公共就業(yè)服務的法律構建與運行機制擴展

薛長禮

（北京化工大學 文法學院，北京 100029）

改革開放以來，我國經濟社會轉型重要標志之一便是社會勞動問題逐漸成為經濟社會發(fā)展的核心問題。社會勞動問題集中表現(xiàn)為就業(yè)問題及其在不同時間階段衍生的具體問題。與之相適應，這一時期是我國勞動力市場培育發(fā)展，并逐漸成為勞動力資源社會配置主渠道的時期。作為實施就業(yè)政策和勞動力市場調節(jié)政策的主要載體，公共就業(yè)服務在這一時期發(fā)揮了極為重要的作用，有效地改善了全社會的就業(yè)問題。經過不斷探索嘗試，我國公共就業(yè)服務制度的主體、內容、結構、運行機制等不斷變化調適，日趨成熟，直至成為我國勞動市場法制的基礎性制度。本文旨在檢視我國公共就業(yè)服務運行機制的變遷、結構和內容，討論公共就業(yè)服務政策和法律互動與統(tǒng)合的實踐模式，公共就業(yè)服務實施機制的構建及其完善路徑，為我國勞動市場法制體系構建提供理論支持和制度建議。

一、公共就業(yè)服務運行機制的形成與進展

政府公共服務是現(xiàn)代國家的重要職能。作為政府公共服務的組成部分，公共就業(yè)服務既是勞動力市場體系的基礎，也是政府介入勞動力市場的有效手段和途徑。勞動力市場培育發(fā)展的前提是市場經濟體制，由于新中國建國以來長期實行計劃經濟體制，直到改革開放才啟動社會主義由計劃商品經濟向社會主義市場經濟體制的轉變，并最終確立社會主義市場經濟體制。勞動力市場的培育發(fā)展注定是漸進性、探索性的過程，不可能一蹴而就，與之相適應的公共就業(yè)服務亦不可能全局性和系統(tǒng)性地構建，而是深受特定時空經濟社會的結構性支配，經歷了繁復的階段性過程，逐漸形成現(xiàn)行制度框架。

（一）公共就業(yè)服務雛形：勞動服務公司

建國初期，我國曾短期成立勞動介紹所，開展職業(yè)中介活動①。隨著“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)制度的實施，職業(yè)中介活動被政府調配取代。1979年出現(xiàn)的勞動服務公司是我國當代勞動力市場化的最初嘗試。勞動服務公司是深具歷史性特征的社會勞動組織，從公共就業(yè)服務的視角分析，其具有以下特征：一是針對特定主體的就業(yè)服務，而非面向全體社會勞動者。建立勞動服務公司的初衷是為解決城鎮(zhèn)待業(yè)人員②，尤其是返城知青就業(yè)難問題。1978年城鎮(zhèn)積累的待業(yè)人員總數達到1700萬人，成為嚴重的社會問題。在總結勞動介紹所經驗的基礎上，國家成立勞動服務公司，負責介紹待業(yè)人員就業(yè)。勞動服務公司的服務對象主要是返城知青、國有企業(yè)職工子女等。二是通過集體生產自救組織起來就業(yè)，促進待業(yè)人員就業(yè)。在全民所有制企事業(yè)單位及其主管部門和機關、部隊、群眾團體等主辦單位的扶持下，勞動服務公司將待業(yè)人員組織起來就業(yè)，從事機械修理、飲食服務、房屋維修、城市綠化、幼兒撫育等工作。三是逐漸演變?yōu)橐环N新型就業(yè)制度，并以公共政策將之制度化。以勞動服務公司為主要載體，1980年中共中央轉發(fā)的全國勞動就業(yè)工作會議文件《進一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》，提出“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，勞動部門介紹就業(yè)，自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結合”的“三結合”就業(yè)方針，宣示了長期實行的計劃經濟促進就業(yè)方式出現(xiàn)轉變，市場促進就業(yè)的作用有限地回歸——自愿組織就業(yè)、自謀職業(yè)成為重要的就業(yè)渠道。作為制度化的勞動服務公司，承擔了勞動力市場的公共政策功能：待業(yè)人員管理、就業(yè)指導、職業(yè)介紹、就業(yè)培訓、舉辦集體經濟、辦理待業(yè)保險等，開展勞動就業(yè)公共服務。

