日本的城鄉(xiāng)發(fā)展演進(jìn)、鄉(xiāng)村治理狀況及借鑒意義*

徐 素 XU Su

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的本質(zhì)在于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的水平趨于一致，同時也表現(xiàn)為現(xiàn)代生活方式和契約觀等在城鄉(xiāng)的傳播和普及。以此準(zhǔn)則去觀察日本，可發(fā)現(xiàn)其城鄉(xiāng)差距已經(jīng)基本消除。就城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)而言，日本的城鄉(xiāng)發(fā)展可謂已經(jīng)進(jìn)入了一體化階段。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化也正是我們的努力方向，加之中日兩國的農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)耕文化以及城鄉(xiāng)關(guān)系的起點具有一定的相似性，所以本文考察日本的城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)歷程、制度建設(shè)及治理模式等，旨在為我國

當(dāng)前的城鄉(xiāng)發(fā)展實踐及制度建設(shè)提供借鑒。首先回顧日本城鄉(xiāng)發(fā)展的演進(jìn)歷程，進(jìn)而對日本地方行政及治理方面的制度和體制等做梳理和介紹；然后以東京多摩地區(qū)的町村為例，介紹日本鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的現(xiàn)實狀況；最后探討對我國的借鑒意義。

1 日本城鄉(xiāng)發(fā)展歷程回顧

日本從一個較為落后的農(nóng)業(yè)國家發(fā)展成為先進(jìn)的工業(yè)化國家，其演進(jìn)歷程大致可分為6個階段或時期：（1）從農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)國家的轉(zhuǎn)變階段，（2）工業(yè)化帶動城市化階段，（3）工業(yè)化和城市化恢復(fù)、發(fā)展及主導(dǎo)期，（4）城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大期，（5）城鄉(xiāng)發(fā)展一體化時期，（6）郊區(qū)化和新的過疏化現(xiàn)象出現(xiàn)時期（圖1）。其工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系則相應(yīng)經(jīng)歷了從“以工補(bǔ)農(nóng)、以鄉(xiāng)育城”、“工農(nóng)平等”、“工農(nóng)協(xié)調(diào)”、“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以工促農(nóng)”到“以城養(yǎng)鄉(xiāng)”的變化。另一方面，其城鄉(xiāng)人口分布的現(xiàn)實狀況則是大都市圈的集中化和鄉(xiāng)村的過疏化。日本政府在不同時期采取了不同的經(jīng)濟(jì)、空間等調(diào)節(jié)措施，以應(yīng)對城鄉(xiāng)發(fā)展的各種失衡（表1），曾取得過一定的成效（表2）。

1.1 1920年以前: 農(nóng)業(yè)國家及向工業(yè)國家的轉(zhuǎn)變階段

這一階段包括明治維新之前的純農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體和明治維新之后向工業(yè)國家轉(zhuǎn)變兩個時期。18世紀(jì)以前的日本是個較為落后的封建農(nóng)業(yè)社會；自明治維新后便進(jìn)入資本主義社會，迅速開啟了向工業(yè)國家轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。這個階段的城鄉(xiāng)關(guān)系可稱為“以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)育城”，即其工業(yè)化、城市化是通過征收高額農(nóng)業(yè)稅、汲取農(nóng)業(yè)剩余來獲得發(fā)展的。如在1900年的政府全部間接稅收入中，農(nóng)業(yè)稅所占的份額高達(dá)67.9%；1920年降低到了48.3%[4]。

這段時間的農(nóng)地制度仍然延續(xù)以地主土地所有制和土地租佃制為主的封建土地制度[1]。日本政府在大力推進(jìn)工業(yè)發(fā)展的同時，亦推出了“勸農(nóng)政策”和創(chuàng)造了“明治農(nóng)法”，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的改良，提高了長期以來相對落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平；通過耕地開發(fā)和整理，耕地面積大幅增加[5]。至1920年前后，日本耕地總面積已增加至500萬hm2[6]。

農(nóng)業(yè)成長支持了工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)化的發(fā)展帶動了城市化的初期發(fā)展；明治維新后日本的城市人口在緩慢增加，城市化率從1889年的10%上升到了1920年的18%。同時，在鄉(xiāng)村也開始了政治現(xiàn)代化及普及公共服務(wù)的進(jìn)程。為了將“町”“村”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的地方政體，中央政府于1888年開始主導(dǎo)第一次町村大合并，即史上的“明治大合并”。在明治大合并之前，町村的規(guī)模較小（100戶以下的町村占70%左右），以至難以提供基本公共服務(wù)；大規(guī)模的合并之后，之前屬于自然共同體的町村被轉(zhuǎn)換為一級行政體，基本可以行使征稅、土木（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、國小義務(wù)教育等職能，從而也奠定了日本近代地方自治制度的基礎(chǔ)。

圖1 日本城鄉(xiāng)發(fā)展階段劃分資料來源：城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)來自世界銀行和參考文獻(xiàn)[1]，由作者整理自繪。

