接的專項規(guī)劃體系（圖8）。以上海為例，結(jié)合民政、規(guī)土不同系統(tǒng)管理和市區(qū)兩級政府職能設(shè)置特點，養(yǎng)老設(shè)施空間布局專項規(guī)劃分為市級和區(qū)縣兩級進行。市級規(guī)劃側(cè)重頂層設(shè)計以及區(qū)縣目標設(shè)定和分解。上海在編制全市規(guī)劃中同步結(jié)合中心城區(qū)和郊區(qū)開展試點編制，出臺了《區(qū)縣養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃編制技術(shù)要點》，明確了剛性控制指標和彈性引導(dǎo)內(nèi)容，為各個區(qū)縣的規(guī)劃編制提供了明確指導(dǎo)。

喬十二郎內(nèi)心發(fā)狠：無須借他人之手，我自己來！他不是厲害嗎？冷水泡茶慢慢濃，最厲害的對手留到最后，看我怎么收拾他。

在市級規(guī)劃基礎(chǔ)上，各區(qū)縣級規(guī)劃強調(diào)設(shè)施空間落地，強化作為區(qū)域控制性詳細規(guī)劃編制和調(diào)整的上位指導(dǎo)。尤其值得借鑒的是，上海創(chuàng)新性地提出區(qū)級專項布局規(guī)劃編制養(yǎng)老設(shè)施內(nèi)容達到控規(guī)深度，優(yōu)化規(guī)劃編制審批程序，有力確保設(shè)施的空間落地。也就是說，區(qū)級養(yǎng)老專項規(guī)劃（含控規(guī)圖則）經(jīng)批準后，直接按照上海市控制性詳細規(guī)劃管理規(guī)定和技術(shù)準則實施項目管理和規(guī)劃監(jiān)督，指導(dǎo)推進養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)實施（圖9）。如青浦區(qū)區(qū)級專項規(guī)劃28家養(yǎng)老設(shè)施，其中有5處涉及街坊控制性詳細規(guī)劃局部調(diào)整，4處涉及控規(guī)新編，相比于傳統(tǒng)的通過逐個街坊控制性詳細規(guī)劃編制實施，該規(guī)劃成果經(jīng)審批后入庫直接指導(dǎo)下一步規(guī)劃建設(shè)實施。

橫向方面，養(yǎng)老專項規(guī)劃需要積極聯(lián)動醫(yī)療衛(wèi)生以及其他公共服務(wù)設(shè)施專項。為更好促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，充分考慮高齡老人的護理需求，上海在養(yǎng)老專項規(guī)劃中明確要求醫(yī)療機構(gòu)提供占老年人口0.75%比例的老年護理床位，極大推動了醫(yī)療衛(wèi)生專項中對于老年護理床位的規(guī)劃。至于教育、體育、文化娛樂等其他公共服務(wù)設(shè)施，規(guī)劃要求推動適老化改造，加強聯(lián)動協(xié)作，建設(shè)全齡友好的城市空間。

4.2.2 創(chuàng)新部門協(xié)作和政策機制，確保規(guī)劃實施

上海提出積極建成涵蓋養(yǎng)老服務(wù)供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業(yè)監(jiān)管體系“五位一體”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，理順涉及的管理部門，加大規(guī)劃實施考核力度，促進專項規(guī)劃實施。其中，在空間導(dǎo)引、規(guī)劃管理和土地供應(yīng)方面提出一系列創(chuàng)新政策。

特大城市，需要正視“人多地少”空間資源現(xiàn)狀，堅持按需配置床位，差異化制定不同區(qū)域的設(shè)施配置標準[7]。以上海為例，中心城以優(yōu)化完善為主，按照服務(wù)均等化的要求，梳理服務(wù)盲區(qū)，融入“雙增雙減”概念將養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)與工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、舊區(qū)改造緊密結(jié)合，創(chuàng)新相關(guān)政策和機制；中心城周邊地區(qū)以功能優(yōu)化為主，除了承擔中心城部分設(shè)施缺口外，結(jié)合城鎮(zhèn)功能優(yōu)化和生態(tài)建設(shè)，通過一部分中高端養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)提升養(yǎng)老服務(wù)能級和城市品質(zhì)；新城以空間預(yù)留為主，適當提升設(shè)施標準，為遠期人口導(dǎo)入所需的養(yǎng)老設(shè)施預(yù)留空間；一般新市鎮(zhèn)以基本保障為主，鎮(zhèn)區(qū)配置與老年人相應(yīng)規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)床位，鼓勵集中養(yǎng)老，農(nóng)村地區(qū)配置以老年人日間照料中心、助餐點和活動室等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施為主。

為支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，在符合國家土地管理和利用政策的前提下，上海市在養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃過程中創(chuàng)新性地提出了簡化規(guī)劃審批和明確土地出讓等核心政策，大大增強了規(guī)劃的操作性和可實施性。要求如下：

（1）公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地：符合國家劃撥用地目錄管理的，以劃撥方式供地。由民政部門根據(jù)養(yǎng)老專項規(guī)劃，提出各區(qū)縣公益性養(yǎng)老設(shè)施新增用地需求，市規(guī)土局在下達年度用地計劃時，采取“戴帽”方式下達，由區(qū)縣優(yōu)先安排用地指標。

（2）經(jīng)營性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地：應(yīng)當以租賃、出讓等有償方式供地，鼓勵以租賃方式利用土地。土地出讓計劃公布后，同一地塊只有一個意向用地者的，可以采用協(xié)議出讓方式供地。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的協(xié)議出讓地價，不得低于出讓地塊所在級別養(yǎng)老用地基準地價的70%。允許依據(jù)規(guī)劃要求使用存量集體建設(shè)用地辦理養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

