中歐自貿(mào)區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟影響、挑戰(zhàn)與前景

姚　鈴　研究員

隨著中歐在“一帶一路”倡議和歐洲發(fā)展戰(zhàn)略框架下合作的推進，通過商簽雙邊自貿(mào)協(xié)定搭建深化合作的制度平臺，將成為雙方的必然選擇。為落實中歐領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)重要共識，自2015年以來，中國和歐洲的智庫圍繞雙邊自貿(mào)區(qū)建設(shè)分別開展了前期可行性研究工作。綜合各方觀點看，建立中歐自貿(mào)區(qū)將對促進雙方經(jīng)濟發(fā)展和雙邊經(jīng)貿(mào)合作帶來積極效應(yīng)。但與此同時，由于中國與歐盟處在不同的發(fā)展階段，雙方在相互開放市場問題上的訴求還存在不少差距，雙邊自貿(mào)區(qū)建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

一、中歐建立自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟影響總體較為積極

為評估中歐建成自貿(mào)區(qū)可能帶來的經(jīng)濟影響，商務(wù)部研究院依托動態(tài)GTAP模型，即GDyn模型，進行了數(shù)據(jù)測算。模型測算采用動態(tài)GTAP數(shù)據(jù)庫版本9中20個行業(yè)/商品的數(shù)據(jù)，依據(jù)世界銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)合組織、國際勞工組織等的權(quán)威預(yù)測，假定2020年中歐建成自貿(mào)區(qū)，與中歐未建立自貿(mào)區(qū)相比較，模擬測算出2030年四種降稅模式下的經(jīng)濟影響。從動態(tài)模擬結(jié)果看，中國如與歐盟達成自由貿(mào)易安排，對于雙方的經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)提升、福利擴大、貿(mào)易改善都有積極的促進作用，而且相互開放程度越高，雙方獲益越大。按照計劃，英國將于兩年內(nèi)完成退歐談判。如無特別說明，以下分析均基于歐盟27個成員國，不包括英國。

(一)中歐GDP增長和社會福利將明顯提升

相對于中歐未建成自貿(mào)區(qū)的基準(zhǔn)方案，在削減關(guān)稅模擬中，2030年中國實際GDP增加0.42%～0.47%，社會福利增加416.7億～456.9億美元；歐盟實際GDP增加0.14%～0.15%，社會福利增加182.4億～201.7億美元。如在零關(guān)稅方案中進一步削減25%非關(guān)稅措施，則中國實際GDP將增加1.23%，社會福利增加1407.2億美元；歐盟實際GDP將增加0.63%，社會福利增加876.6億美元。

從歐盟成員國情況看，在削減關(guān)稅的模擬中，除希臘、盧森堡、立陶宛、荷蘭、西班牙、保加利亞6個國家的GDP出現(xiàn)輕微下降外，其他21個成員國經(jīng)濟增長普遍受益。德國是中歐經(jīng)貿(mào)合作的領(lǐng)頭羊，建成中歐自貿(mào)區(qū)，其收益最大。如在零關(guān)稅模擬下，德國社會福利增加140.7億美元，占?xì)W盟整體福利提升的近七成。

(二)中歐經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將加快轉(zhuǎn)型優(yōu)化

零關(guān)稅模擬下，建立中歐自貿(mào)區(qū)將提高中國絕大多數(shù)行業(yè)的產(chǎn)出水平，其中紡織服裝皮革業(yè)增長最為顯著，但交通工具行業(yè)將受到?jīng)_擊。對于歐盟而言，20個行業(yè)中的12個行業(yè)的產(chǎn)出受到負(fù)面影響，紡織服裝皮革、電子產(chǎn)品、其他制造業(yè)等下降最為明顯；而交通工具、金屬與機械設(shè)備行業(yè)，則將成為歐盟的主要受益行業(yè)。如進一步削減25%非關(guān)稅措施，雙方產(chǎn)出增加的行業(yè)將增加，同時各自優(yōu)勢與劣勢產(chǎn)業(yè)所受影響也愈發(fā)突出。由于自貿(mào)協(xié)定的收益可能不均勻地分布在各個部門，有的部門受益更多，而有的部門遭受損失，這就需要雙方政府進一步完善相關(guān)救濟制度，包括提供最低失業(yè)保障等補充政策，以實現(xiàn)雙邊自貿(mào)區(qū)的平穩(wěn)過渡。

表1　2030年中歐建立自貿(mào)區(qū)主要經(jīng)濟影響一覽表(歐盟27國)

