京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的引導(dǎo)性制度建設(shè)

靳利華

（天津外國語大學(xué) 涉外法政學(xué)院，天津 300204）

制度，實際上就是一種約束人們行為的規(guī)則，具有一定的公平性和效率性。文明制度最終是為了滿足大多數(shù)人的需要，有時一時的限制也是為了將來更好的滿足。生態(tài)文明制度是人們正確對待生態(tài)環(huán)境問題的一種進(jìn)步制度，其體系的構(gòu)建體現(xiàn)了法律規(guī)范和規(guī)章制度等的健全與完善。新時代的中國邁進(jìn)了“強起來”的發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理顯得愈加重要，而制度建設(shè)刻不容緩。京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的制度建設(shè)對生態(tài)文明制度建設(shè)具有示范性和樣板性，它的發(fā)展過程和實踐成果直接影響到人們對生態(tài)文明制度建設(shè)的信心。生態(tài)文明制度建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，既有硬性制度也有軟性制度，事實上，“生態(tài)文明制度建設(shè)應(yīng)該構(gòu)建起別無選擇的強制性制度、權(quán)衡利弊的選擇性制度和道德教化的引導(dǎo)性制度等所構(gòu)成的制度體系”[1]。在不同性質(zhì)的制度建設(shè)中，引導(dǎo)性制度顯得舉重若輕，但功效滯后。近年來，在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實踐中，引導(dǎo)性制度的不足已經(jīng)制約了制度體系整體性功能的發(fā)揮，對此，政府必須運用強制性的法律或規(guī)章、政策等手段和各種社會教育機制加強引導(dǎo)性制度的建設(shè)，確保生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的積極推進(jìn)，用健全的制度為我們健康的生態(tài)環(huán)境保駕護(hù)航。

一、引導(dǎo)性制度是生態(tài)文明制度體系的必備軟件

生態(tài)文明制度體系是由具有不同屬性的子制度共同構(gòu)成的，在制度體系結(jié)構(gòu)中包括硬性制度，即強制性和選擇性的制度；也包括軟性制度，即引導(dǎo)性制度。所謂硬性制度，即制度的硬件，就是政府需要依靠制度的強有力約束來實現(xiàn)既定目標(biāo)，通過正式的規(guī)則和準(zhǔn)則得到體現(xiàn)。在硬性制度的構(gòu)建中，強制性制度的要求最為嚴(yán)格，制度實施的對象在硬件制度面前沒有討價還價的權(quán)利，只能接受，否則將受懲罰；選擇性制度是在給定制度的約束下，以成本-收益比較為基礎(chǔ)，根據(jù)自己的技術(shù)條件和其他因素作出最有利的安排，通過市場引導(dǎo)實現(xiàn)管理者設(shè)定的生態(tài)治理目標(biāo)。在硬性制度的實施過程中，政府是實施主體，通過制定有關(guān)環(huán)境、生態(tài)等方面的法律、法規(guī)和各項具體制度等發(fā)揮剛性作用、強制性作用和權(quán)威性作用。硬性制度作為生態(tài)文明制度體系構(gòu)建的硬件，是政府制定的正式制度，一般可以通過政府職能得以保障實現(xiàn)，操作和執(zhí)行比較容易，具有獨特的外顯功效，因而生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的效果也能在短期內(nèi)呈現(xiàn)。實際上，硬性制度的實施和功能的發(fā)揮都離不開軟性制度。

引導(dǎo)性制度即軟性制度，是一種非正式制度，在表現(xiàn)形式上是無形的，它一般通過滲透到社會生活中發(fā)揮作用，具有特殊的隱性效能?！耙龑?dǎo)性制度是指管理者通過對各種經(jīng)濟(jì)主體的道德教育并使之轉(zhuǎn)化為內(nèi)心信念，從而實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的政策手段，如環(huán)境教育制度等。這是一種基于個人素養(yǎng)的非正式制度安排，是通過社會風(fēng)尚、倫理道德等軟約束，激發(fā)人們內(nèi)心理念來實施一定的行為，從而達(dá)到一定的目標(biāo)的制度安排?！盵1]引導(dǎo)性制度的設(shè)計和安排一般有兩種方式，一種是通過習(xí)俗、道德和倫理等社會精神影響人們的價值取向，另一種是通過習(xí)慣和知識等途徑約束人們的行為活動。引導(dǎo)性制度是個體行為內(nèi)化的選擇，這種選擇是主動的和無意識的，是依靠自省和自覺來實現(xiàn)對自身不道德行為的約束。引導(dǎo)性制度在發(fā)揮作用時具有成本低、效果好的優(yōu)勢。

