黑龍江省養(yǎng)老保險基金投資管理研究

徐 穎 楊偉明

（綏化學院經濟管理學院 黑龍江綏化 152061）

一、黑龍江省養(yǎng)老保險基金投資管理現(xiàn)狀

2016年黑龍江省人口總數(shù)3831萬人，企業(yè)退休人員457萬人，較2010年增長70%，其中65歲老人占人口總數(shù)的比重是11.6%；全省企業(yè)退休人員、機關事業(yè)單位退休人員月人均基本養(yǎng)老金分別提高7%和6%，由月人均1076元提高到2119.56元，凈增長1043.56元/月，整體增長近一倍；全省凈遷出人口322.5萬人，以30～39歲為主，占比32.6%，退休人員增多、養(yǎng)老金水平提高、社保參保人員流失加劇了黑龍江省養(yǎng)老保險金支付的困境。2016年黑龍江省養(yǎng)老保險累計赤字232億元，企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收入890億元，支出1210億元，當期收不抵支，黑龍江省成為全國首個養(yǎng)老金結余被花光的省份，已經出現(xiàn)了不能“自給自足”的困境[1]。

黑龍江省養(yǎng)老保險覆蓋率達65%左右，繳費人群的實際繳費率80%，是首個贍養(yǎng)率超過70%的省份。如要實現(xiàn)退休后的生活與退休前生活水平相當，世界銀行建議的養(yǎng)老金替代率應達到70%，而現(xiàn)實的情況是養(yǎng)老金替代率不斷下降，只有40%左右，并不能滿足退休群體的養(yǎng)老需求[2-3]。養(yǎng)老保險收入與支出差額不斷擴大，職工繳費率不斷下行，基本養(yǎng)老保險領取人數(shù)占比不斷上升，導致養(yǎng)老金支付壓力越來越大。出于對養(yǎng)老保險基金安全的考慮，養(yǎng)老保險基金的投資受到嚴格的監(jiān)管和控制，只能投資于銀行和國債，投資收益率非常低，自1993年養(yǎng)老金管理辦法出臺，年平均收益率僅2.2%左右，低于通貨膨脹率、更低于CPI年均復合增長率，使養(yǎng)老保險基金嚴重貶值。要實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的宏偉目標，實現(xiàn)養(yǎng)老金的財務平衡，如何做好養(yǎng)老保險基金的運營、確保養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性成為亟待解決的問題。

二、黑龍江省養(yǎng)老保險基金投資管理存在的問題

養(yǎng)老保險制度是社會保障制度的重要內容，黑龍江省養(yǎng)老保險制度屬于“統(tǒng)賬結合”部分積累制，其特點是現(xiàn)收現(xiàn)付制的資本積累型模式，包括社會統(tǒng)籌和個人賬戶，其中社會統(tǒng)籌部分，采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，由在職勞動者繳納的保險費支付退休人員的養(yǎng)老金；個人賬戶采用累積制，按照繳納金額的不同，在未來退休時領取不同額度的養(yǎng)老金。由于供養(yǎng)比率低、養(yǎng)老金水平高、養(yǎng)老金保值增值能力弱等原因，為了保障養(yǎng)老金的足額發(fā)放，多年來個人賬戶基金用于轉移支付現(xiàn)已退休人員的養(yǎng)老金，導致個人賬戶空賬運行現(xiàn)狀嚴重存在，產生這一現(xiàn)象的原因主要是黑龍江省養(yǎng)老保險基金增值能力弱，在投資管理方面存在諸多問題，有些也是全國養(yǎng)老保險基金投資管理領域存在的共性問題。