表1 日本不同階段的城鄉(xiāng)發(fā)展特征及政府采取的重要措施

1.2 1920—1940年: 工業(yè)化帶動城市化階段

1920—1940年是工業(yè)帶動城市化發(fā)展階段。一戰(zhàn)期間日本經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，1920年代更是開始進(jìn)入重化工業(yè)發(fā)展階段。工業(yè)對勞動力的吸納導(dǎo)致人口向城市集中；特別是1937年后，勞動力加速向重工業(yè)城市集中，京濱、中京、阪神、北九州工業(yè)帶四大工業(yè)帶形成并快速發(fā)展[7]。

耕地面積通過耕地整理繼續(xù)增長。1922年，以府縣制定的《用排水改良事業(yè)補(bǔ)助要領(lǐng)》為契機(jī)，以西日本為中心，推廣“用排水改良事業(yè)”，補(bǔ)助各地“推廣水田干田化作業(yè)，鹽水選種，引進(jìn)新式農(nóng)具，大力發(fā)展灌溉事業(yè)”[5]。這一階段后期的農(nóng)地改革拉開了日本農(nóng)業(yè)小農(nóng)經(jīng)營的序幕。1938年出臺《農(nóng)地調(diào)整法》開始了農(nóng)地改革，旨在廢除封建地主所有制和土地租佃制為基本框架的封建土地制度，創(chuàng)設(shè)自耕農(nóng)，實行農(nóng)地私有；這一改革為戰(zhàn)后以家庭為單位的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

表2 日本不同階段的城鄉(xiāng)人口集聚特征及收入差距

1.3 1940—1960年: 工業(yè)化和城市化的恢復(fù)、發(fā)展和主導(dǎo)期

這一階段分為1945—1949年的戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期和1950—1960年的經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展期。在二戰(zhàn)中，日本出現(xiàn)了耕地拋荒和城市發(fā)展停滯等現(xiàn)象。戰(zhàn)后進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，由于海外市場蕭條，國內(nèi)賦稅增加，工農(nóng)業(yè)發(fā)展曾較艱難。1950年之后，隨著國內(nèi)外形勢的變化，日本經(jīng)濟(jì)依靠出口迅速走上了擴(kuò)大再生產(chǎn)和現(xiàn)代化之路，重化工業(yè)、商業(yè)和金融等服務(wù)性行業(yè)在大城市和太平洋沿岸地區(qū)再次集聚。

這段時期的日本不僅造就了城市化和工業(yè)化的奇跡，也實現(xiàn)了以家庭為主要經(jīng)營單位的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。二戰(zhàn)后，日本先后進(jìn)行了兩次農(nóng)地改革，政府收購地主的土地，將其賣給農(nóng)民，在根本上實現(xiàn)了由封建土地制度向以自耕形態(tài)為主體的現(xiàn)代土地制度的轉(zhuǎn)變。為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，1949年出臺了《土地改良法》；通過利用和改造山區(qū)，增加可用農(nóng)地面積；為了保護(hù)自耕農(nóng)利益，在農(nóng)地制度上嚴(yán)格限制土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)地改革等一系列措施使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高，農(nóng)民收入增加；1955年之前，農(nóng)民收入基本高于城市職工。但工業(yè)的迅猛發(fā)展使得工農(nóng)從業(yè)的收入差距發(fā)生了逆轉(zhuǎn)；1960年之后，由于大米生產(chǎn)過剩，農(nóng)民收入更是開始下降。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展給町村發(fā)展帶來新的機(jī)遇和瓶頸。在1946年的新憲法基礎(chǔ)上，1947年頒布的《地方自治法》強(qiáng)化了市町村的自治地位；隨后于1953年開展了第二次町村大合并，即“昭和大合并”。此次合并擴(kuò)大了町村的治理規(guī)模，町村服務(wù)范圍從明治大合并之后可有效經(jīng)營國小義務(wù)教育擴(kuò)大到有效經(jīng)營新制初中，基本人口標(biāo)準(zhǔn)從“300—500戶”擴(kuò)大到“8 000人”。同時，消防、警察、基本社會福利與保健衛(wèi)生等事務(wù)也被下放到了市町村這一層面的自治體。

1.4 1960—1970年: 城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、過疏過密矛盾凸顯期

1960年代，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步高速發(fā)展，工農(nóng)業(yè)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，日本社會的“空間結(jié)構(gòu)”發(fā)生巨變，城市“過密化”和鄉(xiāng)村“過疏化”問題出現(xiàn)并加劇[8]。

