馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論對(duì)我國(guó)新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的啟示

章歆翊

(浙江農(nóng)業(yè)商貿(mào)職業(yè)學(xué)院　基礎(chǔ)教學(xué)部，浙江　紹興312088)

一、馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的主要內(nèi)容

馬克思在其《資本論》等著作中，就土地這一生產(chǎn)要素進(jìn)行了較為深入的研究，對(duì)土地所有權(quán)及占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)利進(jìn)行了闡釋，在此基礎(chǔ)之上，形成了關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能、土地產(chǎn)權(quán)結(jié)合與分離、土地產(chǎn)權(quán)配置的商品化與市場(chǎng)化等問(wèn)題的系統(tǒng)思考。這些思考構(gòu)成了馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的主要觀點(diǎn)。雖然馬克思有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的理論始誕于19世紀(jì)的資本主義社會(huì)，但具有十分鮮明的時(shí)代價(jià)值。研究和梳理這些理論中蘊(yùn)含的核心思想，不僅有助于理解和把握我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的歷史進(jìn)程，亦可為當(dāng)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革提供理論引領(lǐng)。

(一)土地產(chǎn)權(quán)是由多種權(quán)能構(gòu)成的集合體

馬克思的土地產(chǎn)權(quán)是指由土地終極所有權(quán)以及由其衍生出來(lái)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)能組成的權(quán)利束[1]。在這樣一個(gè)權(quán)利束中，處于基礎(chǔ)和核心地位的是終極所有權(quán)，它具有鮮明的排他性，不論其他權(quán)能如何分散，土地依然歸終極所有權(quán)主體所有。

土地占有權(quán)是指權(quán)利主體依照現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系實(shí)際控制土地的權(quán)利，土地使用權(quán)是權(quán)利主體基于一定的規(guī)則對(duì)特定土地加以實(shí)際利用的權(quán)利，土地收益權(quán)則賦予了權(quán)利主體根據(jù)自身享有的權(quán)能從土地獲得收益的權(quán)利[2]89。馬克思將土地處分權(quán)分為最初處分權(quán)和最終處分權(quán)兩個(gè)層次，土地的最初處分權(quán)是指土地所有者將自己的土地予以自用、抵押、出租的權(quán)利。土地的最終處分權(quán)指的是土地所有者把土地出租給他人使用,租約期滿之后將土地自用、抵押、重新出租的權(quán)利。土地轉(zhuǎn)讓權(quán)指的是權(quán)利主體在特定情形下對(duì)相應(yīng)的土地權(quán)能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。

(二)土地產(chǎn)權(quán)具有可分離性

馬克思認(rèn)為由多項(xiàng)權(quán)能聚集而成的土地產(chǎn)權(quán)具有可分離性，被分離的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能在滿足一定條件下可以交由不同的權(quán)利主體行使。分離和獨(dú)立后的土地產(chǎn)權(quán)須形成新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系并在經(jīng)濟(jì)上獲得實(shí)現(xiàn)。

馬克思還進(jìn)一步考察了在不同的歷史條件下,產(chǎn)權(quán)權(quán)能統(tǒng)一和分離的組合所表現(xiàn)出來(lái)的不同方式和特征，具體包括：一是小生產(chǎn)方式中所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)由同一權(quán)利主體行使，土地所有者同時(shí)也是土地的支配者和使用者；二是土地所有權(quán)與使用權(quán)、占有權(quán)分別屬于不同的權(quán)利主體行使，這主要存在于私有社會(huì)中；三是土地國(guó)有基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)、占有權(quán)的分離。此時(shí)土地所有權(quán)雖然歸國(guó)家所有，占有權(quán)、使用權(quán)依然可以從中分離出去給私人享有[3]。

(三)土地產(chǎn)權(quán)配置的商品化、市場(chǎng)化

在馬克思看來(lái)，土地產(chǎn)權(quán)配置的商品化和市場(chǎng)化是資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。隨著資本主義的發(fā)展，小塊土地所有制逐步?jīng)]落，取而代之的是土地產(chǎn)權(quán)的商品化特征愈來(lái)愈顯現(xiàn)，土地產(chǎn)權(quán)成為可以交易、流通的商品，土地所有權(quán)與占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)也隨之發(fā)生不同程度的分離。土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式之一是土地價(jià)格，由市場(chǎng)供求關(guān)系決定的土地價(jià)格在一定條件下可轉(zhuǎn)化為一定量的貨幣資本的地租[2]90。

二、“三權(quán)分置”乃馬克思主義土地理論在當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的實(shí)踐

