我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法律地位及平等對待

(山西財經(jīng)大學(xué)　山西　太原　030000)

據(jù)中國統(tǒng)計年鑒記載，2016年中國65歲及以上人口達(dá)到14386萬人，我國人口老齡化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，隨之帶來的老年人口的養(yǎng)老問題也逐漸凸顯出來。同時，我國社會福利制度體系明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，存在覆蓋面低、保障水平有限、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等諸多問題，在此背景下，多重現(xiàn)實(shí)困境及國家重大政策導(dǎo)向?qū)︷B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律建設(shè)提出了迫切要求。

一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之性質(zhì)定位

我國的養(yǎng)老模式主要可以分為家庭養(yǎng)老，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老三種?！梆B(yǎng)老機(jī)構(gòu)”在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老中都會有所涉及。作為主體性基礎(chǔ)問題，同時基于研究的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，有必要首先厘清機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)與居家養(yǎng)老服務(wù)兩大基本模式下有著不同所指的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”一詞的使用。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)意義下的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”是指依法設(shè)立的為住養(yǎng)老人提供住養(yǎng)、生活護(hù)理、康復(fù)、托管、臨終關(guān)懷等綜合性專業(yè)服務(wù)的社會福利院、農(nóng)村敬老院、老年公寓等組織。居家養(yǎng)老服務(wù)意義下的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，更多專用“居家養(yǎng)老服務(wù)組織”一詞，是指依法設(shè)立的依托街道社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)居(村)委會服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心組建或以社會組織和公民個人名義舉辦，專門為社區(qū)居家老年人提供日托照料、家政料理、康復(fù)護(hù)理、精神慰籍、醫(yī)療保健等專業(yè)服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心或服務(wù)站及提供居家養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等組織。應(yīng)該講，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)與居家養(yǎng)老意義下之“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，二者在組織要求、服務(wù)內(nèi)容及方式等方面確有差異之處，因而有時有必要區(qū)別使用。但它們也是相互包容的，沒有截然鴻溝，并因內(nèi)在的共通性而有著基本共同的法律要求。鑒于其中的共通性以及便于討論，本文多從廣義上使用“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”一詞。

判斷一個組織是營利性還是非營利性，是看其設(shè)立的目的和對盈利、剩余財產(chǎn)的處置。國家或集體興辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之典型，屬于保障型“事業(yè)養(yǎng)老”范疇，針對的是一些由國家供養(yǎng)、補(bǔ)助的老年人。作為典型的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，此類保障型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又可劃分為社會救濟(jì)型與社會福利型。其中，社會救濟(jì)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府撥款支持，針對社會中生存極端困難的老年人，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可參照社會最低貧困線，由政府財政下?lián)芙o予免除。至于社會福利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，該類機(jī)構(gòu)作為社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體系的基礎(chǔ)發(fā)揮著“社會安全網(wǎng)”作用。在日本等國，社會福利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由國家投資興建并提供一定量的運(yùn)營補(bǔ)貼，可交由社會管理，而老年人只需交納基本生活費(fèi)即可。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有非營利性和營利性之別。一方面，民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同為非營利性社會福利機(jī)構(gòu)，但兼屬保障型“事業(yè)養(yǎng)老”與市場型“產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老”范疇，針對一般老年人群，具有一定“企業(yè)”特征，在當(dāng)?shù)孛裾块T領(lǐng)取社會福利機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)證書并登記注冊為民辦非企業(yè)單位，包括老年公寓、老年護(hù)理院、托老所、老年文體服務(wù)中心、康復(fù)中心等多種形式。這種較傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能更好體現(xiàn)社會化服務(wù)的新型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，已成為我國社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體系的一大主流。另一方面，民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即營利性社會福利機(jī)構(gòu)(社會福利機(jī)構(gòu)是否限于非營利性機(jī)構(gòu)，《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》規(guī)定不明，各地規(guī)定也不一)，屬于典型的市場型“產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老”范疇，針對的是大多數(shù)公眾化老年人。例如，營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的典型如老年公寓這類面向全部老年對象、實(shí)行有償服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即以民辦為形式，不屬于國家或集體創(chuàng)辦的社會福利設(shè)施，具有“福利性事業(yè)、市場化經(jīng)營”的突出特點(diǎn)。營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為企業(yè)，由社會投資興辦并按企業(yè)化經(jīng)營管理，政府和集體進(jìn)行扶持，允許在政府的監(jiān)督下收取合理費(fèi)用以滿足成本的需要，其發(fā)展勢頭方興未艾但面臨“準(zhǔn)入之亂、資金之乏、護(hù)員之缺、風(fēng)險之大的發(fā)展困境”，特別是政策不足下凸顯的不合理區(qū)別對待等瓶頸。

二、民辦與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之平等對待

基于社會福利追求社會公平的基本原則與基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代理念，養(yǎng)老服務(wù)等社會保障領(lǐng)域尤其需要貫徹平等權(quán)意旨下的制度推進(jìn)。養(yǎng)老服務(wù)法律建設(shè)中的平等權(quán)維護(hù)是個重要大問題，主要包括各類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的平等發(fā)展權(quán)問題與老年人之間的平等受服務(wù)權(quán)問題。目前較為突出的一是多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)則只針對城鎮(zhèn)而未擴(kuò)及鄉(xiāng)村或者明確規(guī)定“先城鎮(zhèn)后農(nóng)村”，即沒有做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌——實(shí)質(zhì)上忽視并剝奪了農(nóng)村老年人這一最大老年人群的平等受服務(wù)權(quán)，二是不少地方政府購買養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范性文件往往單純依據(jù)年齡大小、不同職業(yè)、特殊身份、貢獻(xiàn)多少、城鄉(xiāng)戶籍、實(shí)際居住、自理能力、經(jīng)濟(jì)能力等所進(jìn)行的不合理區(qū)別對待規(guī)定而凸顯出的平等權(quán)問題。

對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一方面，其中的民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該獲得與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策上特別是法律上合理適度的平等對待。對此，《重慶市關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》明確提出：經(jīng)登記注冊并在當(dāng)?shù)孛裾块T領(lǐng)取社會福利機(jī)構(gòu)證書的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不論是公辦還是民辦，都享受同等的國家有關(guān)優(yōu)惠政策。該要求十分到位，充分體現(xiàn)了應(yīng)有的平等對待；另一方面，民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以市場為導(dǎo)向，其特征是以營利為目的，采取較高收費(fèi)和較高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。對于這些主要針對部分高層次、特需老年人群的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，完全按照企業(yè)化經(jīng)營管理模式來運(yùn)作。當(dāng)然，要通過立法嚴(yán)格規(guī)范其經(jīng)營行為，同時也要給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，諸如減免稅收、低價提供土地、降低公用事業(yè)性收費(fèi)等，以鼓勵社會力量投資興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。對此，《遼寧省人民政府關(guān)于加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》就明確要求：對房地產(chǎn)商開發(fā)自營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，要享受同行業(yè)同等的優(yōu)惠政策。

不僅民辦與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間要有合理適度的平等對待，民辦營利性與非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間也應(yīng)如此。但目前民辦公助模式只適用于民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并不包括民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)——這其實(shí)就是對民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一種不平等對待。并且，這與《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》“要建立公開、平等、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度，積極支持以公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵社會資金以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的基本要求也是有所相悖的。