20世紀80年代末期，勞動服務公司形成了遍布全國的體系。1989年全國各級勞動服務公司達5.6萬個，勞動服務公司系統(tǒng)的集體企業(yè)23萬戶，從業(yè)人員730萬人，年經濟收入551億元。1979年至1989年的十年間，勞動服務公司通過介紹用工等方式向社會輸送500多萬人[1]。勞動服務公司提供的公共就業(yè)服務主要包括：社會勞動力的組織管理和吞吐調節(jié)；勞動力供求信息的傳遞交流；職業(yè)介紹和就業(yè)咨詢；向用工單位輸送合格勞動力；組織發(fā)展集體經濟；就業(yè)訓練和轉業(yè)訓練；向失業(yè)人員提供社會保險等?？梢园l(fā)現(xiàn)，一方面，其為建構公共就業(yè)服務提供了極為重要的探索和制度經驗；另一方面，其服務對象的特定性限制了國家勞動力市場導向就業(yè)制度的普及和推廣，全社會勞動力市場一體化建構呼喚公共就業(yè)服務的全局化、均等化建設及其法制保障。

（二）就業(yè)服務機構：公共就業(yè)服務的延伸擴展

20世紀80年代中期，在農村聯(lián)產承包責任制改革成效初顯之后，以國有企業(yè)改革為中心的經濟體制改革逐步深入。1986年國務院頒布《國營企業(yè)招用個人暫行規(guī)定》《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。這四個勞動制度文件是國有企業(yè)在勞動領域的突破性舉措，長期實行的固定工制度被廢止，代之以勞動合同制，國有企業(yè)出現(xiàn)“待崗”“下崗”現(xiàn)象。對中國勞動力市場而言，這一系列規(guī)定具有政策轉型的標志意義，但制度局限性和誘致性并存。第一，勞動力市場多元雙軌制并存。一方面，勞動合同制并非全員實行，在實行勞動合同制的同時，體制之內計劃經濟體制下的用工制度、工資制度逐漸向市場機制轉變，但其制度轉型阻力重重，甚至無法實現(xiàn)真正的制度轉型，尤以勞動合同用工制度推行之難為甚。政府依然控制國有企業(yè)的用人自主權，國有身份的勞動合同工的所謂勞動合同一定意義上更具形式意義，企業(yè)不能自主決定辭退內部冗員，勞動力市場沒有在體制內發(fā)揮應有作用。另一方面，大批農村富余勞動力流入城市，形成就業(yè)“民工潮”，城鄉(xiāng)二元勞動力市場亟待有序引導、依法規(guī)范。第二，正是在這種多元雙軌勞動力用工體制背景下，勞動力市場調節(jié)功能自生自發(fā)，以職業(yè)介紹為中心的勞務市場迅速出現(xiàn)，為勞動力一定程度、范圍自由流動提供政策支撐。勞動力一定程度、范圍的自由流動發(fā)揮了積極就業(yè)效應：經濟發(fā)展持續(xù)增長，就業(yè)崗位不斷增多，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率得到控制等等。

20世紀90年代就業(yè)服務機構逐漸取代勞動服務公司，成為公共就業(yè)服務主要供給主體。依托就業(yè)服務機構，職業(yè)介紹所的建立及其規(guī)范，成為這一時期公共就業(yè)服務法治化的主題，是政府介入勞動力市場的主要方式，職業(yè)介紹成為公共就業(yè)服務的最主要項目。就業(yè)服務機構呈現(xiàn)了三個階段性遞進建設特征，發(fā)揮的公共就業(yè)服務職能范圍不斷擴展，公共政策效應不斷深化。

1.就業(yè)服務機構的建立

在勞動服務公司發(fā)展十年之際，1989年1月原勞動部出臺政策，規(guī)范了勞動服務公司的性質、職能、機構等③，1989年8月中共中央國務院《關于進一步清理整頓公司的決定》發(fā)布，明確將勞動服務公司納入清理整頓范圍，加之《公司法》立法納入日程，繼續(xù)沿用“公司”的稱謂與時不符，1989年12月原勞動部頒布通知，將“勞動服務公司”變更為“就業(yè)服務局”。就業(yè)服務機構承擔了原勞動服務公司負責的公共就業(yè)服務職能，并有所擴展④。

