特朗普減稅對(duì)全球FDI的影響及我國(guó)的應(yīng)對(duì)

聶平香　研究員

自2016年美國(guó)總統(tǒng)大選，稅改就成為共和黨競(jìng)選人——特朗普的一大競(jìng)選口號(hào)，特朗普上臺(tái)后一直在積極推進(jìn)其稅改提議，2017年4月26日美國(guó)正式公布了稅改方案，同年11月17日，美國(guó)眾議院通過(guò)了稅改方案，12月2日，美國(guó)參議院通過(guò)了稅改方案。作為30年來(lái)美國(guó)最大規(guī)模的減稅改革方案，它的通過(guò)和實(shí)施必將對(duì)全球直接投資(FDI)流向產(chǎn)生重大影響，我國(guó)吸引外資也將面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。我國(guó)需要深入分析其可能產(chǎn)生的影響，出臺(tái)應(yīng)對(duì)措施，以避免我們吸收外資以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到過(guò)大沖擊。

一、特朗普稅改的主要內(nèi)容

美國(guó)稅改有眾議院和參議院兩個(gè)版本，兩個(gè)版本存在諸多分歧，隨著磋商，參眾兩院達(dá)成了一致，2017年12月15日公布了稅改法案最終版。其中對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)有重大影響的核心內(nèi)容有：一是將企業(yè)所得稅稅率大幅下降，從35%永久降至21%；二是美國(guó)將全球征稅體制轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚卣鞫愺w制，對(duì)海外子公司股息所得稅予以豁免，同時(shí)針對(duì)跨國(guó)公司新增了20%的“執(zhí)行稅”，以限制跨國(guó)公司通過(guò)與美國(guó)之外的分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部交易進(jìn)行避稅；三是降低企業(yè)海外利潤(rùn)的一次性征稅稅率，從原來(lái)的35%降至15.5%，從而鼓勵(lì)美國(guó)跨國(guó)公司海外利潤(rùn)匯回。

二、降稅對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的影響

(一)稅收對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的理論分析

根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)理論，投資國(guó)對(duì)外投資中最重要的一個(gè)因素是東道國(guó)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)對(duì)投資國(guó)有吸引力，這也是東道國(guó)吸引外資的優(yōu)勢(shì)，包括原材料優(yōu)勢(shì)、成本優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、優(yōu)惠政策激勵(lì)，以及人文優(yōu)勢(shì)等。稅收優(yōu)惠或減免能夠直接降低企業(yè)成本，吸引更多外來(lái)資本進(jìn)入。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在稅收對(duì)FDI的影響方面也進(jìn)行了大量的實(shí)證研究。 Hartman運(yùn)用計(jì)量模型對(duì)美國(guó)的稅收與FDI之間的關(guān)系進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究(1981,1984，1985)，他得出的結(jié)論是：無(wú)論投資資金來(lái)源如何，稅收對(duì)FDI的影響都很強(qiáng)。Boskin和Gale(1987)估計(jì)了美國(guó)1981—1982年稅改后對(duì)FDI的影響，得出的結(jié)論是美國(guó)的FDI對(duì)稅后收益率極為敏感，這次稅改帶來(lái)年均20億～40億美元的FDI增長(zhǎng)。Gropp和Kostial(2000)力求在減少非稅因素干擾的基礎(chǔ)上分析稅收對(duì)FDI流動(dòng)的影響，他們利用OECD國(guó)家在1988—1997年的數(shù)據(jù)進(jìn)行了回歸分析，得出結(jié)論：稅率變化對(duì)FDI流動(dòng)有顯著影響，法定稅率平均每上升10個(gè)百分點(diǎn)，則會(huì)減少0.3%的FDI流入，同時(shí)增長(zhǎng)0.2%的FDI流出。Reuber(1973)的研究表明，出口導(dǎo)向型FDI比市場(chǎng)尋求型FDI對(duì)稅收刺激更為敏感。Coyne(1994)提出，中小企業(yè)比大型企業(yè)對(duì)稅收激勵(lì)措施更敏感。因此，很多研究表明，稅收因素逐漸成為影響FDI決策的非常重要的因素，F(xiàn)DI稅收政策的有效性正不斷提高。我國(guó)的學(xué)者，包括高培勇(1997)、馬拴友(2001)、樊麗明(2002)、夏杰長(zhǎng)(2004)等認(rèn)為，稅收優(yōu)惠政策對(duì)我國(guó)利用外資產(chǎn)生了積極影響。