（一）投資渠道狹窄，投資收益率低。20世紀50年代由于大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，全國各地的青年涌入黑龍江開展工業(yè)建設和農業(yè)生產，期間人口暴增80%，為了吸引青年到邊疆服務，其養(yǎng)老政策上幾乎全部納入國家體系，也就是幾乎全部都是國家在養(yǎng)老，這是黑龍江省退休國企職工數(shù)量多、養(yǎng)老保險贍養(yǎng)比全國第一的主要原因。養(yǎng)老保險基金的投資運營一直秉持著“安全、保值”的基本要求，投資過程中只能存入銀行和購買國債，投資收益相對較低。在過去的十余年里，養(yǎng)老保險基金收益率只是略高于2%，與銀行一年期存款利率持平。根據(jù)中國人民銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，過去十年通貨膨脹嚴重，其平均比率可達到3.2%，而2017年實際通貨膨脹率7.5%，低收益水平使養(yǎng)老保險基金在縮水，幾乎不能夠做到保值。另外，如果養(yǎng)老保險基金投資收益率低于工資替代率，是難以保證未來養(yǎng)老保險基金的支付能力的。事實上，人類預期壽命在不斷延長，由于計發(fā)政策導致的繳費和養(yǎng)老金待遇等的不公平產生資金缺口，會使養(yǎng)老金支付壓力進一步增大。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，黑龍江省過去20年職工工資平均年增長率在10%左右，高于通貨膨脹率，因此要實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性目標，養(yǎng)老保險基金投資收益率應遠高于CPI指數(shù)，這樣才能實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。

（二）基金統(tǒng)籌層次低，缺乏有效的集中管理。2006年黑龍江省初步實現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金的“六統(tǒng)一”，經過十余年的發(fā)展，實際上黑龍江省養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌仍然存在止于制度的問題，或者只有很小比例的調劑金實現(xiàn)了部分統(tǒng)籌?，F(xiàn)實的養(yǎng)老金管理仍然以市級為單位，養(yǎng)老金固定于統(tǒng)籌單位，并沒有實現(xiàn)各單位間的相互流轉。由于市縣一級政府資產管理能力有限，養(yǎng)老保險基金沒有形成規(guī)模效應，增加了養(yǎng)老基金保值增值的困難，使用、投資和運營等方面效率低下。統(tǒng)籌層次低使各地區(qū)養(yǎng)老保險費率不統(tǒng)一，上海養(yǎng)老保險雇主繳費率21%、北京為19%、黑龍江省為20%，影響企業(yè)參保積極性；各省之間由于區(qū)域發(fā)展不均衡，使得養(yǎng)老保險基金不能在各省之間進行調劑使用。

（三）法律制度不健全，缺乏有效的投資管理機制。我國沒有頒布專門關于社會保障方面的法律，指導政府工作的通常都是規(guī)章、制度和意見等形式的文件，只有《憲法》中提到了公民有權享有家庭贍養(yǎng)權和從國家、社會獲得養(yǎng)老保障的權利?！娥B(yǎng)老保險基金投資運營管理辦法》中明確規(guī)定了養(yǎng)老保險基金投資運營的監(jiān)管機構，我國人力資源社會保障部和財政部，主要負責對受托機構、托管公司和投資管理機構等主體的基金投資管理業(yè)務進行監(jiān)管；養(yǎng)老保險基金的投資經營活動主要由中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會負責監(jiān)督[4]。養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管機構眾多，在保障細節(jié)上有一定的好處，但《養(yǎng)老保險基金投資運營管理辦法》中沒有細化各部門的監(jiān)管職責，投資運營和監(jiān)督管理存在交叉，監(jiān)督力度大打折扣，缺乏市場化的監(jiān)督制衡，則導致信息不對稱、透明度不高和收益率低等一系列問題。另外，投資必然存在一定的風險，目前，我國在養(yǎng)老保險基金在應對投資風險方面，尚沒有建立起多層次的風險補償機制，風險補償環(huán)節(jié)還很薄弱。

三、國外養(yǎng)老保險基金投資管理經驗分析

我國建立養(yǎng)老保險制度的時間相較于其他發(fā)達國家為晚，在投資運營方面經驗不足，在養(yǎng)老保險制度改革以及經營策略上可以借鑒和參考其他國家的成功運營模式。