（3）具有養(yǎng)老特色的商品住宅項目：支持社會資本開發(fā)建設(shè)具有養(yǎng)老特色的住宅小區(qū)，可以以帶建設(shè)方案或建設(shè)條件的公開招拍掛方式供地。

4.2.3 建立長效維護、信息共享的養(yǎng)老設(shè)施數(shù)據(jù)平臺

如何將城市專項規(guī)劃的成果納入建設(shè)用地規(guī)劃審批管理體系，并且建立跟蹤評估和更新維護機制，是重要的挑戰(zhàn)。國際城市如紐約、東京等都構(gòu)建了養(yǎng)老設(shè)施數(shù)據(jù)庫，作為全市公共服務(wù)設(shè)施數(shù)據(jù)庫的重要組成部分[8]。為了更好地促進規(guī)劃實施和后續(xù)跟蹤，上海在編制專項養(yǎng)老規(guī)劃過程中推動并確立了設(shè)施現(xiàn)狀及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫框架，為后期的規(guī)劃實施和項目建設(shè)奠定了非常好的基礎(chǔ)。具體內(nèi)容包括，以規(guī)劃土地信息系統(tǒng)和民政部門的設(shè)施信息系統(tǒng)為平臺，將規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施用地與項目年度推進計劃等結(jié)合，實時掌握養(yǎng)老設(shè)施用地的建設(shè)動態(tài)信息，成為養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和管理的重要數(shù)據(jù)平臺（圖10）。在此基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化“定期監(jiān)測—合理評估—彈性調(diào)整”的配置機制，持續(xù)跟蹤、定期評估養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的需求和供給情況，以更好地發(fā)揮專項規(guī)劃的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。4.2.4 通過后續(xù)修訂和完善標準，加強建設(shè)指導(dǎo)

在研究過程中發(fā)現(xiàn)涉及養(yǎng)老設(shè)施配置的各類標準規(guī)范較多，包括10余個國家和地方層面的規(guī)劃和行業(yè)標準。各類標準在概念界定、級別劃分、統(tǒng)計口徑等方面均存在較大差異，不具備可比性。整體上，規(guī)劃口徑關(guān)注養(yǎng)老設(shè)施用地在法定規(guī)劃層面如何足量供應(yīng)，側(cè)重設(shè)施用地面積和建筑面積千人指標配置、服務(wù)半徑的空間覆蓋、容積率和建筑高度的控制等；民政口徑關(guān)注管理體系和政策保障，涉及床位數(shù)及床均建筑面積。相互之間亟需統(tǒng)一有效的溝通平臺[9]，以上海為例，控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準則將養(yǎng)老設(shè)施與宗教設(shè)施所占用地統(tǒng)一歸入C9類其他公共服務(wù)設(shè)施用地而不加區(qū)分，分類分級和配置內(nèi)容上也難以對應(yīng)，配置千人指標因人口老齡化而嚴重偏低，立項和用地難以得到保障，亟待協(xié)調(diào)。

通過全市專項規(guī)劃編制，搭建了規(guī)劃系統(tǒng)和民政管理口徑的對應(yīng)平臺，后續(xù)修訂和出臺多部門統(tǒng)一口徑的技術(shù)準則和配置標準，確保規(guī)劃有效實施。2016年修訂發(fā)行的《上海市控制性詳細規(guī)劃準則》在用地分類上拆分出C91類為養(yǎng)老設(shè)施專類用地，明確下一層次控制性詳細規(guī)劃、單元規(guī)劃等編制過程中落實專項內(nèi)容。將養(yǎng)老設(shè)施作為整個居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的組成部分，在對該地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)深入預(yù)測分析的基礎(chǔ)上，按照老年人口所需床位配置空間，并且對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提出了優(yōu)化的用地面積和建筑面積規(guī)劃控制要求。民政、發(fā)改、衛(wèi)計委相關(guān)部門基于實際操作，進一步出臺養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)管理要求和實施辦法。

5 結(jié)語

本文基于上海市區(qū)級專項規(guī)劃編制實證經(jīng)驗，對“養(yǎng)老難”熱點問題展開空間冷思考。突破了原有圍繞機構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)劃模式，提出基于老年人需求和規(guī)劃實施的養(yǎng)老服務(wù)模式和規(guī)劃方法，強調(diào)機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老并重，政府和市場多元供給，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和部門協(xié)作，對未來養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展趨勢、存量利用與增量規(guī)劃、設(shè)施配置標準等進行頂層設(shè)計。在此基礎(chǔ)上，為確保養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃合理性和可實施性，提出“戰(zhàn)略研究—全市專項規(guī)劃—試點區(qū)專項規(guī)劃—區(qū)縣指導(dǎo)意見—數(shù)據(jù)庫建設(shè)—配套政策”的技術(shù)體系，加強橫縱向規(guī)劃體系銜接，創(chuàng)新結(jié)合區(qū)級專項規(guī)劃同步編制控規(guī)圖則，確保設(shè)施快速審批落地。再者，構(gòu)建長效維護、信息共享的設(shè)施數(shù)據(jù)平臺，理順了各相關(guān)管理部門間的關(guān)系，明晰了空間落地、動態(tài)管理、政策配套等實施路徑。上海的實證經(jīng)驗為“中國式養(yǎng)老”描繪了一張“無憂藍圖”，為其他城市更好應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)提供了思路和借鑒。

作為上海首個養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃，設(shè)計的規(guī)劃實施路徑有待進一步檢驗完善。在基本公共服務(wù)均等化供給導(dǎo)向下，如何加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃及實施，如何結(jié)合大數(shù)據(jù)方法分析老年人需求及行為特征，支撐具體養(yǎng)老設(shè)施的布局和服務(wù)供給等內(nèi)容，還有待進一步研究。

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