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展伴隨著人口、產(chǎn)業(yè)向大城市集中的全國城市化進(jìn)程，工業(yè)的迅猛發(fā)展引發(fā)工農(nóng)收入、城鄉(xiāng)差距的拉大，鄉(xiāng)村迅速衰落[9]。根據(jù)1970年的人口普查，東京、大阪和名古屋50 km半徑內(nèi)居住了3 300萬人，即32%的人口集中在日本1%的國土內(nèi)。1960年代由農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來就業(yè)的農(nóng)村勞動力保持在年均75萬—80萬人的規(guī)模，其中40%—60%屬于離土又離鄉(xiāng)的“離村”型轉(zhuǎn)移；甚至到1965年以后，負(fù)有家業(yè)繼承任務(wù)的長子也開始流出[10]。此外，1960年代末由于價格支持，出現(xiàn)了大米生產(chǎn)過?，F(xiàn)象，隨后耕地面積逐漸減少，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)一步流向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。年輕人銳減、夫婦長期分居、老齡化等問題在日本農(nóng)村可謂越發(fā)嚴(yán)重；過疏地區(qū)經(jīng)濟(jì)萎縮，財政能力下降，公共服務(wù)能力也下降，傳統(tǒng)習(xí)俗和文化亦衰落消逝。

其間，日本政府認(rèn)識到了工農(nóng)差距和地域差異的問題，曾出臺了一系列政策，以發(fā)展農(nóng)業(yè)、平衡地區(qū)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距（表3）。

1.5 1970—1990年: 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村復(fù)興，“農(nóng)工一體化”時期

這一階段因受到20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)的沖擊，日本的經(jīng)濟(jì)增長速度放慢。鑒于城市地區(qū)的“過密化”和農(nóng)村地區(qū)的“過疏化”現(xiàn)象同時出現(xiàn)，政府曾設(shè)想將工業(yè)引入農(nóng)村地區(qū)，從而催生了一系列工業(yè)、農(nóng)業(yè)政策和空間政策，試圖克服過密化和過疏化問題，以縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距。

圖2 一般市町村的行政組織資料來源：參考文獻(xiàn)[17]。

日本政府曾于1970年、1980年、1990年、2000年分別出臺了《過疏地區(qū)對策緊急措施法》 《過疏地區(qū)振興特別措施法》 《過疏地域活化特別措施法》和《過疏地域自立促進(jìn)特別措施法》，試圖通過實施一系列“過疏對策”以減緩過疏化進(jìn)程。為了使那些想棄農(nóng)外出的人可以就地轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)，1971年專門制訂了《農(nóng)村地區(qū)導(dǎo)入工業(yè)促進(jìn)法》；1972年出臺的《工業(yè)重新布局促進(jìn)法》，則是希冀將大規(guī)模工業(yè)等（指工業(yè)、公路貨運(yùn)代理、倉儲業(yè)、包裝業(yè)和批發(fā)業(yè)）導(dǎo)入農(nóng)村地區(qū)。在當(dāng)時的全國3 248個市町村中，除了大城市周圍、新興產(chǎn)業(yè)城市和人口較多的城市外，將其余2 596個市町村劃定為“農(nóng)村地區(qū)”。中央政府對這些地區(qū)提出了發(fā)展工業(yè)的指標(biāo)，即“到1975年產(chǎn)值約九萬億日元的工業(yè)企業(yè)遷入，需占地約一萬五千公頃，新就業(yè)勞動力約一百萬人，其中六十萬人將從農(nóng)業(yè)勞動力中抽調(diào)”[11]?！稗r(nóng)村工業(yè)化”分為兩種類型：一種是有選擇地重點開發(fā)，如在已有某些城市設(shè)施的地區(qū)建設(shè)工業(yè)區(qū)，對建廠做出全面安排；另一種是工廠分散在農(nóng)村，所謂“一村一廠”制，作為過渡形式。

此外，政府仍繼續(xù)推動發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。至20世紀(jì)70年代中期，日本的農(nóng)業(yè)已基本實現(xiàn)了從耕作、插秧到收獲的全面機(jī)械化[12]。1980年，日本政府在《農(nóng)振法》的基礎(chǔ)上制定了《增進(jìn)農(nóng)地利用法》；該法在把全國土地均作為“農(nóng)業(yè)振興地域”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移范圍拓展到開發(fā)用地、混木林地和設(shè)施用地，并逐漸放寬認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的條件。

表3 1960年代日本政府針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、平衡地區(qū)發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)差距的政策措施

圖3 東京都檜原村役場組織圖（左）、奧多摩町役場組織圖（右）

1.6 1990至今: 郊區(qū)化和新的過疏化現(xiàn)象出現(xiàn)

伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，日本的城市化進(jìn)程放緩；相對上一時期的都市過密化和鄉(xiāng)村過疏化現(xiàn)象，這一時期全國的城鄉(xiāng)空間出現(xiàn)了一些新的特征和趨勢，包括東京圈的集中化、都市圈的郊區(qū)化以及新的鄉(xiāng)村過疏化現(xiàn)象。