2.職業(yè)介紹機構的建立與發(fā)展

90年代初期職業(yè)介紹機構主要為就業(yè)服務機構設置事業(yè)單位性質的中介機構，帶有一定的中介壟斷性。非勞動部門開辦的職業(yè)介紹機構，包括盈利性和非盈利性兩種類型，與勞動部門開辦的職業(yè)介紹機構比較，發(fā)揮了一定的補充作用⑤。1995年《勞動法》施行，對“促進就業(yè)”做了專章規(guī)定，就業(yè)服務公共政策更為豐富，對職業(yè)介紹機構的管理更加規(guī)范。同年，勞動部出臺部門規(guī)章《職業(yè)介紹規(guī)定》（勞部發(fā)［1995］408號）⑥，明確職業(yè)介紹為勞動就業(yè)服務的項目之一，勞動就業(yè)服務的全部內容包括四項：職業(yè)介紹、就業(yè)訓練、失業(yè)保險、生產自救。職業(yè)介紹所的職責是“執(zhí)行國家勞動就業(yè)政策，提供勞動力供求信息，進行職業(yè)介紹，開展就業(yè)指導與咨詢，組織勞動交流活動”。

3.再就業(yè)服務中心

再就業(yè)服務中心是階段性、過渡性的勞動力中介組織，主要為因產業(yè)結構調整、國有企業(yè)轉換經營機制、減員增效、下崗分流而出現(xiàn)的下崗職工提供公共就業(yè)服務。再就業(yè)服務中心的主要職責是為企業(yè)下崗職工發(fā)放基本生活費，繳納社會保險費，為下崗職工再就業(yè)提供服務。再就業(yè)服務中心實為國有企業(yè)與社會之間的過渡性組織，其設立的主要目的是使企業(yè)下崗職工既不滯留企業(yè)內部，也不直接流向社會，而是逐漸向社會釋放國有企業(yè)富余勞動力資源。

4.失業(yè)保險機構

作為公共就業(yè)服務的保障性服務，失業(yè)保險是勞動力市場不可或缺的組成部分，20世紀90年代，隨著經濟體制改革的推進，失業(yè)保險制度的范圍和功能不斷擴展。國務院以行政法規(guī)的方式先后頒布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》（1993年4月12日國務院令第110號）《中華人民共和國失業(yè)保險條例》（1999年1月22日國務院令第258號），失業(yè)保險的適用對象由國有企業(yè)職工擴至全社會的失業(yè)人員，失業(yè)保險的功能由保障生活轉變?yōu)榇龠M再就業(yè)。這一時期，承載失業(yè)保險職責的機構是就業(yè)服務機構內設的失業(yè)保險機構。

（三）勞動力市場：公共就業(yè)服務體系化

20世紀90年代之于公共就業(yè)服務的整體意義，是市場化因素逐漸替代政府力量，成為主導性勞動力資源配置方式。隨著國有企業(yè)職工下崗向失業(yè)并軌、《勞動法》確立的勞動合同制全員實行、城鄉(xiāng)勞動力有序流動的規(guī)范、積極就業(yè)政策的全面實施，以勞動力市場為核心的公共就業(yè)服務在要素市場建設、社會秩序型塑、人員自由流動等方面的作用更為凸顯，并呈現(xiàn)體系化、法治化發(fā)展之勢。

1.勞動力市場的法治建構

2000年原勞動社會保障部頒發(fā)《勞動力市場管理規(guī)定》（中華人民共和國勞動和社會保障部令第1 0號），第一次提出“公共就業(yè)服務”的法律界定，即由各級勞動保障部門提供的公益性就業(yè)服務，包括職業(yè)介紹、職業(yè)指導、就業(yè)訓練、社區(qū)就業(yè)崗位開發(fā)服務和其他服務內容⑦。這一界定至少有三個突出意義：一是部門規(guī)章的法律效力高于《職業(yè)介紹規(guī)定》；二是定性公共就業(yè)服務的性質為“公益”，不以盈利為目的；三是拓寬了公共就業(yè)服務的內容，將社區(qū)就業(yè)崗位開發(fā)服務等納入其范圍。

2.勞動力市場的公共政策建構

依憑《勞動力市場管理規(guī)定》，勞動力市場建設的公共政策為公共就業(yè)服務運行機制搭建了新平臺和路徑，1999年啟動的勞動力市場科學化、規(guī)范化、現(xiàn)代化“三化”建設，2004年啟動的勞動力市場制度化、專業(yè)化、社會化“新三化”建設等，宣示了我國公共就業(yè)服務進入更加注重政策績效和監(jiān)督的階段。

