大黨建統(tǒng)領(lǐng)下大聯(lián)動思維破解“鄰避項目”落地困局的路徑與啟示
——以杭州中泰九峰環(huán)境能源項目為例

□陳華杰 田耀華

(杭州市委黨校余杭區(qū)分校 浙江 杭州 311100)

從上世紀(jì)末到現(xiàn)在，一些地方居民或相關(guān)單位因擔(dān)心新建垃圾場、核電廠、殯儀館等“鄰避項目”對身體健康、生態(tài)環(huán)境和資產(chǎn)估值等造成不良后果，而產(chǎn)生的抵制事件在國內(nèi)時有發(fā)生。與此同時，一些地方政府往往擔(dān)心發(fā)生高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨?，而停止項目建設(shè)甚至徹底取消項目的做法。但是，該建的項目還是需要建設(shè)的，怎樣解決好“鄰避項目”落地問題呢？杭州市余杭區(qū)大黨建統(tǒng)領(lǐng)下大聯(lián)動思維破解“鄰避項目”落地困局的鮮活實踐案例為我們提供了啟示和借鑒。

1 相關(guān)研究現(xiàn)狀評述

在上世紀(jì)60年代，美國民眾出現(xiàn)了對垃圾填埋場、核電廠、殯儀館、有毒性廢棄物處理場等“鄰避項目”的抗?fàn)?。之后，諸如停車場、戒毒所、收容所等公共設(shè)施的建設(shè)也陷入了難以推進的僵局，因為周邊受到影響的居民與單位聯(lián)合起來反對。1977年，“鄰避項目”概念首先由歐海爾進行研究提出，他同時認為，這些對環(huán)境有顯著影響的重大建設(shè)項目設(shè)施也可以實現(xiàn)為當(dāng)?shù)鼐用駧砝?。但是，另一方面，由于項目設(shè)施運營時有可能帶來不良的影響，導(dǎo)致附近民眾不理解不支持這些項目設(shè)施的推進建設(shè)。針對這些問題，國外的一些專家學(xué)者也從不同的視角進行了研究剖析。

“鄰避項目”相關(guān)學(xué)術(shù)研究在我國起步稍晚。從上世紀(jì)80年代開始，我國臺灣地區(qū)專家學(xué)者就開始了對垃圾處理廠、核電廠建設(shè)等展開了相關(guān)研究。我國大陸專家學(xué)者在這些方面的研究稍晚于臺灣地區(qū)，從20世紀(jì)90年代才開始出現(xiàn)“鄰避項目”相關(guān)研究，雖然時間不長，但是相關(guān)成果仍然較為豐碩。與此同時，越來越多的專家學(xué)者也紛紛從不同的專業(yè)角度開始關(guān)注和致力于“鄰避項目”的研究。

什么是“大黨建”？內(nèi)涵是什么？理論界普遍認為，“大黨建”主要是指關(guān)于黨的建設(shè)理論與實踐的核心要義，即一系列能夠決定黨的性質(zhì)、宗旨、作風(fēng)、組織保障、指導(dǎo)思想、綱領(lǐng)，以及黨的路線、方針、政策、總?cè)蝿?wù)、總策略等方面的重要的、根本性的舉措。與之相對應(yīng)的是“小黨建”，是指理論學(xué)習(xí)、組織工作、政治理論能力、業(yè)務(wù)水平能力、黨風(fēng)廉政建設(shè)等具體的黨務(wù)內(nèi)容目標(biāo)。在黨建工作中，要適當(dāng)區(qū)分“大黨建”和“小黨建”的內(nèi)涵、任務(wù)、目標(biāo)，這同時也是對我們黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，進一步遵循自身建設(shè)客觀規(guī)律的必然要求，是踐行唯物辯證法內(nèi)核精神的根本要求。但是，我們同時也不能把兩者割裂開來，而是要準(zhǔn)確把握它們的內(nèi)涵，特別是兩者的聯(lián)系。

關(guān)于社會管理大聯(lián)動思維的相關(guān)研究。目前，通過知網(wǎng)能夠查詢到的學(xué)術(shù)文章比較少，且主要是研究城市綜合管理課題下的概念。伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐加快，外來人口不斷涌入各類大中小城市，在此背景下，城市公共服務(wù)產(chǎn)品供給往往出現(xiàn)短缺，違章建筑、環(huán)境污染、占道設(shè)攤、非法運營等違法違規(guī)行為不能杜絕，由此產(chǎn)生的各式各樣的城市通病正困擾著各地政府部門。為此，有關(guān)專家學(xué)者也從各種角度與理論剖析這一問題并提出了對策建議。