作為農(nóng)村各項(xiàng)制度中的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，其中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在諸項(xiàng)農(nóng)村土地制度中居于十分重要的地位。自中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)并帶領(lǐng)廣大人民群眾爭(zhēng)取新中國(guó)成立以來(lái)，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的探索從未懈怠，從土地革命時(shí)期至建國(guó)初期的農(nóng)地農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地產(chǎn)權(quán)制度，到社會(huì)主義改造時(shí)期至改革開(kāi)放前的農(nóng)地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)，再到十一屆三中全會(huì)后確立的農(nóng)地集體所有，農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度?；仡櫸覈?guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，可以充分感知中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的生動(dòng)運(yùn)用以及對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的深刻把握。在不同的歷史時(shí)期，我黨針對(duì)社會(huì)發(fā)展的需要，通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)制度變革不同程度地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，維護(hù)了廣大農(nóng)民的根本利益。

面對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程提速，以家庭為基本生產(chǎn)單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制顯得有些捉襟見(jiàn)肘，其相對(duì)分散的經(jīng)營(yíng)模式難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)需求，更較難形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)下農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移引發(fā)的閑置農(nóng)地如何經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題愈來(lái)愈突出，如這一問(wèn)題得不到有效解決將造成嚴(yán)重的農(nóng)地資源浪費(fèi)，阻礙農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因而有必要對(duì)既有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行調(diào)整，做出新的安排，及時(shí)回應(yīng)當(dāng)下農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的問(wèn)題，以制度創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)進(jìn)一步解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

十八大以來(lái)，我黨積極探索農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的新路子，逐漸明晰了以三權(quán)分置為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革框架。“三權(quán)分置”的核心即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系。在“三權(quán)分置”下，法定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能得到進(jìn)一步的分離，這是對(duì)有關(guān)利益主體更為科學(xué)賦權(quán)的一次有益嘗試，其目的在于“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位；嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)；加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”*中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，2016年10月印發(fā)。。“三權(quán)分置”乃馬克思主義土地理論中國(guó)化的最新成果,它繼承和創(chuàng)新了馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論，同時(shí)又關(guān)照了我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，為我國(guó)新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革確立了前進(jìn)的方向。

三、以“三權(quán)分置”為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革面臨的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)——基于馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的視角

需要明確的是,“三權(quán)分置”這一權(quán)利體系屬于政策制定者的構(gòu)想，政策層面的構(gòu)想是否能夠順利移植至法律層面，必須要經(jīng)過(guò)法理的考量，而學(xué)界對(duì)這一權(quán)利體系的內(nèi)在法律邏輯尚未形成統(tǒng)一意見(jiàn)，特別是在法理上三權(quán)應(yīng)否分置以及如何分置的問(wèn)題上存在分歧。有些學(xué)者認(rèn)為三權(quán)分置與現(xiàn)行物權(quán)法理相沖突，難以在法律邏輯上站穩(wěn)腳跟*參見(jiàn)單平基：《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)困境的解決路徑》,《法學(xué)》2016年第6期；吳義龍：《“三權(quán)分置”論的法律邏輯、政策闡釋及制度替代》，《法學(xué)家》2016年第4期；陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架———十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。。但也有相當(dāng)一部分學(xué)者肯定了三權(quán)分置這一政策設(shè)計(jì)并試圖從解釋論和立法論等角度構(gòu)建三權(quán)在法律層面落地的路徑*如有學(xué)者運(yùn)用馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的觀點(diǎn)指出，在“三權(quán)分置”中，所有權(quán)被限縮為主要具有終極歸屬意義的權(quán)利，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在具有私權(quán)歸屬功能的情況下可以因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而發(fā)生“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，“三權(quán)分置”中的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”應(yīng)在立法上確認(rèn)為用益物權(quán)。參見(jiàn)李國(guó)強(qiáng)：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》(原載《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))2015年第6期，第187頁(yè))。也有學(xué)者根據(jù)民商合一的基本理念、團(tuán)體主義的方法論以及“所有權(quán)—用益物權(quán)”的物權(quán)體系再解讀“三權(quán)分置”政策，將“三權(quán)”定性為所有權(quán)、成員權(quán)、用益物權(quán)。參見(jiàn)許中緣、夏沁：《農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”中政策權(quán)利的法律歸位》(原載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期，第25頁(yè))。。

本次以三權(quán)分置為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革同過(guò)往的改革遵循著相似的路徑，也是經(jīng)由自發(fā)的實(shí)踐、探索，政府主管部門再試點(diǎn)鋪開(kāi)，形成相關(guān)文件后，再在學(xué)界的主導(dǎo)下啟動(dòng)法律的制定和修改[4]。當(dāng)前,三權(quán)分置的法律框架設(shè)計(jì)仍處于開(kāi)放式的討論階段，隨著研究和討論的持續(xù)深入，期待三權(quán)分置的權(quán)利體系能夠最終在法律上落地并得到充分的詮釋，新一輪的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革成果能夠在法律上得到鞏固。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐存在一定的阻礙性因素，有必要加以分析并提出因應(yīng)之策，以促進(jìn)三權(quán)分置政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)實(shí)踐中存在的問(wèn)題或不足