當(dāng)然，在企業(yè)對(duì)外投資決策過(guò)程中，稅收政策盡管是非常重要的因素，但不是唯一因素，土地、勞動(dòng)力、資金成本、市場(chǎng)規(guī)模等都會(huì)對(duì)企業(yè)的投資選擇產(chǎn)生重要影響。但對(duì)于美國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，本身?yè)碛芯薮蟮氖袌?chǎng)、完備的制度、豐富的智力資源以及完善的營(yíng)商環(huán)境情況下，稅收優(yōu)惠對(duì)全球資本流向美國(guó)將會(huì)產(chǎn)生較大積極影響。

(二)美國(guó)減稅的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

減稅政策作為擴(kuò)張性的財(cái)政政策，經(jīng)常被當(dāng)成刺激一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，美國(guó)也不例外。以里根時(shí)期為例，里根總統(tǒng)上臺(tái)后共實(shí)施了兩次大規(guī)模的減稅方案。1981年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《1981年經(jīng)濟(jì)復(fù)興法案》，此法案主要包括將個(gè)人所得稅最低稅率14%和最高稅率70%分別降至11%和50%；頒布了加速折舊條例(ACRS),允許企業(yè)以“重置成本”來(lái)計(jì)提折舊。1986年里根又簽署了第二次稅改方案，在公司所得稅方面，把原來(lái)15%到46%的五級(jí)稅率，改為15%、18%、25%、33%四檔稅率，并對(duì)特定的數(shù)額范圍加征5%的附加稅。將最低稅率為11%和最高稅率為50%個(gè)人所得稅的15級(jí)累進(jìn)稅制改為15%和28%的兩檔稅制，另對(duì)高收入者征5%的附加稅。同時(shí)，降低資本利得稅率，擴(kuò)大研究與開(kāi)發(fā)費(fèi)用的抵免范圍。美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局的數(shù)據(jù)顯示，減稅政策發(fā)布的1981年以及之后的1982年，美國(guó)吸收外資增長(zhǎng)30.9%和14.7%，而1983—1985年外國(guó)直接投資流入美國(guó)的平均增速為14.0%。同時(shí)，第二次減稅政策實(shí)施的1986—1988年間，外資平均增速升為19.5%，隨后的1989—1991年間外資增速又降到10.0%。因此，從歷史實(shí)踐看，美國(guó)降稅對(duì)外國(guó)直接投資流入產(chǎn)生了積極的、正面的影響。

(三)特朗普稅改對(duì)全球資本流動(dòng)的影響

特朗普降稅的核心或背景是圍繞“美國(guó)優(yōu)先”的價(jià)值理念，通過(guò)降稅刺激投資，推動(dòng)制造業(yè)回歸以及創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)然，制造業(yè)回歸，奧巴馬政府早已提出并積極付之實(shí)踐，但奧巴馬政府側(cè)重于依靠創(chuàng)新發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的“再工業(yè)化”路線(xiàn)，而特朗普政府通過(guò)降稅政策力爭(zhēng)將“流向海外的制造業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)重新帶回美國(guó)”。從美國(guó)現(xiàn)有的投資環(huán)境看，作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，美國(guó)擁有巨大的市場(chǎng)規(guī)模，加上金融市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)，市場(chǎng)體系和法律法規(guī)完善，科技和創(chuàng)新資源優(yōu)勢(shì)明顯，因此，美國(guó)保持了世界第一大利用外資大國(guó)地位，并且在世界金融危機(jī)后，美國(guó)對(duì)全球資本的吸引力不降反升。來(lái)自聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議數(shù)據(jù)顯示，2016年全球直接投資流量為17464.2億美元，還未達(dá)到危機(jī)前2007年的20027億美元，與此同時(shí)，美國(guó)外國(guó)直接投資流入額從2007年的2159.5億美元升為2016年的3911.0億美元，年均增長(zhǎng)6.8%，相應(yīng)地，美國(guó)外國(guó)直接投資流入占全球外資流量的比重從2007年10.8%升為2016年的22.4%。同時(shí)，奧巴馬政府的制造業(yè)回歸政策也取得了積極成效，來(lái)自美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，《重振美國(guó)制造業(yè)框架》發(fā)布之前的2008年，美國(guó)制造業(yè)外資占當(dāng)年外資流入的比重僅為31.8%，2016年，美國(guó)制造業(yè)外資占比增為41.1%，上升了近10個(gè)百分點(diǎn)。