2 當(dāng)前基層政府在推進“鄰避項目”決策中需要注意的問題探討

當(dāng)前，一些基層政府在推進“鄰避項目”決策中容易出現(xiàn)這樣那樣的問題，不管是政府與公眾的協(xié)商，還是公眾之間的協(xié)商仍然存在著諸多問題。具體而言，需要注意以下四個方面的問題。

2.1 政府與公眾之間的信息不對稱

一是公眾獲取相關(guān)信息的渠道與政府公布信息的渠道不對稱。政府希望通過具有權(quán)威性的政府通告形式，對“鄰避項目”進行官方解釋。但是，公眾獲取相關(guān)信息的方式主要是通過網(wǎng)絡(luò)以及公眾內(nèi)部的傳遞交流，這就導(dǎo)致政府與公眾之間信息的不對稱性，政府自認為宣傳工作已經(jīng)做得相當(dāng)?shù)轿?，公眾?yīng)該能夠接受“鄰避項目”的建設(shè)。但是，事實上，公眾卻往往更多地偏信線上線下的各種非官方輿論，從而產(chǎn)生抵觸“鄰避項目”建設(shè)的不良情緒。二是不同協(xié)商模式的參與主體之間，其所獲得的信息渠道是不一致的。一般而言，在協(xié)商過程中，政府的介入越充分，公眾對項目的相關(guān)技術(shù)認知程度就越高。反之，公眾則可能在謠言的蠱惑下，對項目的建設(shè)產(chǎn)生抵觸情緒。雖然政府在不同協(xié)商模式中所傳遞的信息不同，但是，政府應(yīng)該采用介入程度高的協(xié)商模式。這樣，政府可以爭取更多的機會和時間，向公眾直接地宣傳、普及相關(guān)技術(shù)信息，幫助公眾正確認知該項目的實際情況。

2.2 公眾參與決策過程的開放度不夠高

在政府的決策過程中，公眾參與協(xié)商的深度和廣度不夠，導(dǎo)致了與政府的溝通中存在一定的障礙，造成公眾在參與協(xié)商時不能明確表達自己的意愿。一方面，在公眾參與決策過程的初期，往往由于公眾參與的深度不夠,不能真實地向政府反映自己的利益訴求，這時，政府容易簡單認為，只要給予相應(yīng)的物質(zhì)補償或者其他優(yōu)惠條件，公眾將不會反對項目的建設(shè)。但是，這在實際決策中，容易導(dǎo)致政府陷入被動狀態(tài)。另一方面，公眾參與決策過程的廣度不夠，只有少數(shù)的人能夠通過協(xié)商的渠道將自己的觀點和建議直接反映給政府相關(guān)部門，而更多的人只是在網(wǎng)絡(luò)和群體的交流中表達自己的利益訴求。此外，在公眾參與決策過程中，還有一部分人只是存在從眾的心理，因為大家都反對這個項目，大家都抗議，所以，他也去參加抗議活動。這表明了，在受到現(xiàn)階段我國公眾協(xié)商能力總體上不高的影響，現(xiàn)實中公眾參與決策的“量”往往顯得不足，并在一定程度上導(dǎo)致了公眾參與決策的“質(zhì)”不理想。

2.3 公眾協(xié)商可能容易導(dǎo)致團體極端化

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，超過85%的公眾參與過公共論壇的協(xié)商。究其原因，就是在公共論壇中，公眾能夠自由的獲取和交流信息，但是，這些信息中常常充斥著不真實的言論，公眾個人如果受到這些謠言的蠱惑，容易導(dǎo)致極端化行為的發(fā)生。在一些群體性事件發(fā)生的過程中，起初大部分公眾只是為了尋求一種意見表達的途徑，但是，最后從對項目的反對走向抗?fàn)幮缘娜后w運動。從公眾自身問題上看，導(dǎo)致在協(xié)商中出現(xiàn)這樣那樣的事件，主要原因在于公眾自身視野的狹窄，忽視自己的真實利益訴求和感受。從基層政府層面上看，地方政府在公共論壇中缺乏必要的引導(dǎo)，尤其是對網(wǎng)絡(luò)論壇的引導(dǎo)。謠言充斥著公共論壇，政府往往注重權(quán)威性公告的發(fā)布，而忽視在非官方的渠道中政府的作用。