引導(dǎo)性制度是生態(tài)文明制度體系構(gòu)建的軟件部分，作為軟性制度在生態(tài)文明制度體系中發(fā)揮著不可或缺的作用。一是引導(dǎo)性制度是制度體系建設(shè)的動力和引擎。引導(dǎo)性制度作為軟性的非正式制度不需要政府的強力推動就可以自動發(fā)揮作用。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是一個長期過程，引導(dǎo)性制度的“潤物無聲”功能是無可替代的。二是引導(dǎo)性制度發(fā)揮的“蝴蝶效應(yīng)”能助推制度體系的完善和強化。非正式制度的軟性作用可以對正式制度起到催化劑的作用，從而使制度體系的硬性制度得到鞏固和加強。當(dāng)然，引導(dǎo)性制度的作用發(fā)揮也不可能脫離制度體系中的其他制度，這些制度是相互依賴、相互影響的?？傊?，在生態(tài)文明制度體系中硬性的正式制度是硬件，軟性的非正式制度是軟件，硬件是軟件發(fā)揮作用的前提，軟件是硬件得以實施和執(zhí)行的保障。離開硬件的生態(tài)文明制度體系將是無根之水，沒有軟件的生態(tài)文明制度體系也將難以長久。只有二者相互配合、相互銜接，才能形成良性的、完善的、健全的制度體系。

二、引導(dǎo)性制度在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的不足

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的強制性和選擇性制度等硬性制度功效是顯性的，引導(dǎo)性制度則是隱性的。顯性的制度成效是比較明顯的，而隱性的制度成效是比較模糊的。因此，顯性制度在制度體系的建設(shè)中比較突出和受重視，隱性制度則容易被忽視。引導(dǎo)性制度主要是通過個體行為，也就是公眾通過自身的活動將內(nèi)心的道德意識和倫理信念等外化出來。這種外化行為需要社會輿論、媒體、網(wǎng)絡(luò)等的倡導(dǎo)和引導(dǎo)。新時代京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理制度體系建設(shè)中，引導(dǎo)性制度建設(shè)方面存在明顯不足，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）京津冀區(qū)域公眾的生態(tài)意識水平參差不齊，影響了引導(dǎo)性制度功能的發(fā)揮

公眾生態(tài)意識水平是與社會發(fā)展緊密相關(guān)的。京津冀地區(qū)的社會發(fā)展和生態(tài)協(xié)同治理都離不開公眾生態(tài)素質(zhì)的提升。眾所周知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會文明程度在很大程度上決定了公眾生態(tài)意識的水平。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展與治理的時間不長，區(qū)域之間依然存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會文明程度的差異，公眾對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在認(rèn)識水平上的差異，有的將生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理簡單地等同于治理大氣和水污染、等同于處置廢棄物等簡單的環(huán)保技術(shù)行為，他們并不能認(rèn)識到環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、環(huán)境與人的生存關(guān)聯(lián)度、人與自然關(guān)系的和諧意義等。部分公眾還缺乏社會責(zé)任角色觀念，意識不到在生態(tài)協(xié)同治理過程中應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任、參與責(zé)任和生態(tài)道德義務(wù)。這種區(qū)域差異帶來的不同生態(tài)認(rèn)知必然造成公眾的生態(tài)素質(zhì)不同，從而影響引導(dǎo)性制度功能的發(fā)揮。

（二）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中社會監(jiān)督評價機制不健全，公眾很難形成自我生態(tài)意識