表1　美國(guó)稅改方案主要措施

資料來(lái)源：《美國(guó)稅改最終方案出臺(tái)》，http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2017-12-16/doc-ifypsqka2895913.shtml?from=finance_zaker

應(yīng)該看到，盡管美國(guó)經(jīng)濟(jì)的全球競(jìng)爭(zhēng)力和營(yíng)商環(huán)境處于全球領(lǐng)先地位，但是美國(guó)企業(yè)部門(mén)的高稅負(fù)，始終為美國(guó)和全球企業(yè)所詬病，高稅負(fù)和復(fù)雜的納稅程序已經(jīng)成為影響美國(guó)經(jīng)濟(jì)全球競(jìng)爭(zhēng)力和營(yíng)商環(huán)境的主要負(fù)面因素。美國(guó)稅改前，企業(yè)所得稅名義稅率為35%，在OECD國(guó)家處于最高水平，實(shí)際稅率不到30%，也處于較高水平。同時(shí)世行公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年美國(guó)整體稅負(fù)占企業(yè)利潤(rùn)的比重高達(dá)43.8%?！?018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》表明，美國(guó)營(yíng)商環(huán)境總體水平在190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第6，在十個(gè)指標(biāo)體系中，融資環(huán)境、破產(chǎn)程序和合同執(zhí)行位居世界前列，企業(yè)設(shè)立程序、電力獲得以及保護(hù)中小投資者三個(gè)指標(biāo)表現(xiàn)最差，分別排名第49、49和42，稅收負(fù)擔(dān)、施工許可辦理、產(chǎn)權(quán)登記保護(hù)、跨境貿(mào)易限制四大指標(biāo)居于中間，分別位于全球第36、36、37和36，因此，稅收負(fù)擔(dān)也直接影響了美國(guó)營(yíng)商環(huán)境。

來(lái)自世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2017—2018年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，美國(guó)全球競(jìng)爭(zhēng)力僅次于瑞士，在137個(gè)經(jīng)濟(jì)體中位居全球第二。美國(guó)的市場(chǎng)規(guī)模、金融市場(chǎng)、創(chuàng)新能力、商業(yè)程度度、勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效性、高等教育與培訓(xùn)等指標(biāo)都位居全球前列，但世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2017企業(yè)高管意見(jiàn)的調(diào)查》顯示，企業(yè)在美國(guó)經(jīng)營(yíng)面臨的負(fù)面因素中，稅率和稅收征管位列前兩位，占比分別達(dá)到13%和9.3%，這直接反應(yīng)了稅率是影響美國(guó)全球競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。

從以上分析中可以看出，盡管稅收優(yōu)惠并非驅(qū)動(dòng)全球資本流向的唯一因素，但是作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體的美國(guó)而言，其制度優(yōu)勢(shì)和環(huán)境優(yōu)勢(shì)明顯，稅收負(fù)擔(dān)是薄弱環(huán)節(jié)，因此特朗普大規(guī)模的降稅彌補(bǔ)了其營(yíng)商環(huán)境的不足，將對(duì)國(guó)際資本流向美國(guó)產(chǎn)生較大吸引力，尤其是在短期內(nèi)(2～3年)將吸引大量的國(guó)際資本進(jìn)入以及引導(dǎo)美國(guó)資本回流，相應(yīng)資本的大量流入又將推動(dòng)美元升值，美元升值進(jìn)一步吸引國(guó)際資本。當(dāng)然國(guó)際資本最終是流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)還是金融市場(chǎng)，這還有待美國(guó)稅改后相應(yīng)政策出臺(tái)后的實(shí)施情況。當(dāng)然，相比服務(wù)業(yè)，制造業(yè)尤其是中低端制造業(yè)對(duì)成本更加敏感，因此，美國(guó)大規(guī)模降稅對(duì)引導(dǎo)包括中低端制造業(yè)的回歸效果將更加突出。從現(xiàn)有國(guó)際價(jià)值鏈的分工體系看，歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家占據(jù)了制造業(yè)中的研發(fā)、營(yíng)銷(xiāo)等價(jià)值鏈中高端環(huán)節(jié)，中國(guó)、東南亞國(guó)家以及其他發(fā)展中國(guó)家成為全球制造業(yè)的生產(chǎn)加工中心，占據(jù)的是制造業(yè)的中低端環(huán)節(jié)。因此，美國(guó)大規(guī)模降稅一方面將會(huì)對(duì)德、英、法等為代表的與美國(guó)投資環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相近的發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生沖擊，發(fā)達(dá)國(guó)家也在積極做出反應(yīng)，如英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)政府已經(jīng)出臺(tái)或者宣布出臺(tái)相應(yīng)的降稅政策。另一方面，美國(guó)大規(guī)模降稅通過(guò)引導(dǎo)制造業(yè)尤其是中低端制造業(yè)的回歸將對(duì)現(xiàn)有的制造業(yè)國(guó)際價(jià)值鏈分工體系產(chǎn)生沖擊，對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)發(fā)展中國(guó)家的制造業(yè)發(fā)展形成較大負(fù)面影響。