（一）美國養(yǎng)老保險基金投資運營。美國養(yǎng)老保險制度包括社會養(yǎng)老保險、雇主提供養(yǎng)老金計劃和個人退休賬戶計劃三個層次[5-6]。在投資運營方面，社會養(yǎng)老保險基金通過社會保險信托基金來完成，主要投資于政府發(fā)行的特種債券，該債券以國家稅收為保障，并且不允許上市流通，安全性高；雇主提供養(yǎng)老金計劃和個人退休賬戶計劃，主要通過市場化運營，投資方式比較廣泛，能夠帶來更高的投資收益，同時，也存在較大的風險。美國社會養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)了國家層面的統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次高、資金規(guī)模大、投資效率高和強制性強。在保障養(yǎng)老金安全性方面美國政府建立了完備的法律體系，通過立法嚴格控制基金籌集、投資、管制、分配等環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都有專門的機構負責，分工合理、權責分明。其監(jiān)管機制包括內部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩個層次，最大程度地保障養(yǎng)老金的安全。同時美國還設立了養(yǎng)老金福利擔保公司，在企業(yè)倒閉或養(yǎng)老金不足時，起到補充養(yǎng)老金的作用。

（二）德國養(yǎng)老保險基金投資運營。德國是現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)源地，養(yǎng)老保險管理機制屬于獨特的勞資自治型管理機制。德國的養(yǎng)老保險管理部門屬于社會組織范疇，與政府部門保持著一定的距離，該部門不受政府的管制，其資金來源是通過對養(yǎng)老保險基金進行管理收取一定費用獲得的，在事務管理上具有主動性和決定性。養(yǎng)老保險基金的運營采用相關利益聯(lián)系者參與民主決策的機制，以社會選舉的形式組成代表大會，將被保險人、雇主和養(yǎng)老保險基金運營事務緊密聯(lián)系起來，被保險人和雇主具有發(fā)表意見的權利，也有相應的表決權。德國養(yǎng)老保險基金資產達3000億美元以上，主要投資于債券、房地產、股票和銀行儲蓄，其中債券投資比重最大，占總額的3/4，對于股票投資和房地產投資，相關投資公司法中明確規(guī)定了投資上限[7]。投資資產的形式主要以實體資產和產業(yè)資產為主，如房地產和基礎設施建設，并給予一定的稅收優(yōu)惠。建立以行業(yè)監(jiān)督、自我監(jiān)督、國家監(jiān)督和工會監(jiān)督的“四位一體”監(jiān)管模式，保障養(yǎng)老保險基金的高效運營。

（三）日本養(yǎng)老保險基金投資運營。日本擁有全球最大規(guī)模的公共養(yǎng)老基金，養(yǎng)老保險制度屬于雙層結構，包括國民養(yǎng)老金制度和厚生養(yǎng)老金、共濟養(yǎng)老金制度兩個層次[8]。國民養(yǎng)老金制度是日本基礎養(yǎng)老金制度，具有全覆蓋的“全民皆養(yǎng)老”的特點，每個日本公民都能夠在未來領取固定金額的基本養(yǎng)老金；厚生養(yǎng)老金、共濟養(yǎng)老金是報酬比例養(yǎng)老金，以參保人報酬水平為基數(shù)，按照一定的比例繳納的養(yǎng)老金，屬于積累性質的養(yǎng)老金。日本養(yǎng)老保險屬于中央層面統(tǒng)籌，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金再分配的功能，保證養(yǎng)老保險制度的公平性和穩(wěn)健性，政府在養(yǎng)老支付負擔比例達到50%，在同等支付水平下，降低了參保人員養(yǎng)老保險金負擔[9]?！秶衲杲鸱ā贰独夏耆烁＠ā纷鳛楸O(jiān)督養(yǎng)老保險基金運營的法律保障，厚生省下轄年金局、社會保險廳、地方政府下屬的國民年金課和社會保險事務所是養(yǎng)老保險基金運營的監(jiān)管機構，這種多級別多層次的監(jiān)管機制對日本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性、公平性提供了有力保障。