1960年代開始的都市過密化現(xiàn)象主要是指戰(zhàn)后大規(guī)模的人口向東京、大阪、名古屋三大都市圈的流動，都市的“過密”是與邊遠(yuǎn)農(nóng)村、山村和漁村的“過疏”相對而言的。1990年代則出現(xiàn)了東京圈的“一極集中化”現(xiàn)象：1992年，以東京為中心的一都三縣構(gòu)成的東京圈以國土全部面積的3.6%承載了全國25%的人口（約3 000萬人）；同時，關(guān)西圈和名古屋圈則停止了過密化的演進(jìn)態(tài)勢，甚至出現(xiàn)了郊區(qū)化和都市過疏化現(xiàn)象[13]。

同時，鄉(xiāng)村的“過疏化”現(xiàn)象則從1970年代的“年輕人流出型”向“年輕人流出型＋少子型過疏”轉(zhuǎn)變。過疏現(xiàn)象的背后，以前主要是大量年輕人告別鄉(xiāng)村流入城市；現(xiàn)在則既是年輕人流出鄉(xiāng)村，亦是少子化、無子化所導(dǎo)致[14]。

第三次町村大合并即“平成大合并”在這樣的背景下展開。鑒于“少子高齡化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，為了確保服務(wù)水準(zhǔn)及保證稅收，地方自治體需要一定的人口密集度和人口規(guī)模來滿足運(yùn)作需求。平成大合并始于1999年，執(zhí)行至2010年3月底，市町村的數(shù)量從3 229個降至1 727個。前兩次大合并具有明確的規(guī)模設(shè)定，分別為小學(xué)教育的覆蓋范圍300—500戶和國中教育的覆蓋范圍8 000人左右，但平成大合并并沒有設(shè)定明確的人口目標(biāo)。平成大合并進(jìn)一步擴(kuò)大了地方的權(quán)限，強(qiáng)化了地方財源及行政能力，人事與公共設(shè)施的支出負(fù)擔(dān)趨于合理，并與居民生活圈的擴(kuò)大相適應(yīng)。

但新近的考察發(fā)現(xiàn)，日本的鄉(xiāng)村衰落趨勢似很難逆轉(zhuǎn)。一直到當(dāng)下，日本鄉(xiāng)村面臨的主要問題仍然是老齡化和過疏化，以及由之而生的鄉(xiāng)村社區(qū)衰敗問題[15]。

2 地方行政及治理結(jié)構(gòu)

日本能保持城鄉(xiāng)平等的物質(zhì)文明和社會福利水平，一是有高度發(fā)達(dá)的國民經(jīng)濟(jì)作為保障，二是有賴于地方行政和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。其中與地方行政結(jié)構(gòu)相匹配的財政平衡制度及事權(quán)劃分，以及明晰的地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系，在日本城鄉(xiāng)發(fā)展治理中有著重要意義。

2.1 地方行政結(jié)構(gòu)

（1）日本的地方自治制度

日本政府體系分為中央、都道府縣、市町村3個層級，都道府縣是包括市町村的廣域地方行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)廣域行政事務(wù)；市町村是與居民直接相關(guān)的基層地方行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與居民生活密切相關(guān)的事務(wù)。日本共有47個都道府縣；市町村總量達(dá)1 718個，其中有790個市（包括指定市）、745個町、183個村（截至2015年1月1日）。各層級政府在法律上是平等的。

1947年憲法和地方自治法規(guī)定，各地方公共團(tuán)體具有管理財產(chǎn)、處理事務(wù)以及執(zhí)行行政的權(quán)能，彼此之間是“并列和平等的關(guān)系”[16]。市町村是最基礎(chǔ)的地方行政單位，有處理自治事務(wù)、制定條例或規(guī)則等自治立法權(quán)限。市町村之間并無本質(zhì)區(qū)別；大體上，設(shè)“市”的要求是人口在5萬人以上并需滿足其他條件，設(shè)“町”則需要具備都道府縣條例所規(guī)定的條件。此外，還有為特定目的設(shè)置的特別區(qū)（即東京都23區(qū)），以及組合、廣域組合等特別地方行政機(jī)構(gòu)。

東京都除設(shè)23個特別區(qū)，還設(shè)有普通地方行政機(jī)構(gòu)39個，即市町村（26個市、5個町、8個村）。東京都與域內(nèi)市町村的行政財政制度與一般道府縣相同，即東京都政府負(fù)責(zé)廣域性事務(wù)，市町村政府負(fù)責(zé)與居民生活密切相關(guān)的事務(wù)。

圖4 奧多摩町（左）和檜原村（右）2015年財政收入構(gòu)成數(shù)據(jù)來源：東京都總務(wù)行政部，http://www.soumu.metro.tokyo.jp/05gyousei/okutama.html。

（2）市町村的行政機(jī)構(gòu)