三、特朗普降稅對(duì)我國(guó)利用外資的影響分析

金融危機(jī)后，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)出現(xiàn)重大變化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本要求，外商直接投資進(jìn)入到穩(wěn)步增長(zhǎng)的、以服務(wù)業(yè)為主的新時(shí)期，原有引資優(yōu)勢(shì)快速弱化，新的引資優(yōu)勢(shì)已有雛形，但還未完全形成。在這個(gè)歷史發(fā)展新時(shí)期，美國(guó)大幅度降稅必將對(duì)我國(guó)利用外資產(chǎn)生負(fù)面影響，但這種影響應(yīng)是短期的、可控的，并且相比服務(wù)業(yè)，對(duì)制造業(yè)的影響更為直接。

(一)我國(guó)利用外資的現(xiàn)狀及引資優(yōu)勢(shì)

商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)外商投資實(shí)際金額從2007年的748億美元增為2016年的1260億美元，年均增幅為6.0%，與美國(guó)6.8%的年均增幅基本接近。但是分段看，2007—2011年，我國(guó)實(shí)際利用外資額年均增幅為11.6%；2011—2016年均增幅僅為1.7%，其中2016年同比下降0.2%?？梢钥闯?，我國(guó)實(shí)際利用外資從2011年開(kāi)始進(jìn)入低速增長(zhǎng)。

我國(guó)制造業(yè)利用外資和服務(wù)業(yè)利用外資呈現(xiàn)分化。制造業(yè)實(shí)際外資金額從2007年的408.6億美元降為2016年的354.9億美元，同比下降1.6%，外資占比從54.7%降為28.1%。當(dāng)然，制造業(yè)利用外資也呈現(xiàn)兩個(gè)階段，第一階段是2007—2011年，依舊保持了6.3%的增幅；第二階段是2011—2016年，同比下降7.4%。與此同時(shí)，隨著我國(guó)服務(wù)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，服務(wù)業(yè)利用外資逆勢(shì)快速攀升，從2007年的306.9億美元增為2016年的885.6億美元，年均增長(zhǎng)12.5%，占比從41.4%升為70.3%。

同時(shí)，我國(guó)引資優(yōu)勢(shì)發(fā)生重大改變。一直以來(lái)，我國(guó)利用豐富的勞動(dòng)力、廉價(jià)的土地等生產(chǎn)要素以及優(yōu)惠的財(cái)稅政策吸引了大量以出口導(dǎo)向?yàn)橹鞯耐赓Y企業(yè)進(jìn)入。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)居世界第二，對(duì)外資的普惠政策取消，國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力、土地、環(huán)境等生產(chǎn)要素成本也不斷攀升，原有的勞動(dòng)力豐富且成本低廉的傳統(tǒng)引資優(yōu)勢(shì)快速弱化，新的引資優(yōu)勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)，如巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)尤其是未完全開(kāi)放的服務(wù)市場(chǎng)、完整的工業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈以及大量訓(xùn)練有素的產(chǎn)業(yè)工人等，當(dāng)然新的引資優(yōu)勢(shì)有一定的吸引力，但容易受到其他國(guó)家政策的沖擊。如危機(jī)后發(fā)達(dá)國(guó)家積極發(fā)起的制造業(yè)回歸以及東南亞等發(fā)展中國(guó)家大幅度和大范圍的優(yōu)惠引資政策都對(duì)我國(guó)制造業(yè)利用外資造成雙面夾擊，導(dǎo)致我國(guó)制造業(yè)外資的快速下降。