3.勞動力市場與人才市場的制度性分割

自20世紀80年代以來，我國逐漸形成人才市場與勞動力市場的制度性分割，這一制度性分割的弊端雖已顯現(xiàn)，卻未有根本性變革，形成公共就業(yè)服務載體的二元格局：勞動力中介機構與人才中介機構并行發(fā)展。2001年原人事部和國家工商總局聯(lián)合發(fā)布《人才市場管理規(guī)定》，明確人才市場服務的對象是各類用人單位和具有中專以上學歷或取得專業(yè)技術資格的人員，以及其他從事專業(yè)技術或管理工作的人員。可以看出，無論在制度上還是實踐中，人才中介機構與勞動力中介機構的區(qū)隔無甚意義，一體化發(fā)展是必然趨勢。

（四）人力資源市場：公共就業(yè)服務一體化

2008年施行的《就業(yè)促進法》是公共就業(yè)服務法治化的制度表達?！毒蜆I(yè)促進法》提出“規(guī)范人力資源市場”，以“人力資源市場”替代“勞動力市場”，不僅是稱謂改變，更為重要的是理念轉變，為公共就業(yè)服務一體化、專業(yè)化、社會化提供了法律保障。

1.公共就業(yè)服務的立法保障

《就業(yè)促進法》是繼《勞動法》之后，專門規(guī)范就業(yè)促進的法律，在賦予長期實行的積極就業(yè)政策法律地位的基礎上，規(guī)定了公平就業(yè)、就業(yè)服務和管理、職業(yè)教育和培訓、就業(yè)援助等內容，尤其是對公共就業(yè)服務的內容、機構、職能等做了規(guī)范，有利于我國公共就業(yè)服務體系的建立。在《就業(yè)促進法》施行的同時，原勞動和社會保障部頒行《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》，規(guī)定公共就業(yè)服務機構的主要職責是根據政府確定的就業(yè)工作目標任務，制定就業(yè)服務計劃，推動落實就業(yè)扶持政策，組織實施就業(yè)服務項目，為勞動者和用人單位提供就業(yè)服務，開展人力資源市場調查分析，并受勞動保障行政部門委托經辦促進就業(yè)的相關事務。

2.公共就業(yè)服務的精準服務

公共就業(yè)服務機構針對特定就業(yè)群體的不同需求，制定并組織實施專項計劃，為不同類型的勞動者、就業(yè)困難對象或用人單位集中組織活動，開展專項服務，或受勞動保障行政部門委托，組織開展促進就業(yè)的專項工作。

3.公共就業(yè)服務的信息化

利用網絡技術，建立覆蓋全國的公共就業(yè)服務網絡信息共享平臺，規(guī)范和統(tǒng)一公共就業(yè)服務流程，推行一站式服務。

4.公共就業(yè)服務的社會化拓展

強調要充分利用社會資源開展就業(yè)服務，要完善政府出資購買服務和培訓制度，各級勞動保障部門要統(tǒng)籌規(guī)劃和依法管理各類職業(yè)中介機構。要制定措施鼓勵發(fā)展各類非營利性職業(yè)介紹機構和營利性職業(yè)介紹機構，發(fā)展各種專業(yè)性職業(yè)中介機構和勞務派遣、職業(yè)咨詢指導、就業(yè)信息服務、職業(yè)培訓等社會化服務組織，建立社會化的就業(yè)服務體系。政府對提供公益性就業(yè)服務的職業(yè)中介機構按規(guī)定給予補貼，職業(yè)培訓方面的訂單式培訓、培訓券、政府購買培訓成果等也是利用社會資源提供就業(yè)服務的主要模式。

二、公共就業(yè)服務運行機制的結構分析

經過近40年的探索與嘗試，中國公共就業(yè)服務運行機制不斷調試、完善，以特定時空的經濟社會結構性背景為基礎，形成深具中國就業(yè)問題意識的制度安排?；咎卣鳎阂皇且跃蜆I(yè)服務公共政策與就業(yè)促進法律的互動與統(tǒng)合為制度主線，形成法治化、社會化、市場化的制度框架；二是政府壟斷型公共就業(yè)服務供給機制轉向政府主導、市場調節(jié)型公共就業(yè)服務供給機制，提供服務促進就業(yè)的主體從單一的政府組織發(fā)展為政府組織、市場組織和社會組織三元協(xié)同；三是公共就業(yè)服務的功能深化拓展，從職業(yè)介紹、就業(yè)訓練、失業(yè)保險、生產自救發(fā)展為職業(yè)介紹、職業(yè)指導、職業(yè)教育培訓、就業(yè)援助、創(chuàng)業(yè)指導、社區(qū)崗位開發(fā)等；四是公共就業(yè)服務對象范圍擴大，由面向國有企業(yè)服務發(fā)展至面向全社會服務，不同時期確定重點服務對象并輔以政策扶持。