市町村的機(jī)構(gòu)，包括作為決議機(jī)構(gòu)的市町村議會，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的市町村長，及各種行政委員會（圖2）。首長（市長、町長和村長）以及議會議員，皆由居民選舉產(chǎn)生。基礎(chǔ)的行政科室包括會計科、企劃科、總務(wù)科、住民科、環(huán)境科、都市計劃科、福祉保健科、產(chǎn)業(yè)觀光科等，可根據(jù)各町村的具體情況進(jìn)行設(shè)置。如位于東京都多摩地區(qū)的檜原村以林業(yè)為主，即設(shè)置了森林管理事務(wù)科；而奧多摩町為吸引年輕人定居和發(fā)展觀光旅游，則設(shè)置了年輕人定居對策室和觀光產(chǎn)業(yè)科（圖3）。行政委員會包括教育委員會、監(jiān)察委員會、固定資產(chǎn)評估審查委員會、農(nóng)業(yè)委員會、選舉管理委員會等。除教育委員會，其他委員會一般由其他科室兼務(wù)。

（3）町村會

町村會是東京市政府下轄的常設(shè)機(jī)構(gòu)之一。東京都共有3個町村會，分別為東京都町村會、西多摩郡町村會和東京都島嶼町村會，管轄范圍覆蓋了整個東京都的町村。町村會定期召集町村代表討論地方事務(wù)，然后向上呈報；事務(wù)范圍包括收稅、地方建設(shè)規(guī)劃等等，具體涉及：①町村之間的協(xié)調(diào)，上下級的交流；②當(dāng)町村當(dāng)?shù)氐亩愂諠M足不了地方建設(shè)需求時，作為向上聯(lián)系的窗口，向東京都和國家提出財政援助申請；③為了振興地方產(chǎn)業(yè)，開展不同的調(diào)查活動，負(fù)責(zé)町村之間的信息交流；④防災(zāi)設(shè)施、福利設(shè)施、老人照顧等具體事務(wù)；⑤與全國其他地區(qū)的町村會相互聯(lián)系，或聯(lián)合起來向中央提出要求。

圖5 東京都稅收體系資料來源：都稅指南2016（平成28年度），東京都主稅局，2016年9月，P3。

（4）農(nóng)業(yè)協(xié)同組合

日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合，簡稱農(nóng)協(xié)。目前的農(nóng)協(xié)是戰(zhàn)后依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》于1948—1949年間在全國范圍內(nèi)建立的組織；該組織目前約有3 574個基層農(nóng)協(xié)、47個縣經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會和1個中央聯(lián)合會。下級農(nóng)協(xié)組成了完備的流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，覆蓋了整個日本農(nóng)村[18]。農(nóng)協(xié)的作用在于將農(nóng)民組織起來，以“小規(guī)模所有、大規(guī)模經(jīng)營”的方式促進(jìn)效率提高，增加農(nóng)業(yè)收入。農(nóng)協(xié)提供的服務(wù)涉及農(nóng)戶生產(chǎn)生活的各方面，包括提供技術(shù)支持、制訂農(nóng)業(yè)規(guī)劃、集中銷售農(nóng)產(chǎn)品、統(tǒng)一購買生產(chǎn)生活資料、提供信貸資金支持、開展養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險業(yè)務(wù)等，甚至一些地方取代政府承擔(dān)了提供公共服務(wù)的職能，為帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民生活質(zhì)量發(fā)揮了積極作用[19-20]。但日本農(nóng)協(xié)也面臨著一些困難和問題。例如政府的惠農(nóng)政策逐步減少，對農(nóng)協(xié)的扶持和支持政策也在減少；此外，近年來農(nóng)協(xié)組織的行政化和贏利化傾向也引起農(nóng)民及政府的不滿，從而加劇了農(nóng)民、農(nóng)協(xié)和政府以及農(nóng)民、農(nóng)協(xié)和其他社會群體的矛盾。

2.2 地方交付稅和國庫（都道府縣）支出金為核心的財政平衡制度

日本市町村政府的財政來源可分為兩類：一類是由地方自主征收和籌集的地方稅、地方債等；另一類則是通過財政轉(zhuǎn)移支付獲得的地方財政收入，諸如地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金、都道府縣支出金等。各自治體的地方自主收入由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同而差距很大，通過財政平衡制度可彌補(bǔ)地方自主財源的不足，保證城鄉(xiāng)居民、不同地區(qū)居民都能享受到同樣的行政服務(wù)，是其能夠提供城鄉(xiāng)平等的服務(wù)水平的制度基礎(chǔ)。財政平衡制度具體主要包括地方交付稅制度和國庫（都道府縣）支出金制度，前者以平衡地區(qū)間財力為目的，后者以實施國策為目的[21]。以東京都的奧多摩町和檜原村為例，由于經(jīng)濟(jì)萎縮，人口大幅減少，地方財政難以自我平衡，所以前者第一類和第二類財源占比分別為13.5%和74.8%，后者則分別為7.7%和83.9%（圖4）。日本農(nóng)村的町村財政主要靠轉(zhuǎn)移支付可見一斑。