(二)美國(guó)降稅對(duì)我國(guó)利用外資的影響

盡管我國(guó)是僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力與營(yíng)商環(huán)境看，我國(guó)與美國(guó)的差距明顯?！?017—2018年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，中國(guó)全球競(jìng)爭(zhēng)力在137個(gè)經(jīng)濟(jì)體中位居全球第27位，美國(guó)第2位；《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，中國(guó)居78位，美國(guó)居第6位。中美兩國(guó)營(yíng)商環(huán)境差距更為直接地體現(xiàn)在每年外國(guó)直接投資流入數(shù)據(jù)上，目前，中國(guó)FDI流入金額在千億美元邊緣徘徊，不到美國(guó)的1/3，相當(dāng)于美國(guó)2000年的水平。從稅收負(fù)擔(dān)具體指標(biāo)看，世行報(bào)告顯示美國(guó)在世界190個(gè)國(guó)家排36位，中國(guó)為130位。而從企業(yè)總稅收與利潤(rùn)比值看，我國(guó)企業(yè)的稅負(fù)水平盡管從2007年的84%降為2017年的67.3%，但與美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日韓甚至是周邊的越南、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、泰國(guó)等國(guó)家相比，企業(yè)承受的稅收負(fù)擔(dān)明顯偏高，更是遠(yuǎn)高于美國(guó)未大規(guī)模降稅前43.8%的水平。

圖1　企業(yè)在美國(guó)影響面臨的負(fù)面因素

資料來(lái)源：世界經(jīng)濟(jì)論壇《2017—2018全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》

圖2　我國(guó)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)外資占比變化

資料來(lái)源：商務(wù)部外資統(tǒng)計(jì)

因此，特朗普政府的大規(guī)模降稅將進(jìn)一步拉大中美兩國(guó)企業(yè)稅負(fù)差距，優(yōu)化美國(guó)的營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)美國(guó)對(duì)國(guó)際資本的吸引力，從而相應(yīng)地惡化我國(guó)的投資環(huán)境，短期內(nèi)(2～3年)將對(duì)我國(guó)利用外資產(chǎn)生較大波動(dòng)。不過(guò)，隨著我國(guó)投資環(huán)境的不斷優(yōu)化以及進(jìn)一步開(kāi)放政策的到位，這種負(fù)面波動(dòng)的影響將不斷弱化，因此，長(zhǎng)期內(nèi)應(yīng)不會(huì)有太大沖擊。同時(shí)，美國(guó)降稅對(duì)于我國(guó)不同類(lèi)型的外資企業(yè)以及不同行業(yè)的外國(guó)投資影響的程度應(yīng)該有所不同。

首先，總體上，特朗普降稅對(duì)我國(guó)利用外資的負(fù)面影響是可控的。原因主要有以下兩點(diǎn)：一是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)盡管是外資企業(yè)抱怨中國(guó)投資環(huán)境的一個(gè)方面，但并不是主要因素，外商對(duì)中國(guó)投資環(huán)境的負(fù)面評(píng)價(jià)主要集中在市場(chǎng)尤其服務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放不夠，政策法規(guī)的不穩(wěn)定、不透明以及不可預(yù)期，執(zhí)法的選擇性大，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不到位以及市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)等。而投資環(huán)境中的很多不足都是我國(guó)政府能夠解決的問(wèn)題。二是黨的十九大以來(lái)，我國(guó)政府明確提出，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，這就意味著，我國(guó)利用外資也得牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)根本要求，引導(dǎo)更多外國(guó)資本投向中高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。而技術(shù)先進(jìn)型的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在我國(guó)是享受15%所得稅優(yōu)惠的，即使美國(guó)將企業(yè)所得稅率降到21%，也依舊明顯高于這些行業(yè)的稅率，因此，美國(guó)大規(guī)模降稅對(duì)這些領(lǐng)域的影響有限。