公眾大多存在這樣的心理誤區(qū)：生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是大家的事情，我的個人行為，不論是保護(hù)還是損害環(huán)境，對生態(tài)環(huán)境來說不會帶來什么大變化，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理照常推進(jìn)。“有我沒我一個樣”“有我不多，少我不少”，一個人的力量是有限的甚至可以忽略不計。因此，我的個體生態(tài)行為是可有可無的。社會沒有形成對公眾這種心理的引導(dǎo)機制和調(diào)控機制，公眾的生態(tài)行為在社會中不會受到相應(yīng)的鼓勵或批評甚至制裁，導(dǎo)致公眾自我生態(tài)意識淡漠。社會生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督和評價機制可以推動公眾進(jìn)行環(huán)境保護(hù)時“不吃虧”，能得到社會的認(rèn)可和鼓勵甚至是獎勵。這種機制的形成能促使公眾提高對生態(tài)問題的認(rèn)知。但是，京津冀還沒有形成統(tǒng)一的社會監(jiān)督評價機制，公眾的自我生態(tài)意識也不能自然轉(zhuǎn)化為對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為，這些都不利于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中引導(dǎo)性制度的形成。

（三）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中社會輿論影響和生態(tài)觀念宣傳不足，沒有為公眾營造一個正面、積極的生態(tài)行為場域

現(xiàn)代社會輿論的影響是巨大的，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等先進(jìn)的傳播媒體可以在短時間傳播大量信息，從而形成龐大的輿論影響力。但是，京津冀社會區(qū)域內(nèi)對污染和破壞生態(tài)環(huán)境問題的認(rèn)識還是有限的，一些事件的報道往往停留在現(xiàn)象表面，沒有全面、深入、系統(tǒng)地從生態(tài)角度追根溯源，沒有能夠在社會輿論中形成具有影響力的生態(tài)場域，難以形成對公眾的震撼力和影響力。在日常的政府宣傳和新聞事件的報道中，進(jìn)行具有生態(tài)觀念的報道還是有限的，沒有形成有意識的生態(tài)性報道，對公眾的生態(tài)性引導(dǎo)不夠。因此，京津冀整體上的社會生態(tài)氛圍和輿論還是不能有效發(fā)揮對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的積極引導(dǎo)。

（四）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中公眾的生態(tài)素質(zhì)教育不足制約了引導(dǎo)性制度的建設(shè)

公眾的生態(tài)素質(zhì)是指與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的、應(yīng)該具備的生態(tài)方面的綜合素養(yǎng)的統(tǒng)稱。它包括公眾對自身存在的生態(tài)環(huán)境的自覺保護(hù)意識、治理生態(tài)環(huán)境問題的主動參與意識、關(guān)愛自然萬物的道德倫理意識和生態(tài)消費的自主意識等素養(yǎng)。京津冀區(qū)域的生態(tài)素質(zhì)教育存在的問題主要在于：一是還沒能夠形成統(tǒng)一的教育機制。機制缺乏致使生態(tài)素質(zhì)教育不能由淺入深、分領(lǐng)域、分職業(yè)、有機地融入到公眾的生產(chǎn)、學(xué)習(xí)、生活等的全過程，不利于公眾自主意識的養(yǎng)成。二是素質(zhì)教育的內(nèi)容多經(jīng)濟(jì)少生態(tài)，多眼前少長遠(yuǎn)。這種教育不能為公眾深入認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系提供有效的理性思維，不能形成對環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識，缺乏對自然生態(tài)的倫理關(guān)懷和道德意識。三是現(xiàn)有的生態(tài)素質(zhì)教育內(nèi)容比較枯燥、單一，泛泛而談，缺乏針對性和系統(tǒng)性，很多突擊式的普及行為流于形式而缺乏長期性，公眾難以在內(nèi)心獲得相應(yīng)的生態(tài)情感共鳴，也難以將其外化成相應(yīng)的生態(tài)行為。這種生態(tài)素質(zhì)教育顯然不能滿足生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中引導(dǎo)性制度建設(shè)的需要。

（五）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中制度體系建設(shè)缺乏對公眾生態(tài)行為的激勵和規(guī)約

