用法治思維制約公共權(quán)力

(鄭州大學(xué)　河南　鄭州　450000)

一、法治思維的涵義

(一)法制思維的概念

“法治思維”這一特定術(shù)語，自有其原生的內(nèi)涵與所指，也有特定的時代意義。其原本含義是指將法治的諸種要求運用于認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。因此，法治思維需以法治概念為前設(shè)。在當(dāng)下我國的特殊國情情況下，法治思維的精髓即根據(jù)法治理念，對“依照法律進(jìn)行治理”問題的系統(tǒng)思考。

因此，法治思維是基于對法治理念的信仰和遵守，是指法治主體自覺運用法治理念、原則和邏輯來認(rèn)識、分析和解決問題的思維方式。法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。而法治的核心內(nèi)容就是要依法規(guī)范、約束和監(jiān)督公共權(quán)力，防止公共權(quán)力的恣意和暴虐，保證公共權(quán)力更多地體現(xiàn)公共性，實現(xiàn)為民眾謀取福祉的目標(biāo)。

(二)法治思維的現(xiàn)實意義

在實際意義上，法治思維的主體是全國公民，公民在思考問題、作出決策、應(yīng)對和解決現(xiàn)實社會問題時，要善于從法律的角度進(jìn)行分析。行政人員在執(zhí)政與行政過程中要能自覺地以法律做依據(jù)，懂得領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威低于法律的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)的命令低于法律的命令；法律的標(biāo)準(zhǔn)高于任何其他的標(biāo)準(zhǔn)，不能將法律置之不顧；相反，政治、經(jīng)濟(jì)、社會的一切重要因素也都需要上升為法律。

根據(jù)當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，公民的思想和觀念越來越復(fù)雜多變，各種矛盾沖突和利益沖突紛至沓來，只有法治才能快速有效地化解各種矛盾和沖突，為社會穩(wěn)定、國家發(fā)展打下基礎(chǔ)。因此，培養(yǎng)人們的法治思維成為當(dāng)前工作的重中之重。當(dāng)前我國的權(quán)利主體，即各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法治國能力較弱，對于黨的執(zhí)政權(quán)威和國家的長久發(fā)展十分不利。為此習(xí)近平要求：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。”

二、公共權(quán)力的涵義

(一)公共權(quán)力的概念

所謂公共權(quán)力，是指在公共管理的過程中，由政府官員及其相關(guān)部門掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的權(quán)力。從本源上講，公共權(quán)力來源于人民。公共權(quán)力的產(chǎn)生是為了維護(hù)社會公共秩序，增進(jìn)社會公共利益。公共權(quán)力的運行過程實際上就是把權(quán)力的運行機制應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)、社會公共事務(wù)的管理之中，進(jìn)而實現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)。在我國，無論是領(lǐng)導(dǎo)者還是被領(lǐng)導(dǎo)者，與權(quán)力的公共性相一致的觀念并未建立起來，人們?nèi)匀涣?xí)慣于用傳統(tǒng)集權(quán)社會中的思維方式來認(rèn)識權(quán)力，因此，需要有一場觀念革命，需要建立起與公共權(quán)力的科學(xué)依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權(quán)力公共性觀念，以及貫穿著這種觀念的道德規(guī)范體系和法律規(guī)范體系，讓權(quán)力在運行中接受公共行政道德和法律的雙重規(guī)范約束。

(二)公共權(quán)力的公共性與私人性

公共行政以公共權(quán)力的掌握和行使為客觀前提，公共權(quán)力構(gòu)成了政府行政的依托和基礎(chǔ)。在中國，公共權(quán)力是通過人民代表大會制度，并以憲法和法律規(guī)定的形式，賦予國家機關(guān)工作人員行使的。因此，追求公共性是公共權(quán)力的本質(zhì)特性，公共權(quán)力運作的目的必須是為社會提供公共服務(wù)，維護(hù)公共秩序和實現(xiàn)公共利益。然而，內(nèi)蘊于政府行政的公共權(quán)力是一種抽象的存在，其權(quán)利的行使，歸根結(jié)底要落實到具體的人來執(zhí)行。理論和實踐證明，公共權(quán)力執(zhí)掌者作為社會個體，有著自己獨立的意志和利益，具有私人性。