1.公共就業(yè)服務的法律建構與政策推進

圍繞就業(yè)促進和就業(yè)保障，中國已經逐漸形成了一個相對完備的勞動市場法制體系。我國《憲法》第42條規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇?！?994年通過的《勞動法》，以部門法典的形式明確了組織勞動的勞動權內容，規(guī)定勞動者依法享有平等就業(yè)權和擇業(yè)權、獲得勞動報酬權、休息休假權、獲得勞動安全衛(wèi)生權、職業(yè)技能培訓權、社會保險和福利權、提請勞動爭議處理權、組織和參加工會權、參與民主管理權等。以《憲法》為核心，我國還制定了《勞動合同法》《就業(yè)促進法》《勞動爭議調解仲裁法》《礦山安全法》《工會法》《婦女權益保障法》《老年人權益保障法》《職業(yè)教育法》《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)，對就業(yè)促進加以全面保障。在加強國內立法的同時，我國也遵循相關國際勞工標準，把國際勞工標準融入國內勞動立法和勞動政策中。目前，中國共批準23項國際勞工公約，其中3項核心勞工公約，即第100號、第138號和第182號公約⑧。這些國際勞工公約構成就業(yè)促進的法律淵源，我國在批準的同時就承擔起了相應義務，需要采取有效措施加以實施。綜合言之，中國已經逐漸形成了以《憲法》為核心，以《勞動法》《勞動合同法》《就業(yè)促進法》《勞動爭議調解仲裁法》《土地承包法》《職業(yè)教育法》《工會法》《婦女權益保障法》等為基本法，以中國批準的《男女工人同工同酬公約》《就業(yè)政策公約》《最低就業(yè)年齡公約》《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》等國際勞工公約為補充的相對完善的勞動法律體系。在眾多的法律法規(guī)中，分散地規(guī)定了公共就業(yè)服務的內容，尤以《就業(yè)促進法》為公共就業(yè)服務的主要法律規(guī)范。

在制定法律完善就業(yè)促進制度的同時，我國先后出臺了《職業(yè)介紹規(guī)定》《職業(yè)指導辦法》《勞動力市場規(guī)定》《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》等部門規(guī)章和一系列規(guī)范性文件，細化公共就業(yè)服務的服務方式、服務項目、服務內容等，推進公共就業(yè)服務的體系化建設。一定意義上，公共政策在公共就業(yè)服務運行機制的制度安排和變遷中發(fā)揮了更為重要的作用。

2.公共就業(yè)服務的供給主體

按照《就業(yè)促進法》《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》，公共就業(yè)服務的供給主體包括兩類：一是公共就業(yè)服務機構，二是職業(yè)中介機構。公共就業(yè)服務機構是提供免費就業(yè)服務的主體，由縣級以上人民政府設立，主要為勞動者免費提供就業(yè)政策法規(guī)咨詢、就業(yè)信息發(fā)布、職業(yè)指導和職業(yè)介紹、就業(yè)援助、就業(yè)失業(yè)登記等就業(yè)服務，同時為用人單位提供招聘用人指導、代理招聘、跨地區(qū)人員招聘、企業(yè)人力資源管理咨詢等專業(yè)性服務和勞動保障事務代理服務?！毒蜆I(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》細化了公共就業(yè)服務機構的組織體系，縣級以上公共就業(yè)服務機構建立綜合性服務場所，集中為勞動者和用人單位提供一站式就業(yè)服務，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)公共就業(yè)服務機構建立基層服務窗口，開展以就業(yè)援助為重點的就業(yè)服務，實施勞動力資源調查統(tǒng)計。公共就業(yè)服務機構使用全國統(tǒng)一標識。目前，我國已形成省、市、縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)）四級公共就業(yè)服務機構體系。職業(yè)中介機構是指由法人、其他組織和公民個人舉辦，為用人單位招用人員和勞動者求職提供中介服務以及其他相關服務的經營性組織。主要提供以下服務 ：為勞動者介紹用人單位，為用人單位和居民家庭推薦勞動者，開展職業(yè)指導，人力資源管理咨詢服務，收集和發(fā)布職業(yè)供求信息，根據國家有關規(guī)定從事互聯(lián)網職業(yè)信息服務，組織職業(yè)招聘洽談會等。職業(yè)中介機構屬于經營性組織，如果提供公益性就業(yè)服務，可以獲得政府補貼。2016年底，全行業(yè)共有人力資源服務機構2.67萬家，從業(yè)人員55.3萬人，實現(xiàn)營業(yè)收入1.18億元。2016年共為2820萬家（次）用人單位提供人力資源服務，幫助1.8億勞動者實現(xiàn)了求職擇業(yè)和流動服務[2]?？傮w而言，公共就業(yè)服務供給主體呈現(xiàn)公私混合多元提供機制，公共就業(yè)服務機構的免費服務和職業(yè)中介機構的經營性服務，共同組成了政府責任的承擔機制、社會組織的提供機制、公共財政的保障機制。