2.4 公眾參與過程中不信任政府的現(xiàn)象

盡管基層政府非常認真做好相關(guān)工作,但是，仍然有人會認為政府沒有誠意，只是在作秀，對問題的解決毫無意義。公眾對政府的不信任的原因主要來自于兩個方面：一是受到傳統(tǒng)思想的束縛，現(xiàn)階段我國公民民主意識有待提高，“主人翁”意識不強，仍然是停留一種被動參與公共事務(wù)管理的狀態(tài)。民主協(xié)商作為一種新型的民主治理模式，公眾對其認可度不高，在沒有參與到協(xié)商之前就認為協(xié)商是政府的作秀。二是政府長期以來都是公共政策執(zhí)行的唯一主體，即使通過協(xié)商，政府和公眾達成共識，政府是否能夠按照協(xié)商結(jié)果執(zhí)行存在較大的自由裁量權(quán)，而在決策的執(zhí)行中，往往沒有公眾監(jiān)督政府行為的制度設(shè)計，由此導(dǎo)致公眾認為政府協(xié)商沒有誠意，從而不愿參與到協(xié)商中去，或者對政府是否能夠有效落實協(xié)商結(jié)果存在質(zhì)疑。

3 杭州市余杭區(qū)在“大黨建”統(tǒng)領(lǐng)下以大聯(lián)動思維破解“鄰避項目”落地困局的路徑分析

基層黨建工作是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史與現(xiàn)實相互交融的重要命題，而基層治理則是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)和必然要求。近年來，杭州市余杭區(qū)切實把抓好黨建作為最大的政績，創(chuàng)造性地提出“黨建+”模式，特別是圍繞“黨建+治理”，形成了大黨建統(tǒng)領(lǐng)大聯(lián)動治理工作機制，打造了基層黨建的余杭版、社會治理的余杭版、群眾路線的余杭版，構(gòu)建起了一個具有余杭區(qū)域特色的基層黨建和基層社會治理新模式。

3.1 案例基本情況

2014年4月，杭州市為緩解“垃圾圍城”的突出問題，選擇了位于杭州市余杭區(qū)中泰街道南峰村的一個小山灣，作為新建垃圾焚燒發(fā)電能源項目的選址區(qū)塊。因為周邊群眾認識上的偏差以及盲目的抵制，很快該項目因為群眾不同意而停止實施。但是，這個項目沒有像一些地方那樣取消了，并最終在原址上落地建設(shè)，后來工程建設(shè)進展非常順利。為什么周邊居民群眾或單位能從原先的抵制行為轉(zhuǎn)為后來的接受認可呢？究其原因，還是杭州市余杭區(qū)以大黨建為統(tǒng)領(lǐng)，形成了基層社會治理大聯(lián)動工作機制，立足群眾視角，讓民眾參與，充分協(xié)商溝通，找到了政府群眾的最大公約數(shù)，實現(xiàn)了從“碎片治理”向“系統(tǒng)治理”、從“單一治理”向“綜合治理”、從“末梢治理”向“源頭治理”的三大社會治理轉(zhuǎn)型，形成了“王”字形的基層社會治理新模式。這個模式強調(diào)區(qū)級整體聯(lián)動是頂線，鎮(zhèn)(街)部門聯(lián)動是中線、村(社)網(wǎng)格干群聯(lián)動是底線，上下貫通運作機制是豎線，杭州市余杭區(qū)正是抓住這四條主線，積極推進基層社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

3.2 路徑分析

與國內(nèi)其他地區(qū)絕大多數(shù)“鄰避項目”下馬不同，余杭區(qū)正是得益于大黨建統(tǒng)領(lǐng)的工作實踐，通過動員各級黨員干部到項目所在的街道開展“1+6”群眾工作、進村入戶大走訪，扎扎實實夯實基層基礎(chǔ)，不到1年時間就實現(xiàn)了項目原址落地。

