淺析我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度之完善

張寧（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，山西 長(zhǎng)治 046000）

環(huán)境行政公益訴訟是行政公益訴訟的一個(gè)重要組成部分。環(huán)境行政公益訴訟，就是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體環(huán)境行政行為（包括作為和不作為）違法，已經(jīng)造成或極有可能造成重大環(huán)境損害后果時(shí)，依法向法院起訴，要求確認(rèn)該具體環(huán)境行政行為無(wú)效或相關(guān)的行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的訴訟形式。

目前我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的困境主要存在于:一是公共利益具有不確定性，無(wú)法清晰地界定環(huán)境行政公益訴訟的范圍；二是環(huán)境行政公益訴訟原告的起訴資格不明確；[1]三是環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán)，缺乏足夠的制度制約。針對(duì)上述問(wèn)題，本文從以下方面提出相應(yīng)對(duì)策。

一、直接構(gòu)建中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度

我們追求的目標(biāo)是保護(hù)公共利益，但法律只能直接保護(hù)一個(gè)個(gè)具體化的環(huán)境權(quán)利。行政訴訟對(duì)于公共利益的保護(hù)，是通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政這一途徑實(shí)現(xiàn)的。隨著行政職能的不斷擴(kuò)張，消極的防止公民權(quán)利不受行政侵犯的訴訟形式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要。若要真正維護(hù)環(huán)境公益，環(huán)境行政司法審查的功能必須轉(zhuǎn)向?yàn)樾姓己眠\(yùn)作，為社會(huì)更好提供服務(wù)。所以，我們應(yīng)當(dāng)從環(huán)境行政行為的是否違法的角度出發(fā)，來(lái)構(gòu)建中國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟制度。

二、明確環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。

各國(guó)建立環(huán)境行政公益訴訟制度的突出問(wèn)題是解決原告的起訴資格問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)設(shè)立以公民、社會(huì)組織為原告的民眾訴訟和由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)的行政公訴制度，以更有力地促進(jìn)環(huán)境公共利益的保護(hù)。

環(huán)境行政公益訴訟的原告應(yīng)具有廣泛性，其原告應(yīng)采用訴訟代表人制度確認(rèn)。因?yàn)閷?duì)于已作出終審司法裁判的案件，法院不再受理。因此，在可選擇的前提下，我們必須選擇最有利于保護(hù)公共利益的原告。

第一，人民檢察院是當(dāng)然的公益代表人，人民檢察院認(rèn)為環(huán)境行政行為違法，侵害社會(huì)公共利益的，可向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)提出予以糾正的法律意見(jiàn)或建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在特定期限內(nèi)予以糾正或書面答復(fù)。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。

第二，我國(guó)公民、社會(huì)團(tuán)體和其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政行為違法，侵害社會(huì)公共利益的，可請(qǐng)求人民檢察院支持起訴，也可直接提起環(huán)境行政公益訴訟，支持起訴的為本案共同原告。

第三，公民、社會(huì)團(tuán)體和其他組織直接提起環(huán)境公益訴訟的，受理的法院應(yīng)當(dāng)加以期限公告，以選擇最具有代表資格的申請(qǐng)參加訴訟人為訴訟代表人，與最初提起訴訟的當(dāng)事人作為本案的共同原告。

三、明確環(huán)境公益訴訟的受案范圍。

在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)的具體環(huán)境違法行為原則上都應(yīng)當(dāng)處于人民法院的受案范圍。但是實(shí)踐中，法院往往以各種理由不予受理案件，公共利益因此而得不到維護(hù)和保障。因此，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍必須明確。