1.土地確權(quán)登記頒證方面

馬克思主張明晰、獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)能夠給相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)一定的收益預(yù)期，形成利益刺激[5]72。土地確權(quán)登記頒證是明晰土地產(chǎn)權(quán)、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的重要之舉，是推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的必要前提，也是推動(dòng)三權(quán)分置改革的重要抓手，這一舉措有助于降低土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的交易成本，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，增進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入，提升農(nóng)地的利用效率和生產(chǎn)力。

自2009年試點(diǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)以來(lái)，中央不斷通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)和政策推動(dòng)加快全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作，但是在推進(jìn)過(guò)程中也面臨著農(nóng)村土地權(quán)屬歷史遺留問(wèn)題和權(quán)屬爭(zhēng)議多、缺少標(biāo)準(zhǔn)的確權(quán)規(guī)范、村干部工作壓力普遍巨大等問(wèn)題[6]，一定程度上阻礙了土地確權(quán)登記頒證工作的有效推進(jìn)。此外，在三權(quán)分置的背景下，按照中央的政策闡釋，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上取得了原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通功能，為了賦予其公示公信效力，是否也需要對(duì)之進(jìn)行全面的確權(quán)登記？這一問(wèn)題值得思考。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面

加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)乃施行三權(quán)分置的應(yīng)有之義，是促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化集約化經(jīng)營(yíng)的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)馬克思所說(shuō)的土地產(chǎn)權(quán)配置市場(chǎng)化、商品化的必然途徑。農(nóng)地確權(quán)工作的展開(kāi)使農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模有了顯著提升[7]。盡管如此，制約我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素依然不容忽視，主要有以下幾點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，相關(guān)權(quán)利主體對(duì)流轉(zhuǎn)合同的重要性認(rèn)識(shí)不足；二是部分村干部利用行政權(quán)力非法干涉土地流轉(zhuǎn)，不尊重農(nóng)民意愿，侵害合法的土地權(quán)益；三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介整體力量不足，在促進(jìn)雙方減少交易成本方面貢獻(xiàn)有限。

(二)馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論指導(dǎo)下的應(yīng)對(duì)思路

1.進(jìn)一步明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

在馬克思看來(lái)，土地作為不動(dòng)產(chǎn)，自己不能到市場(chǎng)上去，土地的流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，而界定清晰的土地產(chǎn)權(quán)則是土地順利流轉(zhuǎn)的前提[5]449。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地確權(quán)頒證工作最直接的目標(biāo)即在于界定清楚農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民吃上放心丸，必須持之以恒地推進(jìn)該項(xiàng)工作。有關(guān)農(nóng)地權(quán)屬歷史遺留問(wèn)題和權(quán)屬爭(zhēng)議往往較為棘手，相關(guān)職能主體要發(fā)揚(yáng)敢于啃硬骨頭的精神，樹(shù)立敢于擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑校诔浞终莆諏?shí)際情況的基礎(chǔ)上嚴(yán)格程序、依法行政、化解難題。中央要在總結(jié)地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上出臺(tái)統(tǒng)一的確權(quán)規(guī)范，為確權(quán)工作提供穩(wěn)定、明確、標(biāo)準(zhǔn)化的依據(jù)。村干部要高度重視農(nóng)地確權(quán)頒證工作，相關(guān)部門也要根據(jù)實(shí)際工作量調(diào)配適宜的人力、物力和財(cái)力，并借助新技術(shù)、新方法提高工作效率，確保如期完成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證工作。

三權(quán)分置的背景下，雖然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利內(nèi)容、主體(歸屬)方面存在差異，但是其他不動(dòng)產(chǎn)客觀事項(xiàng)，尤其是土地的客觀自然狀態(tài)則是完全相同的[8]。因而目前政府開(kāi)展的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作可以成為未來(lái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的基礎(chǔ)。

2.進(jìn)一步提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性

針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的不規(guī)范現(xiàn)象，必須要依法加以規(guī)制。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要積極引導(dǎo)農(nóng)民簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議，協(xié)議本身必須做到雙方的權(quán)責(zé)明確，為當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)與糾紛的解決提供有力的法律保障。要重視對(duì)村干部的監(jiān)督和管理，禁止村干部濫用行政權(quán)力，非法干涉農(nóng)民自愿合理流轉(zhuǎn)土地。要嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，杜絕出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況。

3.進(jìn)一步壯大農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的力量

馬克思在《資本論》第2卷第6章和第3卷第17章中討論的流通費(fèi)用范疇，與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的交易成本有異曲同工之妙。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于信息不對(duì)稱等多種原因，不可避免產(chǎn)生交易成本，而交易成本的存在又會(huì)影響資源的配置效率。為了降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的交易成本，有必要借助專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)促成雙方的需求以較少的代價(jià)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，以專業(yè)化的服務(wù)促進(jìn)交易行為的規(guī)范與交易效率的提升。為此要積極培育土地經(jīng)營(yíng)公司、土地銀行、土地評(píng)估事務(wù)所等多種類型的中介機(jī)構(gòu)，以及一批高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍，為我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)搭建起安全、可靠、高效、成熟的平臺(tái)。

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