我國檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的進步與思考

王吉春

(沈陽工程學院 文法學院，遼寧 沈陽 110136)

一、開化縣人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟一案概述

2017年，浙江省開化縣檢察院為維護社會公共利益，依法向開化縣人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。開化縣人民法院受理此案之后認定，被告于2005年8月至2006年12月期間，擅自將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的上百噸有機硅膠裂解產(chǎn)生的廢渣、廢活性炭等工業(yè)固廢填埋在該山坳中，未作防滲漏或者其他防止污染的措施，對當?shù)刂苓叚h(huán)境造成了嚴重污染，破壞了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，事實清楚，證據(jù)確實充分，應依法承擔侵權(quán)的民事責任，最終支持了原告的訴訟要求，要求被告賠償生態(tài)環(huán)境損害共計154萬余元，并明確款項用于該地塊的生態(tài)環(huán)境修復[1]。本案作為我國首例環(huán)境民事公益訴訟，無論是在司法實踐方面，還是在對未來的立法實踐方面都有著里程碑的作用。

二、開化縣人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟一案焦點分析

1.確認了檢察機關(guān)環(huán)境“公益訴訟人”的原告地位

(1)從刑事到民事——檢察機關(guān)參與環(huán)境司法的多元化實踐。公益訴訟是指特定的國家機關(guān)或者公民個人和社會組織，為了維護國家利益、社會利益和公眾利益而對侵犯這些利益的行為提起訴訟，要求法院予以審判的行為[2]245。所以這種民事訴訟類型的目的在于保護國家的公共利益，維護國家的整體利益和可持續(xù)發(fā)展。一般來說，作為代表國家的檢察機關(guān)，干涉民事活動僅僅是體現(xiàn)在其對民事審判的監(jiān)督，這主要體現(xiàn)在2013年9月23日頒布執(zhí)行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》當中。同時，根據(jù)我國《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋，如果國家、集體財產(chǎn)因犯罪行為而遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關(guān)可以以附帶民事訴訟原告人的身份向人民法院提起訴訟。這些規(guī)定意味著我國法律并未賦予檢察機關(guān)對那些損害社會公共利益的行為直接向人民法院提起訴訟的權(quán)利，這一狀態(tài)直到2017年才發(fā)生了變化，即新《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護……可以向人民法院提起訴訟。這表明我國自2015年修改《環(huán)境保護法》賦予符合一定條件的社會組織可以向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟之外，檢察機關(guān)也被授予了同樣的權(quán)利，同樣可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

(2)開啟了檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的新模式。檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟曾經(jīng)面臨的最大問題就是起訴資格問題，也就是檢察機關(guān)以什么身份參與環(huán)境民事公益訴訟。所以在2015年《環(huán)境保護法》生效以后，依據(jù)當時的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》等法律規(guī)定，僅僅賦予了有關(guān)機關(guān)和組織對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，而檢察機關(guān)并未獲得支持或者獨立的起訴權(quán)。即便最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，然而司法實踐證明，這種規(guī)定往往由于各個地方對社會組織的主體資格在歷史語境、法律適用與立案受理，以及區(qū)域法院之間存在認定偏差，從而導致環(huán)境民事公益訴訟原告的缺失，導致大量案件無法進入到審判程序。所以在該年的中旬和年底，全國人民代表大會常務委員會頒布了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》以及最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，先后賦予了檢察機關(guān)支持法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟以及其在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的前提下，向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利。之后，最高人民法院發(fā)布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。雖然兩個文件僅僅是在個別省、自治區(qū)和直轄市適用，“對實踐證明可行的，應當修改完善有關(guān)法律”。經(jīng)過兩年左右的司法實踐，我國在2017年修改了《民事訴訟法》，直接以法律的形式賦予了檢察機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟權(quán)，促進了我國環(huán)境民事公益訴訟的立法進程。