首先，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍只能是針對(duì)侵犯環(huán)境公益的具體違法行政行為提起的訴訟。將受案范圍限定于具體行政行為，既是受到我國(guó)當(dāng)前行政訴訟法具體條文的限制，也是出于我國(guó)法院現(xiàn)今的審判能力所限。其次，環(huán)境行政公益訴訟案件的受案范圍在損害是否實(shí)際發(fā)生上必須放開。因?yàn)榄h(huán)境破壞一旦發(fā)生，其結(jié)果可能不可逆，因此對(duì)于環(huán)境行政行為的監(jiān)督具有一定的預(yù)防性，以避免公共利益損失擴(kuò)大。再次，只有在存在重大的公共利益損害或危險(xiǎn)的情況下，環(huán)境行政公益訴訟才能進(jìn)行。[2]其原因在于環(huán)境行政公益訴訟是非案件直接當(dāng)事人對(duì)于行政行為提出的訴訟，其結(jié)果不僅關(guān)系行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法，也關(guān)系受到該行政行為影響的相對(duì)人權(quán)益。

對(duì)此，建議中國(guó)環(huán)境行政公益訴訟首先應(yīng)當(dāng)在以下范圍展開：（1）認(rèn)為電力、鋼鐵、水泥、煤炭、造紙等新建耗能建設(shè)項(xiàng)目不符合法定條件，行政機(jī)關(guān)違法許可建設(shè)；（2）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)土地、水、草原、森林、礦產(chǎn)等資源的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒絕履行或者不予答復(fù)的；（3）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)過(guò)度發(fā)放排污許可證，或者發(fā)證后疏于監(jiān)管，從而使環(huán)境受到重大破壞的。在此基礎(chǔ)上，隨著條件的成熟，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍可以進(jìn)一步擴(kuò)大。

四.把行政復(fù)議設(shè)置為環(huán)境行政公益訴訟的前置程序。

行政復(fù)議作為前置程序，是指相關(guān)當(dāng)事人提起環(huán)境行政公益訴訟前，應(yīng)先就侵犯公眾環(huán)境權(quán)益的行政行為向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)救濟(jì)，救濟(jì)機(jī)關(guān)在一定期限里不予答復(fù)或處理不符合法律要求，原告才能向法院提起訴訟。[3]設(shè)立必要的前置程序，可以方便行政機(jī)關(guān)的自我檢討，讓其在公民起訴前有機(jī)會(huì)自行糾正其違法行政行為，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟制度的目的。

（1）行政復(fù)議制度與環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)立目的一致，將行政復(fù)議程序作為環(huán)境行政公益訴訟的前置程序，利于發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。（2）環(huán)境行政糾紛的專業(yè)性特征客觀上需要以行政復(fù)議為前置程序。（3）在案件的受理范圍上，行政機(jī)關(guān)的具體環(huán)境違法行為基本都處于復(fù)議案件的受理范圍，不存在無(wú)法提起復(fù)議的情況。（4）如果我們以行政復(fù)議作為環(huán)境行政公益訴訟的前置，在復(fù)議期間，復(fù)議申請(qǐng)人無(wú)需承擔(dān)復(fù)議費(fèi)用，這實(shí)際上起到了鼓勵(lì)和支持提起環(huán)境公益行政案件的作用。（5）行政復(fù)議是一種高效的審查制度，可以便捷、高效、及時(shí)地解決行政糾紛，提高案件處理效率。

五、合理設(shè)置訴訟費(fèi)用，完善對(duì)訴訟權(quán)利的保障與制約制度。

對(duì)訴訟權(quán)利的保障與制約，核心在于訴訟費(fèi)用的合理設(shè)置。為了防止人們因基于訴訟費(fèi)用的考慮，而放棄環(huán)境行政公益訴訟，許多國(guó)家對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟的費(fèi)用都規(guī)定了分擔(dān)機(jī)制。建議法院可以區(qū)分不同情況分別設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)人民檢察院提起或支持的環(huán)境行政公益訴訟，法院應(yīng)當(dāng)免除訴訟費(fèi)用的收取。人民檢察院以外的當(dāng)事人提起訴訟的，原告可以申請(qǐng)人民法院免除或部分免除訴訟費(fèi)用繳納。原告的訴訟請(qǐng)求得到法院支持的，法院可以判決被告承擔(dān)必要的訴訟費(fèi)用（包括合理的律師費(fèi)和取證費(fèi)用）。

注釋：

[1]姜明安:《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2005年版，第506頁(yè)。

[2]張式軍:《環(huán)境公益訴訟原告資格研究》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2005年5月。

[3]葉俊榮:《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第249頁(yè)。