(三)中歐雙邊貿(mào)易將更加趨向平衡發(fā)展

高水平的中歐自由貿(mào)易協(xié)定有利于提升雙邊貿(mào)易合作水平。2030年，零關(guān)稅模擬下，包括貨物與服務(wù)貿(mào)易在內(nèi)的中歐雙邊貿(mào)易額將達到16029億美元；如進一步削減25%非關(guān)稅措施，則中歐貿(mào)易總額將達到19363億美元。建成自貿(mào)區(qū)后，中國進口增速高于出口增速，中歐貿(mào)易將更趨平衡。與未建成自貿(mào)區(qū)相比，零關(guān)稅模擬中，2030年中國對歐出口將增加19.9%(1720億美元)，自歐進口增加45.9%(1779億美元)；如進一步削減25%非關(guān)稅措施，中國對歐出口將增加41.7%(3608億美元)，進口增加83.2%(3226億美元)。

(四)對世界其他地區(qū)產(chǎn)生貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)

由于經(jīng)濟總量和貿(mào)易規(guī)模龐大，中歐自貿(mào)區(qū)將造成明顯貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)。零關(guān)稅模擬下，2030年，中國對除歐盟外的世界其他地區(qū)出口將下降1.1%(457億美元)，進口減少1.3%(422億美元)；而歐盟對除中國外的世界其他地區(qū)出口將下降0.9%(310億美元)，進口減少0.4%(169億美元)。若中歐達成一個更加開放的協(xié)議，其導(dǎo)致的貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)將更為明顯。值得注意的是，上述減少的貿(mào)易額并不會在各地區(qū)平均分配。預(yù)計在對歐出口方面與中國競爭的經(jīng)濟體(如印度、東盟)，以及在對華出口方面與歐盟競爭的經(jīng)濟體(如日本、韓國)，所受損失將相對較大。因此，中歐如達成自貿(mào)協(xié)定，有必要將協(xié)定中的高水平開放內(nèi)容向WTO框架推廣，從而提升自由貿(mào)易的積極效應(yīng)。

二、中歐自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨的難題需要突破

近年來，歐盟外貿(mào)政策整體趨向保守，關(guān)注重點由“自由貿(mào)易”轉(zhuǎn)向“公平貿(mào)易”“對等開放”在對華貿(mào)易方面，其一些訴求超出了中國的承受能力，有可能成為未來雙邊自貿(mào)區(qū)談判的難點，主要表現(xiàn)在：

(一)歐盟在市場準(zhǔn)入方面提出了較高要價

市場準(zhǔn)入問題是歐盟對外自貿(mào)談判的核心進攻利益，對中國的高要價主要集中在服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入與政府采購市場開放方面。

就服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入而言，歐盟重點關(guān)注14個領(lǐng)域，包括航空、建筑、分銷、環(huán)境、信息與通訊技術(shù)、物流、海洋運輸、專業(yè)服務(wù)、質(zhì)量與安全服務(wù)、電信、銀行與證券、消費者與非銀行金融、保險、及私人股本、證券與戰(zhàn)略并購。歐方要求中方進一步取消這些行業(yè)存在的準(zhǔn)入限制，如外資股比限制、合資形式、經(jīng)營范圍限制、數(shù)量要求、本地化要求、授權(quán)許可、標(biāo)準(zhǔn)差異、行政措施、國籍要求、缺乏相互認(rèn)可協(xié)議、明令禁止、國家安全審查等。在已經(jīng)進行的中歐投資協(xié)定談判中，歐方不僅要求引入關(guān)于非歧視性市場準(zhǔn)入限制概念，而且要求盡可能縮短負(fù)面清單長度，僅允許保留極為有限的行業(yè)例外。中國歐盟商會近期發(fā)布報告中提出，“希望將負(fù)面清單涉及的行業(yè)限制在個位數(shù)”，這已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破中國加入世界貿(mào)易組織時的開放承諾，如果接受，其對于中方的考驗絕不亞于加入世界貿(mào)易組織之時。

中方重視服務(wù)業(yè)擴大開放問題。黨的十九大提出“推進形成全面開放新格局”，要求“全面實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，大幅度放寬市場準(zhǔn)入，擴大服務(wù)業(yè)開放”，這為中歐在服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入問題上形成共識創(chuàng)造了有利條件。但歐方的上述高標(biāo)準(zhǔn)訴求涉及中方政府管理體制的變革、各個產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的界定、行業(yè)開放程度的梳理等，都需要循序漸進向前推進。