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中政府在生態(tài)保護(hù)政策和立法方面的行為比較突出，治理環(huán)境的舉措也比較多，但是相對于公眾個人行為活動的生態(tài)引導(dǎo)卻是明顯不足。如果公眾的個人行為得不到有效的激勵和約束，那么對政府制定的生態(tài)法律法規(guī)和政策的執(zhí)行、實施將大打折扣，甚至是走樣變形。京津冀還沒有形成一個明確有效的生態(tài)行為引導(dǎo)機制，對公眾在生態(tài)文明建設(shè)中的行為缺乏強有力的生態(tài)導(dǎo)向和限制約束，嚴(yán)重制約了引導(dǎo)性制度的建設(shè)。

三、加強京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中引導(dǎo)性制度建設(shè)的措施

（一）注重生態(tài)素養(yǎng)的區(qū)域差異，因地制宜提高公眾生態(tài)素養(yǎng)

“一個國家國民素質(zhì)的高低更多地取決于一個國家、民族的傳統(tǒng)美德是否依然普遍地被現(xiàn)代國民認(rèn)同和遵守，這種保存?zhèn)鹘y(tǒng)美德的信念和方式又是否符合時代發(fā)展的特征和社會進(jìn)步的需求?！盵2]98公眾作為生態(tài)文明建設(shè)的主力軍和生態(tài)文明意識的主體，在生態(tài)文明制度體系建設(shè)中的作用是不可替代的，也是不能忽視的。京津冀是一個新生區(qū)域，公眾的生活狀態(tài)、生活環(huán)境和工作條件等差別很大，公眾對生態(tài)環(huán)境的認(rèn)知也參差不齊。北京、天津、河北三個區(qū)域的公眾的社會環(huán)境是顯著不同的。公眾社會素養(yǎng)形成的環(huán)境差異嚴(yán)重影響到個體素質(zhì)的最終成型。因為公眾個體作為自然人要在先天生理基礎(chǔ)上，經(jīng)過后天教育和社會環(huán)境的影響，由個體自身認(rèn)識與社會實踐相結(jié)合而融化并養(yǎng)成比較穩(wěn)定的身心發(fā)展所具備的基本品質(zhì)、能力或修養(yǎng)，進(jìn)而這種社會素養(yǎng)通過內(nèi)化后形成一種穩(wěn)定的現(xiàn)實品質(zhì)，這種品質(zhì)成為一個人身心發(fā)展的重要主導(dǎo)因素，因此，京津冀的公眾因不同區(qū)域形成的個體素質(zhì)就有了很大的差異。在生態(tài)文明建設(shè)中，公眾素質(zhì)的提高是時代發(fā)展的必然要求，因此，要因地制宜對京津冀區(qū)域的公眾生態(tài)素養(yǎng)進(jìn)行培育。

（二）政府部門建立聯(lián)動機制，共同營造良性生態(tài)激勵引導(dǎo)機制

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告指出，政府在環(huán)境治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。京津冀地區(qū)的政府部門在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中應(yīng)實行無縫對接，消除行政級別的障礙，在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中實施一條龍式的生態(tài)激勵機制，確保引導(dǎo)性制度的連貫性和一致性。在政府部門的每一個機構(gòu)之間建立協(xié)調(diào)溝通部門，加強協(xié)調(diào)、帶動示范、彼此監(jiān)督、相互制約，從而形成一個有機整體。在市與市、市與鎮(zhèn)、市與郊縣、鎮(zhèn)與郊縣、郊縣與村莊、村莊與村莊之間，實施不同范圍、不同區(qū)域的生態(tài)激勵引導(dǎo)機制，尤其是薄弱的銜接地區(qū)更應(yīng)加強重視。生態(tài)激勵引導(dǎo)機制應(yīng)體現(xiàn)在橫向與縱向兩個方向，構(gòu)建橫縱耦合的網(wǎng)狀格局。生態(tài)激勵引導(dǎo)機制應(yīng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)劃、設(shè)計以及行業(yè)特色有重點、有區(qū)別地實施，對生態(tài)環(huán)境、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)行為、生態(tài)旅游等制定不同的生態(tài)激勵引導(dǎo)機制，確保生態(tài)激勵引導(dǎo)機制的社會影響和示范效應(yīng)。