羅素指出，在人類的無限欲望中，居首位的就是權(quán)力欲和榮譽欲，對于從事公共事業(yè)的人來說，這兩者可以視為同一種東西。馬克思主義理論認(rèn)為，公共權(quán)力作為權(quán)力的一種類型，從其產(chǎn)生開始就存在著被異化的可能。恩格斯揭示了權(quán)力“異化”的可能性：“以往的國家特征是什么呢？社會起初用簡單分工的辦法建立了一些特殊的機關(guān)來保護(hù)自己的共同利益，但是后來這些機關(guān)，為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人?！庇谑牵熬蛦蝹€官僚來說，國家的目的和公共的利益變成官僚個人的目的和利益，變成了生還發(fā)財飛黃騰達(dá)的手段?！币虼耍矙?quán)力在其產(chǎn)生起，如同其公共性特征一樣，同時被賦予了私人性的特征，而且這種私人性構(gòu)成了一種否定公共權(quán)力公共性的異化力量，成為人們追逐私利的重要手段。公共權(quán)力的這種雙重傾向是與國家權(quán)力相伴而生的，即使在社會主義國家也是難以避免的。

公共權(quán)力的公共性與私人性決定了公共權(quán)力既可以稱為服務(wù)社會、實現(xiàn)社會公共利益的權(quán)力形成，也可以成為個人或組織專權(quán)、濫權(quán)、謀取私利的通道。必須對公共權(quán)力進(jìn)行限制，將公共權(quán)力的運行行使嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域，并確保政府公共權(quán)力的運行符合和有利于社會公共利益，一旦權(quán)力失去限制與正確的目標(biāo)，權(quán)力就會走向非公共性的運作，并最終喪失其存在的基本依據(jù)。

三、實現(xiàn)公共權(quán)力的公共性的途徑

權(quán)力需要制約，歷史和現(xiàn)實都曾證明這是一條永恒的真理，對公共權(quán)力的制約，其實質(zhì)性意義上就是要在公共權(quán)力運作中，努力消除公共權(quán)力的內(nèi)在沖突，最大限度地抑制權(quán)力執(zhí)掌者的私人性，確保公共權(quán)力的公共性最大限度的實現(xiàn)。

根據(jù)中國的具體國情分析，最大限度地實現(xiàn)公共權(quán)力的公共性存在著兩種途徑。一是基于權(quán)力主體思想道德覺悟的內(nèi)在控制；另一種是來自權(quán)力主體之外的外部控制，即對權(quán)力運作的規(guī)范與監(jiān)督，如黨的綱領(lǐng)、憲法及其相關(guān)法律的制約，以及社會公眾對于權(quán)力的監(jiān)督等。我國的政治實踐中，政府公信力隨政府層級遞減呈現(xiàn)出弱化的趨勢。而公共權(quán)力公共性的缺失是其主要原因。公共權(quán)力運行未能得到有效的控制——基于權(quán)力執(zhí)掌者道德自省的內(nèi)部控制失效，基于制度規(guī)制和規(guī)范約束的外部控制失靈。

(一)實現(xiàn)公共權(quán)力公共性的內(nèi)在途徑

就內(nèi)部控制而言，公共行政實踐是行政人員依據(jù)社會正義原則和行政目標(biāo)在實踐過程中創(chuàng)造性地履行職責(zé)的美德踐履過程，是行政人員通過行政活動實踐德行、提升道德能力的動態(tài)過程。羅爾斯基于對組織良好的社會形態(tài)的理想設(shè)計，認(rèn)為擁有比普通公民更高的道德能力是成為公職人員擔(dān)任公職并承擔(dān)更大責(zé)任的前提。“更高的道德能力”是社會對于擁有公權(quán)力人群的道德期許，同時也是一個設(shè)計良好的社會良性運作的前提。然而，現(xiàn)代社會公共行政人員角色的多元化及各種角色之間的沖突，意味著公共行政人員所面臨的道德沖突更加復(fù)雜，任務(wù)更加艱巨。

我國以思想教育為主要方法的內(nèi)部控制策略，是通過提高官員的覺悟，樹立起信念、以建立行政倫理基本規(guī)范的方法和途徑，實際上是一種試圖在不完善的民主政治的制度背景下，以官員個人的內(nèi)省代替制度的完善，將內(nèi)部控制完全寄托于權(quán)利主體的道德良心與義務(wù)，將遏制和消除腐敗現(xiàn)象寄托于權(quán)利擁有者自我約束的策略。

民主政治建設(shè)的不完備，意味著權(quán)利主體與公眾之間存在著明顯的權(quán)力相對關(guān)系的不平衡，意味著缺乏相應(yīng)的保證公民行使基本權(quán)利的制度條件，意味著公眾缺乏必要的手段和途徑以影響和控制官員，意味著公眾對違反基本職業(yè)倫理的官員無能為力，也意味著失去了公眾外部環(huán)境的溝通互動情況下，其所具有的行政倫理水平會日益降低。芬納認(rèn)為，僅僅依靠當(dāng)事人自身的內(nèi)在意識、感覺，實際上容易使行政責(zé)任落空。真正的行政責(zé)任的實現(xiàn)決不能以來官員的自我意識和自我審判，而應(yīng)當(dāng)是“有他們之外的某個實體決定他們的行為”。所以，要實現(xiàn)對權(quán)利的主體的內(nèi)部控制，還必須建立起促進(jìn)內(nèi)部控制的基本制度規(guī)范，建立健全的民主政治制度，發(fā)揮社會公眾對權(quán)力運作的外部監(jiān)督與控制作用。通知，基于人的有限理性和當(dāng)前社會發(fā)展階段人的道德水準(zhǔn)的客觀判斷，寄希望于以權(quán)力執(zhí)掌者內(nèi)省開實現(xiàn)公共權(quán)力的規(guī)范運行，將內(nèi)部控制完全寄托于權(quán)力主體的道德良心與義務(wù)，經(jīng)提高行政效用、遏制腐敗寄托于權(quán)利擁有者的自我約束顯然是不切實際的烏托邦。