2.檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的前提性條件

雖然本案是在2017年《刑事訴訟法》修改之后受理的由檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，但是相關(guān)的程序性證明材料仍然不可或缺，這就意味著檢察機關(guān)必須證明沒有適格主體提起訴訟或者適格主體不提起訴訟的證明。本案中，衢州市人民檢察院于2017年7月1日在媒體上發(fā)布了公告，依法督促法律規(guī)定的機關(guān)和建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織對衢州瑞力杰化工有限公司嚴重污染環(huán)境、損害社會公共利益的違法行為提起訴訟，一個月后，由于沒有適格的機關(guān)和社會組織提起訴訟，同時依法向人民法院依法提交了已經(jīng)履行督促、建議有關(guān)機關(guān)和組織提起環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序的證明材料，從而為獲得本案的環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利提供了前提條件。

3.檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的實質(zhì)性條件

檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的實質(zhì)性條件即為污染環(huán)境、破壞生態(tài)，侵害了眾多消費者合法權(quán)益的相關(guān)證明材料，這是在《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第二條第二款中予以明確規(guī)定的。本案中，衢州市檢察院依法將該案交由開化縣檢察院進行審查、核實、鑒定、評估，其結(jié)果認定衢州瑞力杰化工有限公司的環(huán)境污染行為已經(jīng)侵害了社會公共利益，而且該狀態(tài)處于持續(xù)之中，所以應當由檢察機關(guān)向人民法院提起訴訟。

4.賠償范圍的認定——檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的技術(shù)性要求

與其他案件不同，環(huán)境污染案件的修復費用及其鑒定費用是很難計算的。在本案中，開化縣檢察院要求被告賠償范圍包括生態(tài)環(huán)境損害期間服務功能損失、受損生態(tài)環(huán)境修復費用、鑒定評估費、檢測費等內(nèi)容。人民法院全部支持了檢察院的訴訟請求，這是因為我國相關(guān)法律文件規(guī)定，人民法院可以結(jié)合破壞生態(tài)環(huán)境的程度、其恢復的難易程度、被告因其堆放固體廢物而節(jié)省的成本、被告的過錯程度以及結(jié)合環(huán)境保護部門和相關(guān)專家意見等因素，由此予以合理地確定154萬余元的費用。

5.賦予檢察機關(guān)“公益訴訟人”的原告地位有助于環(huán)境公益訴訟案件的效率提升

檢察機關(guān)作為我國依法行使檢察權(quán)的國家機關(guān)，在人力資源、取證保障、訴訟能力、財力支撐等方面比社會組織擁有無法比擬的可靠性和優(yōu)越性，完全能夠彌補社會組織在環(huán)境民事公益訴訟中維護社會公共利益方面的弊端和缺陷。同時，人民檢察院在履行職責中更容易發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護案件的線索，在立案、取證、提起環(huán)境民事公益訴訟方面的專業(yè)性優(yōu)勢也是其他社會組織望塵莫及的[3]，所以檢察院維護社會公眾利益的效率是不容置疑的，它能更好地維護社會環(huán)境秩序的公平和正義。

三、人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟引發(fā)的思考

本案是首例由檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，但是相關(guān)法律依據(jù)仍有欠缺，所以最高人民法院和最高人民檢察院根據(jù)相關(guān)司法實踐于2018年3月2日起開始施行了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下文簡稱為《公益訴訟案司法解釋》)，對今后由檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟提供了新的法律依據(jù)。

1.訴訟主體的權(quán)限考察——檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟主體應更具主動性

為了使檢察機關(guān)成為環(huán)境民事公益訴訟主體更為便利，兩高在《公益訴訟案司法解釋》中簡化了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》當中的規(guī)定，只要提交被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益和檢察機關(guān)已經(jīng)履行公告程序的證明材料即可，而無需向人民法院提交履行督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟的訴前程序的證明材料。兩高發(fā)布的《公益訴訟案司法解釋》中進一步規(guī)定，人民檢察院擬提起環(huán)境民事公益訴訟的，無需督促法律規(guī)定的機關(guān)或建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟，只要依法公告三十日，公告期滿，相關(guān)機關(guān)或組織不提起訴訟的，人民檢察院即擁有環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。

2.檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟案件應當由中級人民法院受理

由于本案發(fā)生在我國《民事訴訟法》第五十五條的修改之后，所以檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)不存在任何障礙。但是，《民事訴訟法》并沒有規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察院是哪一級檢察院，所以本案中衢州市檢察院按照《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的規(guī)定，由地市級人民檢察院進行管轄，同時依照第二條第四款的規(guī)定，將本案移交給開化縣檢察院提起訴訟，開化縣人民法院依據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的相關(guān)規(guī)定受理此案。