（三）構(gòu)建全方位的生態(tài)文明教育系統(tǒng)，引導(dǎo)公眾生態(tài)價值觀的形成

生態(tài)教育系統(tǒng)應(yīng)該注重對公眾生態(tài)觀念的終身培育，在不同年齡階段，采取相應(yīng)的方式、選擇適合的內(nèi)容，始終堅持生態(tài)觀念的培育，在全社會實施生態(tài)教育工程。引導(dǎo)性制度建設(shè)通過對公眾進(jìn)行系統(tǒng)的生態(tài)教育，可以提高公眾的生態(tài)認(rèn)知，培養(yǎng)公眾的生態(tài)價值觀念，并將生態(tài)認(rèn)知和理念貫穿一生。為此，要利用學(xué)校、家庭和社會等不同的渠道，“要加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣”[3]242。京津冀政府部門統(tǒng)一建立對公眾進(jìn)行有目的、有重點的生態(tài)教育體制，為公眾提供一個全面的生態(tài)文明教育系統(tǒng)；同時可以利用網(wǎng)絡(luò)功能將京津冀生態(tài)環(huán)境的宣傳教育融入到公眾的日常生活之中。政府部門在影響較大的網(wǎng)站專門設(shè)立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀專欄，開辟專門的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境論壇，邀請生態(tài)專家與網(wǎng)民在線交流，使公眾關(guān)注區(qū)域生態(tài)環(huán)境的動態(tài)，了解區(qū)域生態(tài)環(huán)境變化信息，增強公民的生態(tài)意識。這樣，京津冀區(qū)域的公眾在日常生活活動中就能潛移默化地接受生態(tài)教育，生成生態(tài)理念，逐漸形成內(nèi)化于自身品質(zhì)的生態(tài)價值觀。

（四）發(fā)揮社會生態(tài)輿論宣傳優(yōu)勢，積極促進(jìn)公眾生態(tài)行為的養(yǎng)成和良好習(xí)慣的形成

一方面，京津冀地區(qū)有豐富的旅游資源和交通便利優(yōu)勢，可利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等宣傳力量，打造一個良好的區(qū)域社會生態(tài)環(huán)境氛圍。京津冀政府部門應(yīng)通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道對公眾的旅游活動行為、旅游景點設(shè)施的愛護(hù)、導(dǎo)游的生態(tài)宣傳職責(zé)和旅游公司的生態(tài)監(jiān)督義務(wù)等提出明確的規(guī)章要求，將公民的生態(tài)行為規(guī)約在具體的實踐活動中，使得生態(tài)意識逐漸滲透到公眾的日常行為和意識中，形成良好的生態(tài)行為習(xí)慣。另一方面，京津冀政府部門和社會機構(gòu)要充分利用圖書館、博物館、展覽館和科技館等公共場所大力開展以生態(tài)為主題的科普展覽，運用聲光電技術(shù)將生態(tài)科普教育寓于生活娛樂活動中；通過圖片展覽、生態(tài)場景展現(xiàn)、綠色能源產(chǎn)品展銷等豐富多彩的形式激發(fā)人們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的情感；通過生態(tài)環(huán)境破壞與保護(hù)效果的正反強烈對比，使人們形成對保護(hù)環(huán)境的情感共鳴，積極參與到生態(tài)保護(hù)的實踐活動中，以實際行動踐行生態(tài)理念。

（五）建立社會評價監(jiān)督機制，運用社會力量促進(jìn)引導(dǎo)性制度的完善

引導(dǎo)性制度的缺陷將影響生態(tài)文明制度體系建設(shè)的有效推進(jìn)。“公眾是環(huán)保事業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，是生態(tài)文明建設(shè)的中流砥柱?！盵4]319社會力量對公眾的有效引導(dǎo)能發(fā)揮巨大的促進(jìn)作用。京津冀政府部門應(yīng)運用媒體、網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、廣播等多元化的社會性導(dǎo)向工具，加強對社會力量的引導(dǎo)，還“要完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，通過全面設(shè)點、全國聯(lián)網(wǎng)、自動預(yù)警、依法追責(zé)，形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的新格局”[3]241，由此建立對生態(tài)行為、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)政策、生態(tài)法規(guī)等的監(jiān)督和評價機制，通過監(jiān)督和評價機制加強對生態(tài)文明建設(shè)的正面推進(jìn)，促進(jìn)引導(dǎo)性制度功能的發(fā)揮。

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