3.公共就業(yè)服務的服務主體

“公共就業(yè)服務是在發(fā)達國家和轉型國家普遍建立起來的提高勞動力市場搜尋匹配效率的公共制度?；竟δ苁莿趧恿ζヅ錂C制的職業(yè)介紹?！盵3]我國公共就業(yè)服務的基本職能同樣是勞動力匹配機制的職業(yè)介紹，但在基本職能前提問題上區(qū)別于國際社會，進而在公共就業(yè)服務的服務對象上呈現(xiàn)出不同特質。首先，公共就業(yè)服務是國企改革的配套政策，其服務對象主要為國有企業(yè)職工。20世紀80年代勞動服務公司的創(chuàng)辦與發(fā)展，初衷是解決城鎮(zhèn)待業(yè)青年就業(yè)問題，隨著經濟體制改革的深化，勞動服務公司很快成為國有企業(yè)改革的配套措施，成為社會勞動力的“蓄水池”。90年代國有企業(yè)先后開展“優(yōu)化勞動組合”“轉換經營機制，減員增效，下崗分流”等改革，公共就業(yè)服務的主要功能是為國有企業(yè)下崗失業(yè)人員提供職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、失業(yè)保險等就業(yè)服務。2005年政府對公共就業(yè)服務的職能定位雖有變化，但重點依然為國有企業(yè)改革服務，“就業(yè)再就業(yè)工作的重點仍是解決體制轉軌遺留的下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題和重組改制關閉破產企業(yè)職工安置問題。同時，也要繼續(xù)做好高校畢業(yè)生、進城務工農村勞動者和被征地農民等的就業(yè)再就業(yè)工作?！雹嵬瑫r隨著體制轉軌失業(yè)壓力的逐步緩解，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)壓力提升，公共就業(yè)服務的服務對象向城鄉(xiāng)勞動者傾斜。其次，公共就業(yè)服務承載全社會勞動力市場勞動力匹配功能，服務對象為全社會勞動力。2008年，我國體制轉軌遺留的下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題已經基本解決⑩，《就業(yè)促進法》明確規(guī)定，各級人民政府統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、農業(yè)富余勞動力轉移就業(yè)和失業(yè)人員就業(yè)工作，全社會一體化勞動力市場的構建成為法律和公共政策目標，公共就業(yè)服務的服務對象重點為高校畢業(yè)生、農村轉移勞動力和城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員，公共就業(yè)服務的服務對象重點由解決體制轉軌而出現(xiàn)的下崗失業(yè)人員轉向三類主體，宣示公共就業(yè)服務功能定位的嬗變，公共就業(yè)服務成為社會勞動力市場的主要載體，不再局限于為國有企業(yè)改革配套政策。