中央政府與所有地方政府的稅源分配比例為3︰2（圖5），但是因為中央政府有大規(guī)模的財政轉(zhuǎn)移至地方政府，所以在實際支出上，中央政府與整個地方政府的比例約為2︰3[22]（圖6）。從各級政府的財政支出結(jié)構(gòu)來看，中央財政的支出重點是社會保障相關(guān)經(jīng)費(fèi)、國債費(fèi)和對地方財政的轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)；都道府縣的支出重點是教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)林水利事業(yè)經(jīng)費(fèi)；市町村的支出重點是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育及社會福利支出經(jīng)費(fèi)；位于中間層次的都道府縣和位于基層的市町村共同擔(dān)負(fù)著基礎(chǔ)教育發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能?？傮w而言，都道府縣較側(cè)重于地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，市町村則側(cè)重于居民生活服務(wù)[23]。

2.3 各層級政府的明晰事權(quán)劃分

以清晰的財政支出為保障，在安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，日本各級政府有明確的事權(quán)劃分。除了外交、國防和司法、社會保障等中央政府所承擔(dān)的事務(wù)以外，與居民日常生活緊密相關(guān)的教育、福利、衛(wèi)生保健、土木建設(shè)、產(chǎn)業(yè)振興、消防、警察等工作實際上都是由中央政府與地方政府（都道府縣和市町村）共同承擔(dān)，并且這些事務(wù)的具體實施工作大部分是由都道府縣或市町村等地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)[24]。上文提到的財政平衡制度，為事權(quán)財權(quán)的對應(yīng)提供了有效保障。

3 鄉(xiāng)村發(fā)展與治理的現(xiàn)實狀況：以東京多摩地區(qū)為例

3.1 發(fā)展背景

2000年以后，日本進(jìn)入高度城市化時期，城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低速增長期，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也維持低速增長甚至停滯。2015年城市化率93.5%，總?cè)丝跒?.27億，其中農(nóng)民為825.5萬人，并且從2000年開始人數(shù)在持續(xù)快速下降（圖7）。1990年代以來的東京圈“一極集中化”現(xiàn)象仍在繼續(xù)，人口呈凈流入狀態(tài)，甚至存在大量來自周邊府縣的通勤人口；在此態(tài)勢下，東京都的農(nóng)村也面臨著老齡化和少子化帶來的過疏化問題，鄉(xiāng)村社會在持續(xù)衰敗[25]。下面以東京多摩地區(qū)的町村為例，介紹其鄉(xiāng)村發(fā)展和管理狀況，以從一個側(cè)面反映日本農(nóng)村發(fā)展與治理的現(xiàn)實情形。

圖6 中央政府與地方政府的財政關(guān)系資料來源：參考文獻(xiàn)[22]。

圖7 1960年代以來日本人口變化數(shù)據(jù)來源：世界銀行。

圖8 東京都土地利用現(xiàn)狀圖（2012年，不包括島部）及本文案例區(qū)位資料來源：底圖來自東京都都市整備局。

東京都是日本的政治、經(jīng)濟(jì)中心，也是全球城市網(wǎng)絡(luò)中最重要的節(jié)點城市之一，分為東京區(qū)部（23個區(qū)）、多摩都市部（26市）、多摩山村部及島嶼地區(qū)（13町村）（圖8）。至2015年底，東京都總?cè)丝跒? 349.1萬，占全國總?cè)丝诘?1%，其中23區(qū)部為924.1萬人；市町村地區(qū)為425萬人，其中島嶼村2.6萬人。轄區(qū)內(nèi)，多摩山村部是典型的鄉(xiāng)村地區(qū)，多摩都市部則從東向西呈現(xiàn)高密度都市區(qū)—低密度都市區(qū)—山村地區(qū)的過渡景觀，東京區(qū)部是典型的高密度大都市區(qū)。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，東京都及都市圈一貫推行以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)政策，使得農(nóng)村地區(qū)主要資源和人力大量流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在東京近郊和遠(yuǎn)郊地區(qū)，大量青壯年勞動力被核心城市吸收，遠(yuǎn)郊地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動力不足，鄉(xiāng)村普遍存在農(nóng)地不斷縮小和退耕農(nóng)地增加的現(xiàn)象[25]。根據(jù)2010年的國情調(diào)查，三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)為0.4︰15.2︰70.8，從事農(nóng)林漁相關(guān)職業(yè)的僅為2.3萬人。

3.2 鄉(xiāng)村的物質(zhì)文明和社會福利維系

即使鄉(xiāng)村社區(qū)在衰敗，但農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置仍較為完善，農(nóng)村與城市的物質(zhì)文明和社會福利水平相當(dāng)。以檜原村為例，其擁有合乎標(biāo)準(zhǔn)的教育、文化、衛(wèi)生、福利等設(shè)施；擁有小學(xué)1所、中學(xué)1所、圖書館1座、體育館2座。即便居民點布局非常松散，其污水收集處理率依然達(dá)到了92%以上。