就政府采購市場開放而言，主要涉及貨物、服務(wù)與工程的政府采購市場準(zhǔn)入，歐方對此寄予較高期待。雙方的分歧主要在于：一是中歐對政府采購認(rèn)識存在本質(zhì)差異。歐盟認(rèn)為加入政府采購協(xié)定是中國的入世承諾，而中國則認(rèn)為，政府采購是一國的國內(nèi)經(jīng)濟改革問題，不屬于對外貿(mào)易范疇，因而截至目前中國簽訂的14個自由貿(mào)易協(xié)定均未涉及政府采購議題。二是歐方希望中方確?！胺瞧缫暋迸c“非補償”基本原則。這兩項原則是中方一直努力的方向，但囿于同發(fā)達經(jīng)濟體發(fā)展階段的差異，達成上述目標(biāo)需要一個過程。三是歐方要求中方將更多國有企業(yè)納入到采購實體范圍內(nèi)，但其能否取得進展完全取決于中國國內(nèi)企業(yè)的改革進程。當(dāng)前中國加入政府采購協(xié)定的談判陷入困境，中歐可在中國已向世界貿(mào)易組織提交出價的基礎(chǔ)上探討能否通過自貿(mào)區(qū)建設(shè)在雙邊層面取得突破，但不能將歐方與發(fā)達國家已經(jīng)達成的政府采購協(xié)定模版套用于中國。

(二)中歐在公平競爭與國有企業(yè)議題上分歧較大

在自貿(mào)協(xié)定中納入競爭政策議題，通常體現(xiàn)了協(xié)定的高水平，但其涉及領(lǐng)域是各國國內(nèi)市場上的競爭秩序，超出一般水平自貿(mào)協(xié)定所涵蓋的邊境措施。國際金融危機后，發(fā)展中國家國有企業(yè)在國際市場并購中顯示較強競爭優(yōu)勢。對此，發(fā)達經(jīng)濟體考慮通過進一步完善競爭政策，影響發(fā)展中國家國內(nèi)立法與相關(guān)政策，從而規(guī)范國有企業(yè)商業(yè)行為，確保私營企業(yè)與國有企業(yè)擁有平等的競爭環(huán)境。另一方面，隨著歐、美等發(fā)達經(jīng)濟體推動塑造新一輪全球貿(mào)易與投資規(guī)則體系，國有企業(yè)被歐盟視作與市場準(zhǔn)入、公共采購、競爭政策和產(chǎn)能過剩不可分割的重要議題。因而在與中國的貿(mào)易談判中，國有企業(yè)被放到了十分顯著的位置。

當(dāng)前中歐在國有企業(yè)問題上比較難以彌合的分歧主要在于對國有企業(yè)的歧視性約束。在歐盟商談的自貿(mào)協(xié)定中，包括歐盟—新加坡自貿(mào)協(xié)定、歐盟—越南自貿(mào)協(xié)定、歐盟—加拿大自貿(mào)協(xié)定，開始出現(xiàn)“國有企業(yè)”專門章節(jié)。這些專門章節(jié)對國有企業(yè)的定義、適用范圍、其他原則性約束給出了比較清晰的概念，另外在競爭政策章節(jié)中，也對國有企業(yè)的補貼問題進行了具體規(guī)定。尤其在歐盟—新加坡自貿(mào)協(xié)定中，對特定行業(yè)甚至設(shè)置了“當(dāng)發(fā)生沖突時協(xié)定關(guān)于國有企業(yè)的規(guī)定要優(yōu)先于國內(nèi)法”的條款。

將國有企業(yè)與公平競爭聯(lián)系起來，與歐盟在自貿(mào)協(xié)定中強調(diào)的競爭政策有關(guān)。歐盟的總體立場在于遵循1947年生效的關(guān)貿(mào)總協(xié)定第17條賦予的“非歧視性待遇”與“商業(yè)考慮”兩大原則。具體到對中國的訴求，則主要是補貼與反壟斷。中國加入世界貿(mào)易組織，參與國際競爭，認(rèn)可和遵守上述兩大原則，這也是20世紀(jì)90年代以來中國推進國有企業(yè)改革的方向，包括發(fā)展混合所有制經(jīng)濟等。例如，2017年4月，國務(wù)院將遼寧省作為第三批自由貿(mào)易試驗區(qū)“國資國企改革”試點。中國擔(dān)心的是，歐盟通過樹立多雙邊規(guī)則，對國有企業(yè)造成單獨約束。中國愿意在國際多邊框架下通過磋商解決與公平競爭有關(guān)的問題，如當(dāng)前在世界貿(mào)易組織框架下與歐盟就補貼等問題開展磋商，但反對因所有制差異造成的事實性歧視。