其次，美國(guó)降稅對(duì)進(jìn)入我國(guó)以出口導(dǎo)向型為主的外資企業(yè)的沖擊大于市場(chǎng)尋求型外資企業(yè)。一般來(lái)說(shuō)，外資分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是以出口為主導(dǎo)的外國(guó)投資，另一類(lèi)是市場(chǎng)尋求型外國(guó)投資。出口導(dǎo)向型外資企業(yè)在東道國(guó)布局最主要是為了降低成本，而市場(chǎng)尋求型外資企業(yè)在東道國(guó)布局最主要是看重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)空間，因此，出口導(dǎo)向型企業(yè)比市場(chǎng)尋求型企業(yè)對(duì)成本更為敏感。改革開(kāi)放初期，我國(guó)更多鼓勵(lì)引進(jìn)出口導(dǎo)向型外資企業(yè)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不斷躍升，謀求在中國(guó)市場(chǎng)占據(jù)一席之地的外資企業(yè)越來(lái)越多。而目前，在我國(guó)設(shè)立的出口導(dǎo)向型外資企業(yè)目標(biāo)市場(chǎng)主要還是集中于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，因此，美國(guó)大幅度降稅對(duì)出口導(dǎo)向型外資企業(yè)的影響明顯會(huì)大于市場(chǎng)尋求型外資企業(yè)，極有可能引發(fā)部分追求降低成本的出口導(dǎo)向型外資企業(yè)回到美國(guó)這一最終消費(fèi)市場(chǎng)。當(dāng)然，在極端的情況下，貿(mào)易成本低于投資成本，市場(chǎng)尋求型的外資企業(yè)也將在美國(guó)投資，通過(guò)貿(mào)易再將產(chǎn)品返銷(xiāo)中國(guó)。但是從中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)以及中國(guó)積極改善投資環(huán)境的決心和努力看，市場(chǎng)尋求型外資企業(yè)大規(guī)模遷往美國(guó)的可能性較低。

表2　不同國(guó)家總稅收占商業(yè)利潤(rùn)的比重　單位:%

資料來(lái)源：世界銀行歷年的營(yíng)商環(huán)境報(bào)告

再次，美國(guó)大規(guī)模降稅對(duì)我國(guó)制造業(yè)尤其是中低端制造業(yè)利用外資的沖擊會(huì)更明顯，對(duì)服務(wù)業(yè)利用外資的沖擊相對(duì)更小。一方面作為全球制造和生產(chǎn)中心，我國(guó)現(xiàn)存制造外資企業(yè)有很大比例是出口導(dǎo)向型企業(yè)，它們本身就是對(duì)成本更敏感，尤其是中低端以及中小制造企業(yè)。美國(guó)大規(guī)模降稅后，在我國(guó)未能享受所得稅優(yōu)惠的制造業(yè)企業(yè)需交納25%的所得稅，美國(guó)僅需21%，根據(jù)世行的數(shù)據(jù)，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)差距更大，因此，美國(guó)降稅對(duì)這類(lèi)外資企業(yè)有較大吸引力。另一方面，我國(guó)的服務(wù)業(yè)外資企業(yè)以市場(chǎng)尋求型為主要目的，而中國(guó)的服務(wù)市場(chǎng)絕大部分還處于起步發(fā)展階段，空間和潛力很大，對(duì)外資企業(yè)有較大吸引力。同時(shí)，從國(guó)際貿(mào)易角度看，服務(wù)本身的可貿(mào)易性低于產(chǎn)品，服務(wù)貿(mào)易的障礙也多于貨物貿(mào)易，因此，美國(guó)降稅對(duì)我國(guó)服務(wù)業(yè)利用外資的沖擊會(huì)相對(duì)較小。

四、對(duì)策建議

盡管美國(guó)大規(guī)模降稅對(duì)我國(guó)利用外資的影響是在可控的范圍內(nèi)，但這必須在中國(guó)政府積極作為的前提下。在全球經(jīng)濟(jì)處于大調(diào)整大復(fù)蘇的階段，各國(guó)對(duì)國(guó)際資本的爭(zhēng)奪是激烈的，美國(guó)大規(guī)模降稅有可能撬動(dòng)全球降稅潮，如果我國(guó)不積極采取有效措施，不但會(huì)影響外國(guó)投資流入，甚至本國(guó)資本也會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模外逃。

(一)進(jìn)一步深入擴(kuò)大開(kāi)放，提升國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)外商的吸引力