4.公共就業(yè)服務的財政保障機制

根據《就業(yè)促進法》《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》《就業(yè)專項資金使用管理及有關問題的通知》等法律法規(guī)，公共就業(yè)服務的財政保障機制包括三個方面：一是資金來源。主要包括財政預算、專項資金、社會捐贈、中央轉移支付、服務收費、失業(yè)保險基金等。財政預算是公共就業(yè)服務的主要資金來源，公共就業(yè)服務經費納入同級財政預算。縣級以上人民政府根據就業(yè)狀況和就業(yè)工作目標，在財政預算中安排就業(yè)專項資金，用于職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓補貼、社會保險補貼、公益性崗位補貼、職業(yè)技能鑒定補貼、特定就業(yè)政策補助、小額貸款擔?；鸷托☆~擔保貸款貼息，以及扶持公共就業(yè)服務等。公共就業(yè)服務機構接受社會各界提供的捐贈和資助，按照國家有關法律法規(guī)管理和使用。中央財政通過專項轉移支付對地方給予一定補助，重點是對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地給予補助。公共就業(yè)服務機構為求職者和用人單位提供免費就業(yè)服務的同時，經政府相關行政部門委托或批準，可以為用人單位和勞動者提供勞動保障事務代理服務、代理招聘服務等收費性服務，彌補公共就業(yè)服務經費，收費的管理控制十分嚴格。為了發(fā)揮失業(yè)保險基金的就業(yè)促進功能，地方政府擴大失業(yè)保險基金支出范圍，用于公共就業(yè)服務基層平臺建設、公共實訓基地能力建設等。二是資金支出。公共就業(yè)服務機構的資金支出嚴格按照財政預算編制進行管理，每年公共就業(yè)服務機構依法編制年度預算，報經同級財政部門審批后執(zhí)行。預算包括三部分經費：人員和日常辦公經費；場所、信息系統(tǒng)和設施等建設經費；常規(guī)性專項經費。未納入財政補助的公共就業(yè)服務機構，按職業(yè)中介機構申領職業(yè)介紹補貼的規(guī)定申請職業(yè)介紹補貼。由于地方財政實力的差異、公共就業(yè)服務機構是否為參公事業(yè)單位及其工作人員編制結構不同，一方面公共就業(yè)服務機構財政經費有很大不同，另一方面造成公共就業(yè)服務不均等的社會問題。三是資金管理?！毒蜆I(yè)專項資金使用管理及有關問題的通知》規(guī)定，縣級以上財政可安排扶持公共就業(yè)服務資金，對下級公共就業(yè)服務機構用于加強其人力資源市場信息網絡方面的支出給予必要支持。扶持公共就業(yè)服務資金作為就業(yè)專項資金的組成部分，單獨安排，單獨核算，單獨管理，不得與其他就業(yè)專項資金相互調劑使用。

三、公共就業(yè)服務運行機制的擴展

當前，中國公共就業(yè)服務的提供主體、服務對象、主要內容、財政保障等運行機制逐漸完成，正在完成法律與公共政策的雙重塑造。對于中國全面深化改革、勞動力市場一體化發(fā)展而言，這種雙重塑造的政策效果已經凸顯，但不意味公共就業(yè)服務制度的完善。事實上，中國公共就業(yè)服務運行機制的弊端和不足足夠明顯，值得進一步依法規(guī)范和完善。主要問題表現(xiàn)為：一是在城鄉(xiāng)人力資源市場一體化建設的同時，人才市場與勞動力市場的制度區(qū)隔依然存在，影響了勞動力資源在全社會的自由流動和優(yōu)化配置。二是職業(yè)介紹為主的公共就業(yè)服務無法有效適應總量矛盾和結構矛盾并存的勞動力市場需求，結構性矛盾引起的“就業(yè)難”和“招工難”將長期影響到勞動力市場的運行。結構性矛盾昭示公共就業(yè)服務的重點需從職業(yè)介紹轉向改善勞動者的技能結構，提升求職者的就業(yè)能力。三是公共就業(yè)服務的財政投入總量不足，機制不完善，公共就業(yè)服務機構以財政投入為導向，服務具有明顯的政策依附性，按照財政投入提供政策框架內的就業(yè)服務，缺乏適應勞動力市場需求改善服務的激勵，制約了就業(yè)服務的政策效果。四是公共就業(yè)服務機構的工作方式落后，無法滿足互聯(lián)網時代社會對公共就業(yè)服務的信息化需求。