(三)歐方有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的訴求過于超前

《里斯本條約》生效后，歐盟在對外貿(mào)易談判中的關(guān)注，在自由貿(mào)易、市場準(zhǔn)入等傳統(tǒng)議題基礎(chǔ)上，進一步延伸到體現(xiàn)社會價值觀念的勞工、環(huán)境、健康、安全標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，這些內(nèi)容都被歐盟納入可持續(xù)發(fā)展條款。關(guān)于勞工與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的一般性條款，如雙方將致力于通過貿(mào)易促進環(huán)保、勞工方面的可持續(xù)發(fā)展，在制定相關(guān)政策時提高透明度和公眾參與度，在執(zhí)法方面進行合作、遵守國際義務(wù)等，與中方的政策并不矛盾；但是歐盟要求建立單獨的針對勞工與環(huán)境的爭端解決機制等訴求，明顯超出了中方的發(fā)展階段。中國目前還不是國際勞工組織的成員，歐方所支持的國際勞工標(biāo)準(zhǔn)中的結(jié)社與集體談判權(quán)利，與中方關(guān)于勞工權(quán)利的認(rèn)識存在較大差異。歐方“可持續(xù)發(fā)展”是歐洲議會最為關(guān)注的議題，在談判中做出讓步的可能性較小，但歐盟與加拿大之間已經(jīng)臨時生效的《全面經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定》(CETA)在有關(guān)勞工與環(huán)境的爭端解決機制方面做出了例外處理，也許可對中歐投資協(xié)定談判乃至未來的中歐自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供借鑒。其中規(guī)定，“環(huán)保和勞工相關(guān)問題不受制于CETA的爭端解決機構(gòu)，糾紛的解決依據(jù)各自章節(jié)自帶的程序”。

(四)歐盟不愿放棄對華貿(mào)易救濟“替代國”做法

過去15年，中國入世議定書第15條的存在，使歐盟可以較為容易地對中國產(chǎn)品采取反傾銷措施。而該條款作為一項“日落條款”，于2016年12月11日到期后，歐盟本應(yīng)無條件履行其世界貿(mào)易組織成員的義務(wù)，立即改變在反傾銷調(diào)查中針對中國的歧視性做法，但其顯然沒有這樣的政治意愿。但同時，歐盟一貫標(biāo)榜自由貿(mào)易，也不敢公然背上破壞“規(guī)則”的惡名，因此擬通過新的反傾銷立法，以“市場扭曲”取代“市場經(jīng)濟地位”概念，以便在今后的反傾銷實踐中繼續(xù)沿用類似于“替代國”的做法，確保計算傾銷幅度時可以繼續(xù)參照第三國甚至歐盟的價格與成本。所不同的是，“15條”僅僅針對中國，而“市場扭曲”則針對所有經(jīng)濟體。2016年11月，歐盟提交了反傾銷與反補貼法的修正提案，2017年10月初歐洲議會與歐洲理事會一致同意修正案的內(nèi)容?？梢灶A(yù)料，歐盟新的反傾銷法案實施后，“市場扭曲”的判定標(biāo)準(zhǔn)勢必會成為歐盟未來對中國出口產(chǎn)品實施反傾銷的重要砝碼。歐盟的做法本質(zhì)上是為了繼續(xù)在反傾銷調(diào)查中保持有利地位，其“市場扭曲”概念與以往的“市場經(jīng)濟地位”概念換湯不換藥，針對中國的指向明確，理所當(dāng)然遭到中方質(zhì)疑和堅決反對，對于未來中歐自貿(mào)區(qū)談判也將構(gòu)成重大障礙。

三、中歐自貿(mào)區(qū)建設(shè)下一步推進方向

(一)啟動聯(lián)合可行性研究，凝聚自貿(mào)區(qū)建設(shè)共識

截至目前，中歐智庫已分別各自完成了中歐自貿(mào)區(qū)可行性的前期研究，一致認(rèn)為建立中歐自貿(mào)區(qū)有助于雙方經(jīng)濟增長、貿(mào)易擴大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會福利提高。盡管采用的模擬方案不盡相同，但是在零關(guān)稅附加削減25%非關(guān)稅壁壘的模擬情況下(參見表2)，雙方測算結(jié)果較為接近，表明對于中歐自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟影響，至少在學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成了初步共識。