黨的十八大以來(lái)，新一屆政府以“一帶一路”倡議為統(tǒng)領(lǐng)，圍繞自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，以服務(wù)業(yè)開(kāi)放為重點(diǎn)，積極擴(kuò)大和深化對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放。利用外資作為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的核心和重點(diǎn)內(nèi)容，國(guó)家給予了充分的重視，2017年國(guó)務(wù)院針對(duì)利用外資專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了國(guó)發(fā)5號(hào)文和39號(hào)文，進(jìn)一步放開(kāi)了外資準(zhǔn)入并出臺(tái)了具體措施。黨的十九大進(jìn)一步明確要推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)和走出去并重，全面實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放，保護(hù)外商投資合法權(quán)益，為我國(guó)進(jìn)一步開(kāi)放及利用外資提供了方向和指引。從目前我國(guó)對(duì)外開(kāi)放實(shí)際看，一方面，不少領(lǐng)域的開(kāi)放力度和深度還有待提升，包括汽車(chē)、金融、電信、研發(fā)等領(lǐng)域，另一方面，國(guó)家層面有政策，但落地和實(shí)際執(zhí)行還有很大的差距，如國(guó)發(fā)5號(hào)文和39號(hào)文中有不少具體領(lǐng)域開(kāi)放措施，但由于各部門(mén)和行業(yè)對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的認(rèn)識(shí)有差距，并且涉及不同部門(mén)的利益，導(dǎo)致政策落地難度大。目前是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決勝時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長(zhǎng)階段，在這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，美國(guó)大規(guī)模降稅的影響不可小覷，我國(guó)政府應(yīng)更加重視并且穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放，尤其是中高端制造領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代服務(wù)領(lǐng)域等，加大對(duì)市場(chǎng)尋求型外商企業(yè)的吸引力，盡量減少負(fù)面影響。

全面深入擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。從國(guó)家層面看，盡快出臺(tái)并落實(shí)國(guó)發(fā)(2017)5號(hào)文和39號(hào)文的實(shí)施細(xì)則，拿出具體領(lǐng)域開(kāi)放的時(shí)間表，以便具體行業(yè)開(kāi)放措施實(shí)際落地。同時(shí)，根據(jù)黨的十九大提出的對(duì)外開(kāi)放新要求和新任務(wù)，圍繞實(shí)行高水平的投資自由化便利化目標(biāo)，進(jìn)一步大幅縮減負(fù)面清單外資準(zhǔn)入限制條目，極大減少外資準(zhǔn)入限制，為歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)外資進(jìn)入創(chuàng)造更好條件。包括全面放開(kāi)一般制造業(yè)、會(huì)計(jì)、法律、管理咨詢(xún)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入；進(jìn)一步加大對(duì)高端制造、智能制造以及綠色制造如汽車(chē)、新能源汽車(chē)、關(guān)鍵零部件、先進(jìn)的軌道交通設(shè)備、醫(yī)療器械、生物醫(yī)藥等以及研發(fā)、銀行、保險(xiǎn)、電信、陸上運(yùn)輸、空運(yùn)、研發(fā)設(shè)計(jì)和創(chuàng)新、現(xiàn)代物流、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證、信息技術(shù)、文化、娛樂(lè)、教育、醫(yī)療、標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的開(kāi)放力度。

全力破除外資準(zhǔn)入的隱形障礙。我國(guó)鼓勵(lì)和允許外商投資的行業(yè)不斷擴(kuò)大，相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)以及地方政府應(yīng)緊跟形勢(shì)不斷梳理并完善現(xiàn)有的外資管理政策和措施，嚴(yán)格按照內(nèi)外資一致的原則支持外商投資進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域，尤其是服務(wù)行業(yè)，全力破除“玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”等隱性障礙。同時(shí)對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中大量出現(xiàn)的“放得下，接不住”問(wèn)題，還需對(duì)相關(guān)措施進(jìn)一步梳理，一方面堅(jiān)決取消不用審批事項(xiàng)，另一方面加大地方能力建設(shè)，提高地方審批效率。此外，對(duì)于負(fù)面清單上的行業(yè)和領(lǐng)域，還需不斷優(yōu)化和簡(jiǎn)化審批流程，提高審批程序的透明度和可預(yù)期性，減少因?qū)徟o外資帶來(lái)的隱形準(zhǔn)入壁壘。

(二)進(jìn)一步降低制度成本和稅費(fèi)成本，提高制造業(yè)對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)力

由于我國(guó)對(duì)外資監(jiān)管環(huán)境的復(fù)雜，導(dǎo)致外資企業(yè)在華經(jīng)營(yíng)面臨較高的制度成本，包括模棱兩可的法規(guī)規(guī)定、不可預(yù)測(cè)的立法環(huán)境、行政管理問(wèn)題等。同時(shí)，在華經(jīng)營(yíng)企業(yè)尤其是制造企業(yè)普遍反映國(guó)內(nèi)稅費(fèi)水平負(fù)擔(dān)重，盡管我國(guó)已經(jīng)取消了不合理收費(fèi)，但除正常納稅外，外商投資企業(yè)從設(shè)立、開(kāi)工建設(shè)到正常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中涉及的非稅收費(fèi)、政府性基金名目眾多。因此，我國(guó)政府還需進(jìn)一步完善制度環(huán)境，同時(shí)減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，從而提高在華經(jīng)營(yíng)外資企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