四、完善黑龍江省養(yǎng)老保險基金投資管理的建議

（一）科學資產配置，提高投資收益率。在國外較為成熟的資本市場中，養(yǎng)老保險基金成為入市資金構成中重要組成部分，例如美國的股票市場，養(yǎng)老保險基金占入市資金總額的40%～55%，歐洲的股票市場中養(yǎng)老保險基金所占比重超過50%。2015年8月，國家頒布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》中明確規(guī)定：“養(yǎng)老保險基金可以投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產品等，但合計比例不得高于養(yǎng)老基金凈值的30%?！盵4]黑龍江省在對養(yǎng)老保險基金進行投資時應當以資產配置為核心，可以適當購買政府債券、投資較為穩(wěn)妥的股票、部分投資于固定收益類的市場投資項目、大型基礎設施建設等。投資時趨向于多元化和長期化，并做好對投資業(yè)績的評價工作。與養(yǎng)老保險基金性質相同的全國社會保障基金在2017年規(guī)模達到20，000萬億，由社?；鹄硎聲饕撠熗顿Y，積累了豐富的經驗并取得良好成績，其年均收益率達到8.37%，說明社保基金理事會的投資經驗是值得參考的[11]。很多學者在養(yǎng)老保險基金投資組合策略方面進行了很多實證研究，具有很好的參考價值，比如運用馬科維茨資產組合模型，以債券、股票和銀行存款為主要投資方式，運用相關數(shù)據(jù)獲得最優(yōu)債券組合，以社?；鹉昊找媛蕿槟繕说耐顿Y中可以按照國債投資比率32.03%、股票投資37.50%、銀行存款投資30.47%的投資組合進行投資[12]。另一方面投資總是伴隨著風險的，從長期的角度考慮，安全性和流動性是投資管理過程中應首要考慮的因素，在風險和收益中找到平衡，那么在投資過程中就應當注重投資的技術分析，普遍運用精算分析，黑龍江省應當設立專門針對養(yǎng)老保險基金投資的精算部門，綜合考量各種因素，科學化投資，科學評估養(yǎng)老保險基金的支付能力等，減少投資失誤，提高投資的科學性，穩(wěn)固增加投資收益[13]。

（二）盡快實現(xiàn)中央統(tǒng)籌，健全多層次養(yǎng)老保障體系。無論是美國、德國還是日本等發(fā)達國家，在養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次方面都達到了中央統(tǒng)籌的級別，統(tǒng)籌層次高避免了由于區(qū)域、經濟發(fā)展等因素產生的養(yǎng)老金不公平問題，同時養(yǎng)老基金規(guī)模大，再分配效果顯著。黑龍江省是目前全國養(yǎng)老金發(fā)放最困難的省份，撫養(yǎng)比1：1.3，而廣東省最高是1：9。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，能夠真正實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支，增強養(yǎng)老金籌資能力和支付能力，將分散的資金匯集起來，形成規(guī)模效應，能夠填補經濟發(fā)展不平衡所導致的養(yǎng)老金局部性缺口，在全國范圍內調劑余缺、分散風險，有助于養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性。同時，基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，養(yǎng)老金籌資能力和支付能力都會有很大程度的增強，由于經濟發(fā)展程度不同所導致的區(qū)域間企業(yè)和個人的負擔不平衡問題得以解決，養(yǎng)老金缺口導致的政府財政兜底的風險也會降低，還會促進公平市場競爭環(huán)境的形成。我國養(yǎng)老保險基金每年的當期結余4000多億元，累計結余4萬億元，如果實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，4萬億元的養(yǎng)老金結余可以支撐全國16個月養(yǎng)老金的發(fā)放，能夠切實解決省與省之間不平衡的問題。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系包括基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人儲蓄型養(yǎng)老保險三個層次；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系屬于單一層次，養(yǎng)老保險構成包括個人繳費、集體補助和政府補貼三個部分[14]。黑龍江省養(yǎng)老保險體系不健全，保障力不足，基本養(yǎng)老保險在養(yǎng)老保險體系中所占比重超過80%，負擔過重，為減輕基本養(yǎng)老保險支付壓力，應當建立健全多層次養(yǎng)老保險體系，充分發(fā)揮企業(yè)年金和個人儲蓄型養(yǎng)老保險的養(yǎng)老保障功能。黑龍江省是農業(yè)大省，一半的人口是農民，農民養(yǎng)老保險主要靠個人繳費、集體補助和政府補貼，但由于繳費基數(shù)小，所獲得的養(yǎng)老金也非常少。在完善農村居民養(yǎng)老保險體系方面可以考慮以農業(yè)產出換保障的模式，按照農民種植作物的品質和數(shù)量計算其農業(yè)產出貢獻值，設計科學的模型換算為貨幣金額，計入養(yǎng)老金賬戶。這樣一方面可以緩解農村勞動力流失導致的農田荒蕪問題，還可以提高農民種地積極性、保障農作物品質；另一方面對農民養(yǎng)老提供多一層保障，實現(xiàn)“地種得越好、養(yǎng)老越有保障”。