圖9 中日城鄉(xiāng)發(fā)展階段比較資料來源：作者自繪。

圖11 日本全國（左）、東京（右）農(nóng)戶務(wù)農(nóng)、兼業(yè)比重（2016年）數(shù)據(jù)來源：日本統(tǒng)計年鑒平成29年（2017年）。

在教育方面，日本于1947年出臺《基本教育法和學(xué)校教育法》，將義務(wù)教育年限從6年提高到了9年，以實現(xiàn)全民基礎(chǔ)教育。1980年代普及高中教育，40%農(nóng)村適齡學(xué)生能夠進(jìn)入大學(xué)深造。此外，日本政府非常重視農(nóng)村的職業(yè)技術(shù)教育。政府和私營企業(yè)同時參與，形成了分層次、有重點的農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育體系[9]。

社會保障體系則在1960年代初實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。1946年出臺《生活保護(hù)法》之后，日本建立起了覆蓋全體國民的最低生活保障體系[26-27]。1959年頒布《國民健康保險法》，要求1961年4月以前全國的農(nóng)戶、個體經(jīng)營者等無固定職業(yè)和收入者必須強(qiáng)制參保，至此實現(xiàn)了全民醫(yī)療保險；同年頒布《國民年金法》，將原來未納入養(yǎng)老保險的農(nóng)戶、個體經(jīng)營者強(qiáng)制納入社會養(yǎng)老保險體系[28]。也就是說，日本在1960年代即形成了城鄉(xiāng)一體化的國民最低生活保障體系、公共醫(yī)療和養(yǎng)老保險體系。

3.3 鄉(xiāng)村發(fā)展的一個縮影: 檜原村

檜原村位于東京多摩地區(qū)西部，是東京都地區(qū)唯一的陸域村（其余7村均為海島村），與東京中心新宿距離50 km。全域面積105.41 km2，在東京都內(nèi)排名第三；其中93%為林地；人口密度為20.9人/km2。戰(zhàn)后人口最多時曾達(dá)6 000多人，現(xiàn)在全村共有居民2 323人；沿北川溪和南川溪形成26個居民點，在村役場周邊形成一處較為集中的居住區(qū)域，設(shè)有超市、2個共可容納220人的養(yǎng)老院、地域交流中心等公共服務(wù)設(shè)施。

檜原地區(qū)山林條件較好，人類的活動減少導(dǎo)致野生動物數(shù)量大增，每年吸引觀光者達(dá)35萬人次。目前農(nóng)林生產(chǎn)規(guī)模極為有限。本地居民中的就業(yè)人口九成在外工作；本地從業(yè)人員主要集中在林業(yè)加工業(yè)以及因旅游而興起的第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，僅有54人從事第一產(chǎn)業(yè)（主要為林業(yè)）。

圖10 中國農(nóng)戶從事專業(yè)務(wù)農(nóng)、兼業(yè)、非農(nóng)工作的比重（2015年）數(shù)據(jù)來源： 2015年中國社會狀況綜合調(diào)查。

檜原村是現(xiàn)狀日本農(nóng)村的縮影，面臨人口減少、農(nóng)村社會衰敗的新過疏化過程。老齡化現(xiàn)象極為嚴(yán)重，65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到46%以上；按照目前趨勢，預(yù)計20年后全村僅為1 000人。政府為了留住和吸引年輕人、復(fù)蘇農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在財政扶持、提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)造就業(yè)崗位等方面不斷做出努力，比如增加公共交通頻次、新建超市、提供租房及各種補(bǔ)貼等方式，但仍然無法阻止人口減少的趨勢。

4 若干借鑒

綜上，日本的城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了由“以鄉(xiāng)育城、以農(nóng)補(bǔ)工”到“以工促農(nóng)” 、“以城養(yǎng)鄉(xiāng)”的過程；一定程度上，中國也經(jīng)歷了類似的發(fā)展過程，遭遇了相似的問題，比如城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大、鄉(xiāng)村的空心化以及衰敗等。就城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)而言，日本的城鄉(xiāng)發(fā)展已進(jìn)入一體化階段，這也正是我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)政策的基本指向。日本在其城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)歷程中的制度建設(shè)及治理模式，對我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)發(fā)展實踐及制度建設(shè)具有一定借鑒意義。下面從發(fā)展路徑和制度建設(shè)方面做探討。

4.1 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑及政策干預(yù)的“切入”時間

多數(shù)國家都曾采取城鄉(xiāng)有別的政策措施，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后逐漸重視農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)村地區(qū)的公共物品供給，最終希望實現(xiàn)城鄉(xiāng)無差距的基本公共服務(wù)水平，即“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。日本在1960—1970年代基本消除了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平和城鄉(xiāng)居民收入的差距。

