關(guān)于加快發(fā)展職業(yè)性養(yǎng)老金的思考

?中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng) 胡曉義

黨的十九大提出2020年和新時(shí)代社會(huì)保障體系建設(shè)目標(biāo)，即“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。在多層次社會(huì)保障體系建設(shè)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)是重點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年改革發(fā)展，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步完善和穩(wěn)定，加快發(fā)展第二、第三支柱是多層次社會(huì)保障體系建設(shè)面臨的急迫任務(wù)。在這里，我著重談?wù)劙l(fā)展第二支柱——職業(yè)性養(yǎng)老金問(wèn)題。

截至去年，我國(guó)約有8萬(wàn)家企業(yè)建立企業(yè)年金，2330萬(wàn)職工參加，基金結(jié)存近1.3萬(wàn)億元；同期，機(jī)關(guān)事業(yè)單位有近2000萬(wàn)人實(shí)行了職業(yè)年金，當(dāng)年基金收入近1500億元，年末累計(jì)結(jié)存2200億元。在支付方面，2016年向105萬(wàn)企業(yè)退休人員支付了近300億元企業(yè)年金待遇，其中分期支付的人數(shù)占80%，金額占65%；2017年向機(jī)關(guān)事業(yè)單位10萬(wàn)退休人員支付職業(yè)年金待遇14億元，其中分期領(lǐng)取人數(shù)占94%。這些數(shù)據(jù)表明：由企業(yè)年金、職業(yè)年金構(gòu)成的養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱合計(jì)只覆蓋了4000多萬(wàn)人，僅占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工的15%，基金存量也只相當(dāng)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的三分之一。總體評(píng)價(jià)，我國(guó)多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)仍處于初始階段，企業(yè)年金、職業(yè)年金尚未真正起到“支柱”作用。當(dāng)然也有積極的變化，如分期支付待遇的占比增高，而一次性領(lǐng)取情形減少，這符合制度設(shè)計(jì)初衷和政策導(dǎo)向，也符合參保者的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)深化改革要堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向”。針對(duì)制約我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展不充分、不平衡的突出矛盾，在頂層設(shè)計(jì)中需要研究第二支柱的幾項(xiàng)重大政策：

政策一：施行范圍——界定職業(yè)性養(yǎng)老金制度供給的目標(biāo)人群。借鑒一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)（如美國(guó)的401K計(jì)劃），應(yīng)考慮將現(xiàn)行企業(yè)年金和職業(yè)年金合并為統(tǒng)一的職業(yè)性養(yǎng)老金制度，面向所有單位就業(yè)者推開(kāi)，即在目前參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的2.9億人中，除去6000萬(wàn)無(wú)用人單位的靈活就業(yè)人員，有約2.3億人屬于這一范圍。這個(gè)量化目標(biāo)，與現(xiàn)實(shí)差距較大，但確屬必要，惟其如此，才有可能盡早實(shí)現(xiàn)建立多層次體系的愿景，既為職工群眾提供多元化保障，又適度減輕第一支柱的壓力。當(dāng)年建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、全民醫(yī)保制度的難度更大，但在兩個(gè)5年規(guī)劃中得到迅速發(fā)展普及，提供了這方面的成功經(jīng)驗(yàn)。在目標(biāo)人群中排除了靈活就業(yè)人員，是鑒于第二支柱需要單位和個(gè)人共同供款才能滿足保障未來(lái)待遇需求的必要資金量，而靈活就業(yè)人員無(wú)雇主單位，僅靠個(gè)人繳費(fèi)恐怕會(huì)降低其當(dāng)期生活質(zhì)量，所以不必強(qiáng)求加入，可以更多采用自愿性、靈活性的第三支柱作為其補(bǔ)充養(yǎng)老金的制度供給。

政策二：施行力度——提升制度強(qiáng)制性。我建議，調(diào)整現(xiàn)行企業(yè)年金自愿建立的原則，改為所有職業(yè)性養(yǎng)老金計(jì)劃均強(qiáng)制實(shí)施。這是基于三方面考慮：第一，快速接近目標(biāo)。自愿性的企業(yè)年金施行20余年，雖有發(fā)展，但總體滯緩，覆蓋面至今還不足10%。而職業(yè)年金在2014年后才建立，但由于是強(qiáng)制全員參加，短短幾年就已覆蓋60%的政策目標(biāo)人群。實(shí)踐證明，完全靠單位自愿，推動(dòng)力不足，與多層次目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)，必須采取更強(qiáng)勁的推進(jìn)方針。第二，體現(xiàn)規(guī)則公平。職業(yè)年金和企業(yè)年金同屬第二支柱，如果長(zhǎng)期分立，前者強(qiáng)制，而后者維持自愿原則，對(duì)企業(yè)職工來(lái)說(shuō)顯失公平。因此，宜遵循同一原則安排所有單位就業(yè)者的職業(yè)性養(yǎng)老金制度，減少社會(huì)摩擦。第三，照應(yīng)大多數(shù)。自愿性制度往往只惠及少數(shù)人，容易被詬病為“富人俱樂(lè)部”。而實(shí)際上，高收入群體可以通過(guò)自我儲(chǔ)蓄投資獲取更好老年保障，低收入群體的迫切需求是政府的適度托底保障，而最需要、也有可能建立第二支柱的是中等收入群體。強(qiáng)制普遍施行職業(yè)性養(yǎng)老金，有助于滿足日益占大頭的中等收入群體的需求。