3.2.1 以“黨建+”為引領(lǐng)。黨建統(tǒng)領(lǐng)下的社會治理，不僅是大聯(lián)動的合力，更是大黨建的合力，把社會治理的各項工作上升到黨委政府的高度，“黨建+”不僅僅+治理，同時也是發(fā)展、改革、生態(tài)、環(huán)境等方方面面工作的疊加。大黨建工作內(nèi)涵豐富，大的方面包括大督查考評、大干部人事、大基層基礎(chǔ)、大聯(lián)動治理等，涵蓋了紀(jì)組宣統(tǒng)、督查考評、基層基礎(chǔ)、社會治理等工作。余杭區(qū)以“大黨建”為統(tǒng)領(lǐng)，目的是為社會治理大聯(lián)動注入“大黨建”這一“活”的靈魂，通過“黨建+”方式，深耕網(wǎng)格、做實網(wǎng)格，拉近與群眾的距離，實現(xiàn)群眾廣泛參與治理。在這一事件中，余杭區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)黨員干部開展進村入戶“連心結(jié)親”大走訪，街道建立了街道、村(社區(qū))兩級聯(lián)動機制，深入開展好聯(lián)系群眾、實事工程推進、民情辦理等工作；各村(社區(qū))建立兩委班子、村民組長、樓道長、黨員骨干責(zé)任鏈條，制定包組、包戶、包人的群眾工作方案，組織群眾到國內(nèi)多地同類項目運營企業(yè)考察，有效轉(zhuǎn)變了群眾對垃圾焚燒發(fā)電項目的“妖魔化”認識。

3.2.2 由被動向主動轉(zhuǎn)變。杭州市余杭區(qū)政府在這一事件中，用行動讓群眾放心、讓群眾監(jiān)督、讓群眾評價、最終讓群眾得利，從根本上消除了群眾擔(dān)心的三大問題：一是群眾擔(dān)心項目建設(shè)會給生活環(huán)境和身體健康帶來污染影響問題；二是項目所在地群眾擔(dān)心損害“發(fā)展權(quán)”的問題；三是群眾擔(dān)心項目建成運營后，有可能出現(xiàn)“偷排、漏排”等問題。這些做法從根本上，實現(xiàn)了過去自上而下的“決定—宣布—執(zhí)行—沖突”模式，轉(zhuǎn)化為“參與—協(xié)商—共識—執(zhí)行”的基層社會治理新模式。

3.2.3 在實踐中檢驗提升。運用好大聯(lián)動機制，讓機制運作深化細化具體化，發(fā)現(xiàn)問題，綜合整治，消除隱患。充分發(fā)揮主觀能動性，用大會戰(zhàn)來檢驗“頂線”分流交辦、檢查督促是否到位、“中線”塊抓條保、集中處置是否有力，“底線”群眾參與、發(fā)現(xiàn)處理是否充分，“豎線”數(shù)據(jù)共享、信息互通是否順暢，在實踐中深化機制、細化方案、具體措施。中泰九峰能源項目由“亂”到“治”，是通過“大黨建”統(tǒng)領(lǐng)下的大聯(lián)動工作，達到進一步加強基層組織、基層基礎(chǔ)、基層民主法治、基層社會治理建設(shè)，最終實現(xiàn)“壞事變好事”。實踐證明，黨建絕不是副業(yè)，抓黨建更不是做虛功，黨建就是用來助推中心工作、實現(xiàn)攻堅克難的。

4 推進公眾有序參與“鄰避項目”決策的經(jīng)驗啟示——基于杭州市余杭區(qū)“大黨建”統(tǒng)領(lǐng)下大聯(lián)動思維的視角分析

杭州余杭區(qū)以“大黨建”為統(tǒng)領(lǐng)，通過大聯(lián)動工作思維，加強與公眾的有效協(xié)商，探索有效的輿情表達機制，保證公民能夠?qū)⒆约旱挠^點表達出來。同時，保障公眾的知情權(quán)，促進政府與公眾之間相互信任的關(guān)系，確保公眾有序參與“鄰避項目”決策，加強公眾對政府的監(jiān)督，確保“鄰避項目”能夠有效實施。

4.1 健全輿情表達機制，暢通民意表達途徑

所謂的輿情表達，是不同的意見經(jīng)過雙方或多方的討論、交匯、碰撞、互動而形成的集合性意見?？梢哉f，輿情表達具有指向性、群體性、共識性的特征，在某種程度上，也是民意表達的另一種體現(xiàn)。[1]余杭中泰九峰環(huán)境能源項目信息公開及時，重視公民的利益，有效地破解了普通群眾通過自發(fā)組織和聚集的方式對政府行為的抗議，以求政府給予回應(yīng)行動。歸根結(jié)底，在于余杭區(qū)政府以“大黨建”為統(tǒng)領(lǐng)，通過健全輿情表達機制，發(fā)現(xiàn)問題從而確定協(xié)商議題，做到協(xié)商的內(nèi)容與參與主體的利益相關(guān)。一方面，輿情決定了民主協(xié)商具體的協(xié)商議題。輿情是公民的民意表達標(biāo)的，政府只有關(guān)注人民群眾最根本利益需求，基層協(xié)商才能真正起到政府與公民之間溝通渠道的作用。另一方面，輿情決定了誰參與協(xié)商。余杭區(qū)政府選擇了具有代表性的各類公民，給予他們一個發(fā)聲的渠道，充分反映民情、民意，從而解決了政府應(yīng)該回應(yīng)哪些問題，使政府的回應(yīng)有的放矢。