雖然此案已經(jīng)終結(jié)，但是畢竟浙江省不是試點地區(qū)，如果依照相關(guān)試點工作辦法進行辦案法律依據(jù)不足，所以兩高聯(lián)合發(fā)布的《公益訴訟案司法解釋》中規(guī)定，市(分、州)人民檢察院提起的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件，由中級人民法院管轄，以此為依據(jù)，今后原則上檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟一律由中級人民管轄，這樣能夠促進案件審理的專業(yè)化、有效防止地方保護主義以及提高審判效率。

3.檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的前期成本應在賠償金中扣除

對于檢察院在訴訟前期承擔的費用包括調(diào)查取證費、檢驗費、鑒定評估費、專家咨詢費，以及為訴訟支出的其他合理費用必須由被告承擔，是否應當在賠償金中予以扣除還存在爭議。筆者認為，雖然檢察院在人力、物力、財力方面能夠保證環(huán)境民事公益訴訟的正常進行，但是這一行為畢竟冠以“民事”，所以檢察院為環(huán)境民事公益訴訟所支付的前期合理費用，應當在賠償金中予以扣除。

4.環(huán)境民事公益訴訟勝訴賠償金使用權(quán)歸屬亟待明確

檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟的賠償金使用權(quán)歸屬在實踐當中仍然存在爭議，各個地區(qū)對于這筆款項的歸屬權(quán)做法大相徑庭。由于角色、立場、價值取向、利益關(guān)系的不同，多元的主體必然產(chǎn)生更加多元的認知，包括對生態(tài)環(huán)境問題的認知、對主體自身的認知、對其他主體的認知以及各主體間相互關(guān)系的認知等等[4]。所以在這種理念的指導下，不同的地方存在著不同的做法：有的在地方政府支持下設(shè)立專項賬戶，有的是政府監(jiān)管使用，有的是歸屬環(huán)保機關(guān)監(jiān)管使用，有的是歸屬檢察院或者法院監(jiān)管使用。筆者認為，既然是檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟，判決所得的賠償金不能歸屬于某個具體部門，而是應當歸屬于國家或者省一級政府設(shè)立的基金。今后政府或者是檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟所得賠償金，應當存入這一基金當中統(tǒng)一使用。當被破壞的生態(tài)環(huán)境得以恢復而賠償金有結(jié)余時，其結(jié)余部分可以用于其他環(huán)境污染的治理。

5.檢察機關(guān)監(jiān)督賠償金的使用

檢察機關(guān)應當監(jiān)督環(huán)境民事公益訴訟案件賠償金的使用。環(huán)境民事公益訴訟作為一種訴訟類型，其目的在追求勝訴之外，更在于保護已經(jīng)被破壞的公共利益。檢察院是法定的國家、社會利益代表者和維護者，在環(huán)境民事公益訴訟當中要維護社會的公共利益，從起訴、審理、判決及執(zhí)行對人民法院都具有監(jiān)督權(quán)，對于環(huán)境民事公益訴訟的賠償金使用問題也應當具有監(jiān)督權(quán)，從而能夠保障相關(guān)款項的合理、科學的使用。

6.檢察院可以擴展民事公益訴訟的請求類型

在《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》當中規(guī)定，如果是人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，不僅可以提出要求被告恢復原狀、賠償損失，而且還可以要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等訴訟請求。而且依據(jù)《民法總則》的規(guī)定，這些方式既可以單獨適用，也可以合并適用。所以今后檢察機關(guān)作為環(huán)境民事主體完全可以依據(jù)《民法總則》的規(guī)定，擴展相應的訴訟請求，讓污染、破壞生態(tài)環(huán)境的違法者獲得更多種類的制裁。

四、結(jié) 語

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義新的“理論增長點”，也是“發(fā)展新機遇”?！爸袊鴫簟睔w根到底是“人民夢”，必須緊緊依靠人民來實現(xiàn)，造福于人類的“生態(tài)大文明”的“社會愿景”同樣需要廣大人民的共同建設(shè)和奮斗[5]。伴隨著檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的法律制度日趨完善，在可以預期的未來，我國生態(tài)環(huán)境的保護必將結(jié)出碩果。