政策三：基金模式——堅(jiān)持實(shí)賬積累?，F(xiàn)行企業(yè)年金基金是實(shí)賬積累，全額市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)；而職業(yè)年金區(qū)別不同單位實(shí)行“半虛半實(shí)”的政策，是受限于財(cái)政供款能力的權(quán)宜之計(jì)。所以不應(yīng)把這個(gè)無(wú)奈之舉當(dāng)成圭臬，更不能由此形成制度定式，否則又會(huì)累積成如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣的巨額“空賬”，負(fù)擔(dān)沉重，難以轉(zhuǎn)圜。無(wú)論職業(yè)年金、企業(yè)年金，都應(yīng)把基金實(shí)賬積累作為終極模式，創(chuàng)造條件推進(jìn)。

政策四：路徑選擇——確定恰當(dāng)推進(jìn)策略。有4條具體路徑：一是統(tǒng)籌安排“基本層”與“補(bǔ)充層”結(jié)構(gòu)，通過(guò)適當(dāng)降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)乃至五險(xiǎn)一金費(fèi)率，讓渡出一定供款空間，轉(zhuǎn)化為職業(yè)性養(yǎng)老金。二是供款水平“保低限高”。第二支柱建設(shè)同樣要遵循保障適度原則，從低水平起步。針對(duì)單位和個(gè)人供款能力的客觀差別，可設(shè)置不同檔次標(biāo)準(zhǔn)，并采取“自動(dòng)認(rèn)可”方式——不須逐人登記，均默認(rèn)為選擇最低供款；如果個(gè)人有更多供款意愿，單位應(yīng)相應(yīng)提高配比，但也要規(guī)定最高限額，防止向“富人”傾斜。三是貫通第二、第三支柱，便于流動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，單位就業(yè)者與靈活就業(yè)或創(chuàng)業(yè)人員之間發(fā)生“身份轉(zhuǎn)換”是常見(jiàn)現(xiàn)象，制度要為人服務(wù)，而不能把人“框死”，所以要為所有職業(yè)群體設(shè)立統(tǒng)一賬號(hào)的個(gè)人養(yǎng)老金儲(chǔ)備賬戶，人員流動(dòng)，存儲(chǔ)基金也隨之無(wú)障礙轉(zhuǎn)移。發(fā)行已超過(guò)11.2億的社會(huì)保障卡完全可以作為這一賬號(hào)的基礎(chǔ)。四是針對(duì)小企業(yè)加入第二支柱交易成本較高的問(wèn)題，更多開(kāi)發(fā)集合投資計(jì)劃，增強(qiáng)吸引力。

政策五：總體設(shè)計(jì)——優(yōu)化外部環(huán)境。有兩個(gè)外部條件對(duì)多層次體系建設(shè)的影響最為直接。一是收入透明度。工資統(tǒng)計(jì)的真實(shí)性是多年來(lái)困擾社會(huì)的難題之一，漏統(tǒng)現(xiàn)象不少，工資“被增長(zhǎng)”的詰難也常聞?dòng)诙９べY基數(shù)不實(shí)，既影響供款水平測(cè)算，又影響待遇的替代率評(píng)價(jià)。因此，需要整合指標(biāo)，盡快把單位從業(yè)人員工資統(tǒng)計(jì)中“非私”與“私營(yíng)”兩類統(tǒng)合起來(lái)，形成更完整、切實(shí)的基數(shù)。同時(shí)，在技術(shù)上也需要作更便捷的設(shè)計(jì)，比如供款可采用絕對(duì)額（而非比例）的形式——確定每月繳費(fèi)的低中高標(biāo)準(zhǔn)，逐年調(diào)整。2009年新農(nóng)保試點(diǎn)分5檔確定繳費(fèi)額，2011年以后逐年公布一次性工亡補(bǔ)助金的全國(guó)統(tǒng)一絕對(duì)額標(biāo)準(zhǔn)，都是可參考的經(jīng)驗(yàn)。方式簡(jiǎn)明，既便于理解、選擇和執(zhí)行，也規(guī)避了“比例法”中工資收入統(tǒng)計(jì)的偏差和糾葛。二是稅收規(guī)范性。稅優(yōu)政策是促進(jìn)第二支柱發(fā)展的重要舉措，減、免、延稅政策在許多國(guó)家對(duì)縱向調(diào)節(jié)公民收入發(fā)揮了積極效應(yīng)。但我國(guó)發(fā)展階段和環(huán)境與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大不同，如果企業(yè)和個(gè)人逃漏稅嚴(yán)重，再優(yōu)惠的減免、遞延政策，拉動(dòng)效應(yīng)也不會(huì)明顯。因此，必須加強(qiáng)稅收征管，廣泛采用工資收入與稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)的銀行轉(zhuǎn)賬方式，擠壓現(xiàn)金支付空間，增強(qiáng)收入透明度，嚴(yán)格處罰漏稅。這個(gè)外部環(huán)境優(yōu)化了，加入第二支柱的單位和個(gè)人才能真正嘗到稅收優(yōu)惠的甜頭，提高積極性和主動(dòng)性。

新時(shí)代當(dāng)有新氣象新作為，應(yīng)當(dāng)確立目標(biāo)，統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)，便利操作，前拉后推，促進(jìn)我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)平穩(wěn)較快發(fā)展，為老年人逐步提高社會(huì)福祉，增強(qiáng)獲得感和幸福感。