公共就業(yè)服務運行機制擴展的思路：一是制定《就業(yè)服務法》，構建一體化人力資源市場。現(xiàn)行的《就業(yè)促進法》針對就業(yè)服務的規(guī)范主要是權利性的宣告，缺乏程序性保障和實施機制，尤其是對反就業(yè)歧視問題的規(guī)范過于概括、原則，這一立法現(xiàn)狀制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、人力資源優(yōu)化、自由流動的人力資源市場的構建。通過制定《就業(yè)服務法》，消弭人才市場和勞動力市場的區(qū)隔，形成勞動就業(yè)的公共就業(yè)服務法治保障體系，能夠有效地完善勞動市場法治環(huán)境。二是創(chuàng)新公共就業(yè)服務機制，重點提升勞動者就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。公共就業(yè)服務的傳統(tǒng)功能主要是就業(yè)促進，隨著經濟社會的發(fā)展，創(chuàng)業(yè)成為推動經濟發(fā)展、就業(yè)促進的重要支點，對就業(yè)服務提出了新的要求。圍繞創(chuàng)業(yè)就業(yè)，擴展公共就業(yè)服務的就業(yè)服務、創(chuàng)業(yè)服務、培訓服務、援助服務等服務內容，構建包括政府責任的承擔機制、社會組織的提供機制、公共財政的保障機制、行政與司法的監(jiān)督救濟機制等實施機制，旨在實現(xiàn)提升勞動者就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力，進而提升全社會的就業(yè)質量和就業(yè)數量。三是依托信息技術，構建電子化公共就業(yè)一站式服務?！盎ヂ?lián)網+”為公共就業(yè)服務提供了強大的技術支持，電子化公共就業(yè)一站式服務成為發(fā)達國家就業(yè)服務發(fā)展的共同趨勢。我國在公共就業(yè)服務信息化建設方面進行了大量探索，但遠沒有發(fā)掘“互聯(lián)網+”的功能潛力，從擴展公共就業(yè)服務運行機制的角度考量，采行“線上+線下”、APP平臺等信息技術，實現(xiàn)就業(yè)服務的“精準靈活服務”，是完善公共就業(yè)服務機制的大勢所趨。四是公共就業(yè)服務組織模式變革。合理界定公共就業(yè)服務中的政府、市場和社會定位，政府制定規(guī)范，依托市場發(fā)展人力資源服務業(yè)，有利于促進全社會人力資源的優(yōu)化配置，助力我國在國際人才服務業(yè)的發(fā)展[4][P16]。五是公共就業(yè)服務管理方式變革。在不斷健全法制的同時，發(fā)揮行業(yè)管理優(yōu)勢，規(guī)范有序促進公共就業(yè)服務發(fā)展，尤其應發(fā)揮公共就業(yè)服務機構與職業(yè)中介機構的合力作用，形成分工合作的就業(yè)服務業(yè)態(tài)。六是公共就業(yè)服務財政機制變革。進行適當的財政機制變革，發(fā)揮各級財政尤其是中央財政的作用，通過政府購買職業(yè)中介服務、職業(yè)培訓、就業(yè)援助、公益性崗位等方式，推進公共就業(yè)服務發(fā)展。七是建立行政與司法監(jiān)督救濟機制。依據《勞動法》《就業(yè)促進法》和后續(xù)立法，在平等就業(yè)、反就業(yè)歧視、就業(yè)救助等方面，構建程序性救濟機制，實現(xiàn)公共就業(yè)服務權的可操作保障。

注釋：

①中央人民政府勞動部《市勞動介紹所組織通則》。

②“待業(yè)”與“失業(yè)”并無本質區(qū)別，均指有勞動意愿和能力但沒有就業(yè)的狀態(tài)?！按龢I(yè)”是時代認知特征的術語，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，逐漸為“失業(yè)”所取代。

③參見原勞動部《關于勞動服務公司發(fā)展和建設中若干問題的意見》。

④原勞動部《關于勞動服務公司清理整頓工作有關問題的通知》規(guī)定，“原縣以上各級勞動部門設置的勞動服務公司，是在勞動行政部門領導下并受其委托，承擔本地區(qū)勞動服務公司管理和勞動就業(yè)服務任務的工作機構，要按照行政管理和企業(yè)經營職責分開的原則，不再稱勞動服務公司?！痹瓌趧硬俊蛾P于服務公司清理整頓工作的實施意見》規(guī)定，“縣以上各級地方勞動部門原設置的勞動服務公司是承擔政府行政職能的就業(yè)管理機構，其名稱可改為就業(yè)服務局?！?/p>

⑤原勞動部《關于頒發(fā)〈職業(yè)介紹暫行規(guī)定〉的通知》（勞力字[1990]6號），該文件1995年失效。

⑥2000年因《勞動力市場管理規(guī)定》的頒行而失效。

⑦參見原勞動社會保障部《勞動力市場管理規(guī)定》第二十六條。

⑧中國共批準了23個國際勞工公約，但目前仍在生效的只有20個公約，因為其中3個早期的公約已因批準第138號公約而失效。中國批準加入的國際勞工公約主要有：第7號、第11號、第14號、第15號、第16號、第19號、第22號、第23號、第26號、第27號、第32號、第45號、第59號、第80號、第100號、第122號、第144號、第159號、第170號。

⑨國務院《關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)[2005]36號）。

⑩國務院《關于做好促進就業(yè)工作的通知》（國發(fā)[2008]5號）。

[1]張左己.勞動服務公司的十年回顧與展望[J].中國勞動科學,1989(5).

[2]2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSW gongzuo dongtai/201705/t20170531_271737.html，2017-05-31.

[3]劉?，?林木西.公共就業(yè)服務述評：由2010年諾貝爾經濟學獎生發(fā)[J].改革,2010(12).

[4]陳彬,湯忠杰.美日韓人才中介組織及其國際化發(fā)展研究[M].北京：中國人事出版社，2016.