4.2 完善信息公開制度，促進官民相互信任

在余杭區(qū)中泰九峰環(huán)境能源項目公開初期，在公共論壇上充斥著大量偏激的言論和各種謠言，使得群眾的知情權(quán)未能得到有效保障，這些都是項目初期遇阻的重要原因。公眾對政府的不信任源于對該項目相關(guān)信息獲取的不全面，政府在該項目建設(shè)之初雖然公開了相關(guān)的信息，但是，政府發(fā)布信息的渠道太過狹窄并不能滿足公眾對該項目的全面了解。有效的信息公開機制不僅是政府發(fā)布相關(guān)信息，更為重要的是確保每一個公民都能接收、理解這些信息。因此，完善信息公開機制要從兩個方面著手：一是要擴大政府信息公開的渠道，創(chuàng)新信息公開的方式。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，政府部門應(yīng)該原有的信息公開的基礎(chǔ)上，更加重視新媒體的力量，同時要注意及時澄清謠言；二是要加強宣傳的力度，普及相關(guān)的知識。在余杭區(qū)中泰九峰環(huán)境能源項目的實踐中，不同參與主體對該項目技術(shù)以及可能存在的風(fēng)險的認知呈現(xiàn)是不同的。但是，余杭區(qū)政府通過“大黨建”統(tǒng)領(lǐng)工作方式，深入群眾，開展進村入戶“連心結(jié)親”大走訪，有效轉(zhuǎn)變了群眾對該項目的“妖魔化”認識，促進官民之間的相互信任。

4.3 程序設(shè)計合法合理，保證公民有序參與

在中泰九峰環(huán)境能源項目的案例中，我們可以看到，政府與民眾之間是平等的協(xié)商主體。參與社會事務(wù)是每個公民的權(quán)利，任何一個有溝通能力的利益相關(guān)主體都不應(yīng)該被排除在外。公眾參與機會的平等意味著在協(xié)商時，每一個普通公眾都有相同的機會參與其中。平等是協(xié)商的程序設(shè)計的首要原則，平等不僅意味著普通公民具有相同的參與機會，也意味著在協(xié)商的過程中各個參與主體不會受到職位職務(wù)、資本、社會地位等因素的影響而不能獲得公平的對待。余杭區(qū)政府讓參與協(xié)商的民眾充分進行交流、辯論、反思，確保在整個過程中，各個參與主體在協(xié)商的時均能夠受到公平公正公開的對待。此外，為了保證各個參與主體之間認知能力的平等，余杭區(qū)政府在協(xié)商之前，還對相關(guān)的民眾進行耐心的講解以及組織外出現(xiàn)場參觀考場等，真正做到讓每個參與主體都能夠在協(xié)商過程中，充分表達自己的觀點并給予合理的解釋。

4.4 確保政策落實到位，加強公民外部監(jiān)督

西方民主鞏固理論將“回應(yīng)度”作為測量民主質(zhì)量的一項主要維度，政府回應(yīng)性要求政府制定的公共政策能夠反映普通公民的利益需求，又要保證政策得以有效的執(zhí)行。拉里·戴蒙德認為民主質(zhì)量包涵三個方面的內(nèi)容：程序、內(nèi)容和結(jié)果?；鶎訁f(xié)商“結(jié)果”的落實既是基層協(xié)商的目的，也是是檢驗其有效性的重要指標(biāo)。在余杭區(qū)中泰九峰環(huán)境能源項目的案例中，政府為普通群眾提供了利益表達的渠道，并且政府在基層協(xié)商的實踐中對這些偏好進行整合形成多種方案，讓參與主體對方案進行投票表決，篩選出最能體現(xiàn)公共利益的方案并傳遞給政策制定部門，以求制定更加科學(xué)有效的相關(guān)公共政策。同時，為了確保基層協(xié)商結(jié)果得以落實，余杭區(qū)政府不僅建立起相關(guān)的責(zé)任落實機制，也邀請當(dāng)?shù)厝罕娙虆⑴c項目，充分聽取和征求大家意見，切實加強公眾的外部監(jiān)督作用。

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注釋：

[1]葉國平：《輿情表達與回應(yīng)機制：發(fā)展協(xié)商民主的切入點》，載《中國社會科學(xué)報》2014年第7期。