降低制度成本。進(jìn)一步加快外資立法進(jìn)程，加大清理并修訂外國(guó)投資相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和政策文件，盡快制訂并頒布《外國(guó)投資法》，全面落實(shí)外商投資負(fù)面清單管理制度。在法律法規(guī)以及規(guī)章、政策文件的制訂和修訂過(guò)程中，提高開(kāi)放度和透明度，加大法律法規(guī)的透明度和可預(yù)測(cè)性。進(jìn)一步取消過(guò)度的行政監(jiān)管和審批，減少政府審批、簡(jiǎn)化現(xiàn)存審批和申請(qǐng)程序，讓市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮主導(dǎo)作用。

降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。加快稅制改革， 不斷降低我國(guó)企業(yè)的宏觀稅負(fù)水平，逐步停征、降低和整合部分政府性基金，進(jìn)一步清理、規(guī)范社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)，凡涉企收費(fèi)項(xiàng)目須在公示目錄清單。全面落實(shí)所得稅、增值稅、關(guān)稅等稅收減免優(yōu)惠政策。通過(guò)加大財(cái)政支持以及延長(zhǎng)上調(diào)年限等方式，降低社會(huì)保障費(fèi)率，降低企業(yè)用工成本，為小企業(yè)、新創(chuàng)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)制定優(yōu)惠政策。將殘疾人就業(yè)保障金率降低到合理水平，并采取更透明的方式來(lái)使用殘疾人就業(yè)保障金。

(三)全面給予外商國(guó)民待遇，營(yíng)造內(nèi)外資公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

外商對(duì)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境詬病較多的在于：相比國(guó)內(nèi)企業(yè)，外資企業(yè)在很多方面受到歧視，尤其在研發(fā)資助、標(biāo)準(zhǔn)制定、政府采購(gòu)、法規(guī)執(zhí)行等方面表現(xiàn)明顯。因此，我國(guó)政府應(yīng)針對(duì)外商非常關(guān)切的領(lǐng)域進(jìn)一步解決國(guó)民待遇問(wèn)題，為所有企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

在研發(fā)和創(chuàng)新領(lǐng)域給予外商國(guó)民待遇。給予外商投資企業(yè)擁有獲得研發(fā)資助的平等機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)其參與國(guó)家級(jí)或省市級(jí)重大研發(fā)項(xiàng)目。在獲得高新技術(shù)企業(yè)資質(zhì)等方面進(jìn)一步減少對(duì)外商企業(yè)的限制規(guī)定。提高中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律在起草、完善以及執(zhí)行過(guò)程中對(duì)外資企業(yè)的開(kāi)放度。對(duì)外資企業(yè)實(shí)施與國(guó)內(nèi)企業(yè)同等政策，為知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供更多靈活性，推動(dòng)其投資于在華的研發(fā)和創(chuàng)新。

加快完善標(biāo)準(zhǔn)的制定。在標(biāo)準(zhǔn)的修訂過(guò)程中，提高開(kāi)放度和透明度，盡量使外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)同等地、全程參與標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂過(guò)程。進(jìn)一步提高中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的一致性，以鼓勵(lì)外資企業(yè)在華開(kāi)展更多研發(fā)活動(dòng)。

為外資企業(yè)參與政府采購(gòu)營(yíng)造公平環(huán)境。進(jìn)一步加快世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》(GPA)談判，在互惠的基礎(chǔ)上加大政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放，為外資企業(yè)參與政府采購(gòu)營(yíng)造公平的制度環(huán)境。

提高政策法規(guī)執(zhí)法的一致性。各地要依法建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，確保執(zhí)行國(guó)家和省里的法規(guī)政策一視同仁，提高政策法規(guī)執(zhí)行的一致性，不得擅自增加對(duì)外商投資企業(yè)的限制。如實(shí)施更為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)與規(guī)定，并在制定階段與外資企業(yè)保持溝通，建立促進(jìn)地方高效且一致的執(zhí)法機(jī)制。