有研究根據(jù)我國城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)的階段特征與發(fā)展訴求，將1949年以來我國的城鄉(xiāng)發(fā)展分為5個階段，即初始階段、起步階段、不平衡發(fā)展階段、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段[29]?；仡櫛疚脑谑渍率崂淼娜毡镜某青l(xiāng)發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中日兩國的城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)歷了極其相似的演化路徑（圖9）。總的來說，都經(jīng)歷過傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家及向工業(yè)化國家轉(zhuǎn)變階段、工業(yè)化帶動城市化階段、城鄉(xiāng)差距拉大的不平衡發(fā)展階段和以農(nóng)村復(fù)興、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距為目標(biāo)的時期。不同的是，我國建國后一段時期的工業(yè)化、城市化是在對農(nóng)村和農(nóng)產(chǎn)品的索取的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，計劃經(jīng)濟(jì)時期農(nóng)村資本持續(xù)外流、農(nóng)村勞動力卻被禁錮在農(nóng)村尤其是第一產(chǎn)業(yè)，且農(nóng)民并不能夠通過對土地的再配置來提高資源使用效率，顯著影響了社會財富的分配格局。改革開放之后，農(nóng)村勞動力持續(xù)外流，但戶籍制度等因素造成“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，一定程度上“延緩”了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。以上兩個因素造成不平衡發(fā)展帶來的城鄉(xiāng)沖突“提前”，在城鎮(zhèn)化率達(dá)30%之后一系列城鄉(xiāng)差距過大帶來的矛盾即“凸顯”（日本則是在城鎮(zhèn)化率達(dá)63.3%時才進(jìn)入這一時期）。

對比之下，戰(zhàn)后的日本在造就了城市化和工業(yè)化的奇跡的同時，也實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。1970年日本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村復(fù)興時期和農(nóng)工一體化時期，這時日本的城市化率約72%，即7成居民生活在城市，只有3成居民生活在農(nóng)村，并已經(jīng)過兩次較大的町村合并，政府有財力大量投資農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，大幅提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通過工業(yè)積累的大量資金對農(nóng)業(yè)進(jìn)行價格補(bǔ)貼、對農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)貼。

因此，我國在城鎮(zhèn)化率為50%的時候提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標(biāo)，是社會經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的需要，但相比日本，現(xiàn)階段城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的壓力仍然較大。因此有學(xué)者提出，農(nóng)村聚落仍然要進(jìn)一步“精明收縮”[30-31]，當(dāng)我國城鎮(zhèn)化率達(dá)70%左右時，才能夠真正用“以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略實現(xiàn)可持續(xù)的城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。

4.2 完善對鄉(xiāng)村的財政轉(zhuǎn)移制度, 理順事權(quán)財權(quán)匹配問題

日本在保持經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，保證了全國各區(qū)域、城鄉(xiāng)公平地分享經(jīng)濟(jì)增長的成果，以地方交付稅為核心的財政平衡制度在縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)1960年代的工業(yè)化、城市化帶來巨大的地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展差距時，作為一般預(yù)算轉(zhuǎn)移支付的日本“地方交付稅制度”彌補(bǔ)了地方政府財政能力差距，使全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)方面得以實現(xiàn)，并保證了農(nóng)民收入，縮小了城鄉(xiāng)居民的收入差距。對于我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要啟示。首先對城鄉(xiāng)一體化本質(zhì)的認(rèn)識，即城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點在于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給的一體化。其次，需要形成客觀化、規(guī)范化和法制化的財政平衡制度，在縮減政府層級基礎(chǔ)上，理順地方政府與中央政府、各部委的財政關(guān)系，形成基本公共服務(wù)均等化的全國標(biāo)準(zhǔn)、計劃和監(jiān)管執(zhí)行體系[32]。4.3 完善農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的多重功能

從1950年到1975年短短20年時間，日本完成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程。日本農(nóng)協(xié)在發(fā)展過程中積累了許多成功經(jīng)驗，為我國農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展提供了很多啟示。

在大量農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營、長期存在大量農(nóng)戶兼業(yè)的現(xiàn)實條件下（圖10-圖11）。日本政府逐漸加強(qiáng)了對農(nóng)協(xié)的支持力度，形成了基層、中層和全國3個層級的網(wǎng)絡(luò)組織系統(tǒng)，最大限度地調(diào)動了組織資源，保護(hù)了農(nóng)民的利益，并形成了農(nóng)協(xié)的集團(tuán)性生產(chǎn)力，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、社會、政治等多重功能。我國的專業(yè)合作社大都限于村鄉(xiāng)范圍，明顯缺失上層結(jié)構(gòu)，缺乏橫向的信息采集和市場分析功能[33]，更沒有承擔(dān)部分公共服務(wù)職能的能力，需要自上而下的機(jī)構(gòu)設(shè)置和設(shè)計。

（感謝同濟(jì)大學(xué)趙民教授對本文的悉心指導(dǎo)！本文還受到中國城市規(guī)劃學(xué)會小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會、日本明治學(xué)院大學(xué)組織的2016年東京都郊區(qū)考察，以及同濟(jì)大學(xué)張冠增教授、張立副教授等研究的諸多啟發(fā)，一并致謝。感謝王理碩士整理了相關(guān)考察資料。）

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