2017年以來，中歐關(guān)于推進雙邊投資協(xié)定談判的政治意愿更加濃烈，這將為中歐自貿(mào)區(qū)建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)，因為歐方將完成投資協(xié)定談判作為啟動中歐自貿(mào)協(xié)定談判的前提條件。當(dāng)前形勢下，由學(xué)術(shù)機構(gòu)適時啟動中歐自貿(mào)區(qū)聯(lián)合可行性研究，有利于雙方凝聚共識，將投資協(xié)定談判進展轉(zhuǎn)化為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的動力。聯(lián)合可行性研究相關(guān)信息，時機成熟時，可由中歐領(lǐng)導(dǎo)人在領(lǐng)導(dǎo)人峰會同期召開的工商論壇上對外發(fā)布。

(二)重視歐方關(guān)切，縮短自貿(mào)區(qū)建設(shè)距離

近年來，由于中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、外資在華超國民待遇逐漸取消以及中國本土企業(yè)競爭力上升，包括歐盟企業(yè)在內(nèi)的部分外資企業(yè)在中國的發(fā)展遭遇瓶頸，而中國企業(yè)對歐盟投資并購快速增長，歐盟對華合作心態(tài)失衡，要求中國對等開放市場的訴求越來越強烈，近期更是不斷加強貿(mào)易與投資政策方面的保護性立法，打著公平貿(mào)易的旗號，試圖采取一系列限制政策，重新謀求對華競爭優(yōu)勢，包括推動成立歐盟層面的“外資審查機制”，對涉及歐盟國家戰(zhàn)略性行業(yè)與資產(chǎn)的外資并購加強審查。歐盟的做法可能預(yù)示著歐債危機以來中國企業(yè)對歐盟的大舉投資將告一段落。對于歐方上述關(guān)切，我們有必要從戰(zhàn)略高度予以重視，并在雙邊制度建設(shè)安排中體現(xiàn)我國進一步擴大開放的決心，從而盡可能縮短雙方從投資協(xié)定邁向自由貿(mào)易協(xié)定的進程。

表2　2030年中歐GDP增長測算比較　單位：%

(三) 兼顧發(fā)展差異，提升自貿(mào)區(qū)建設(shè)水平

“條件成熟時簽訂全面深入的自貿(mào)協(xié)定”是中歐領(lǐng)導(dǎo)人確定的“深化互利共贏的中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”的一項重要內(nèi)容。2016年年初，中歐投資協(xié)定談判確立了文本談判的四方面議題，包括市場準(zhǔn)入、投資保護、可持續(xù)發(fā)展與國內(nèi)監(jiān)管。一年多來的談判實踐表明，雙方在各方面都存在巨大分歧。而除了投資保護，其他三個議題也將是歐方在未來中歐自貿(mào)協(xié)定談判中的重要訴求。隨著我國國內(nèi)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的深入推進、一批可復(fù)制改革試點經(jīng)驗在全國的推廣，以及中韓、中澳等高水平自貿(mào)協(xié)定的實踐，中方在一些新興領(lǐng)域已經(jīng)具備擴大開放的基礎(chǔ)。歐方有關(guān)市場準(zhǔn)入方面的訴求在現(xiàn)階段屬于高標(biāo)準(zhǔn)，但未來并非不可能實現(xiàn)，前提是雙方應(yīng)以平等協(xié)商為原則，兼顧歷史、體制和發(fā)展水平的差異，在相互尊重的基礎(chǔ)上找到合理的解決辦法。

(四)堅持循序漸進，推動自貿(mào)區(qū)建設(shè)水到渠成

習(xí)近平主席2013年提出共建“一帶一路”倡議，得到歐盟及其成員國的積極響應(yīng)。歐盟14個成員國成為亞投行創(chuàng)始成員，中方積極參與歐洲投資計劃，加入歐洲復(fù)興銀行，同德國、中東歐國家以“中歐班列”為紐帶深化互聯(lián)互通合作，同德國、法國等歐盟國家共同開拓第三方市場，等等，都表明“一帶一路”倡議與歐盟及其成員國的發(fā)展需求不謀而合。隨著中歐在“一帶一路”倡議和歐洲發(fā)展戰(zhàn)略框架下合作不斷加深，通過自貿(mào)區(qū)建設(shè)搭建中歐深化合作的制度平臺，將成為雙方必然的選擇。當(dāng)下，中方一方面可與非歐盟的歐洲國家共同推動區(qū)域貿(mào)易合作，為未來中歐自貿(mào)區(qū)樹立示范；另一方面，可推動雙方工商界和智庫加強合作，積極引導(dǎo)輿論，向民眾宣介中歐自貿(mào)區(qū)建設(shè)互利共贏的理念，為未來啟動雙邊自貿(mào)協(xié)定談判夯實民意基礎(chǔ)。