（三）建立養(yǎng)老保險法律，完善養(yǎng)老基金監(jiān)管機制。首先，黑龍江省應當借鑒國外經驗，頒布專門的養(yǎng)老保險地方性法規(guī)，為養(yǎng)老金投資運營提供法規(guī)保障。其次，將養(yǎng)老保險基金投資管理與行政管理相分離。養(yǎng)老保險基金的投資運營屬于金融范疇，政府不應當過分干預，政府在金融領域并不是專業(yè)的部門，會出現(xiàn)目光短淺、過分審慎等問題，經驗表明，由政府部門做出的投資決策往往收益率比較低，而由政府外的機構做出的投資決策相對收益率較高，并且能夠綜合考量收益和風險，保護基金投資者的利益。因此，養(yǎng)老保險金投資過程中應當以政府為主導，委托獨立的投資機構對養(yǎng)老保險基金進行投資，并嚴格遵循第三方運營原則，確保養(yǎng)老保險基金管理機構的獨立性。再次，建立外部和內部相結合的監(jiān)管機制對投資機構的投資行為進行監(jiān)督，加強信息披露，防止養(yǎng)老金被占用和挪用[15]。最后，對于投資風險的預防應當建立多位一體的養(yǎng)老金風險補償機制，拓寬風險補償資金的來源，在養(yǎng)老保險受益人無法獲得相應待遇的前提下，對受益人進行補償。

習近平同志在黨的十九大報告中明確提出：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！盵16]黑龍江省應當積極應對人口老齡化給養(yǎng)老給養(yǎng)老保障帶來的挑戰(zhàn)，借鑒發(fā)達國家養(yǎng)老保險基金投資管理方面的經驗，解決養(yǎng)老保險基金投資管理方面存在的問題。通過拓寬投資渠道、增加政府財政性資金投入，結合已經實施的延遲退休政策和開放二孩兒政策，使養(yǎng)老保險基金達到“開源+節(jié)流”的目的；加快實現(xiàn)中央統(tǒng)籌的步伐，消除由于地域和經濟發(fā)展不平衡導致的養(yǎng)老政策不公平，提高養(yǎng)老保險基金投資效率；建立養(yǎng)老保險專門法律、完善監(jiān)管機制等措施，為養(yǎng)老保險基金運營提供法律保障和實施有效監(jiān)督。全面推進養(yǎng)老保險制度的改革，切實做好養(yǎng)老保險投資運營工程，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值和養(yǎng)老保險制度的長期、健康可持續(xù)發(fā)展。