(二)實現(xiàn)公共權(quán)力公共性的外在途徑

對于公共權(quán)力的外部控制，最主要的制約手段是法律。然而，在我國2000多年的封建專制統(tǒng)治中，統(tǒng)治者將社會治理權(quán)作為自己的私權(quán)，納天下為私產(chǎn)，視眾生為臣民。建國以來，雖經(jīng)社會主義革命和社會主義改造的洗禮，封建統(tǒng)治思想額殘余依然沉淀在我們的血脈里。一個“官”字暴露了權(quán)力對權(quán)利的擴(kuò)張和強勢，“為民做主”、“父母官”、“青天”的內(nèi)涵是權(quán)力執(zhí)掌者的主人心態(tài)，是對人民作為公共權(quán)力主體地位的否定。因此，在中國的文化傳統(tǒng)中，法治作為社會治理的主要手段，所指向的更多的是社會的被管理者——社會公眾，而治理主體往往能夠超越法律之上，而且權(quán)力越大者越能超然法外為所欲為。

由于作為剛性制約手段的法律對于權(quán)利主體不起作用，其結(jié)果便是權(quán)利擁有者的私人性極度膨脹，從而擠兌權(quán)力的公共性，其外在表現(xiàn)便是腐敗滋生，權(quán)利的合法性收到質(zhì)疑。從黨的十五大提出依法治國作為基本方略，到十八大報告強調(diào)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國的有機統(tǒng)一，再到十八屆四中全全會《總共關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，標(biāo)志著國家治理方式向法治方式的轉(zhuǎn)變，也意味著以憲法和法律為代表的外部控制將成為對公共權(quán)力規(guī)制的主要途徑。

當(dāng)權(quán)力執(zhí)掌者行政思維的模式和道德決斷能力不足以保證權(quán)力的運行可控時，規(guī)則的外部控制就顯得尤為重要?，F(xiàn)階段，我國正處在政治體制改革的攻堅階段，民主政治建設(shè)尚不完善，權(quán)力主體與公眾之間存在著明顯的權(quán)力相對關(guān)系的不平衡。法治要達(dá)到目標(biāo)是社會各個階層都可以在法治框架中實現(xiàn)自由、安全、權(quán)力等，而且憲法和黨章都規(guī)定了任何政黨和社會團(tuán)體都必須接受憲法和法律的制約，但在法治的實際運作中強調(diào)更多的還是法律作為管理社會的工具性，以至于現(xiàn)行的主流法治觀念還是圍繞著管理及其權(quán)利的運行而展開。所以說，在我國，法治稱為管理國家與社會的工具，法治對于權(quán)力者的規(guī)制與制約則還是相對缺乏的。

在道德內(nèi)部控制和規(guī)則的外部控制之間，規(guī)則的力量是權(quán)力規(guī)制的基礎(chǔ)，需要一種引導(dǎo)方式，將外在的規(guī)制內(nèi)化為權(quán)利主體深層次的道德自覺，形成符合權(quán)力運行邏輯的自我克制的行為方式。法治思維構(gòu)成了外部規(guī)制和內(nèi)部自省的橋梁，使得權(quán)利主體的內(nèi)部控制與公共權(quán)力的價值追求達(dá)成一致。

四、法治思維是實現(xiàn)公共權(quán)力公共性的必然選擇

法治思維是依法治國對所有社會主體的要求，需要增強全社會學(xué)法、遵法、守法、用法意識，更是對權(quán)利主體的要求，要求權(quán)利主體想問題、做決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定的原則，必須要個遵循法律規(guī)范和法定程序保護(hù)人民權(quán)利和尊重保障人權(quán)，必須始終堅持法律面前人人平等的原則，自覺接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。

在政治體制改革的關(guān)鍵時期，中央及時提出提高權(quán)利主體法治思維和法治方式能力，將法治的重心轉(zhuǎn)移到權(quán)利擁有者的思維能力上來，是對權(quán)利主體在依法治國、建設(shè)法治國家中重要作用的充分認(rèn)識，是實現(xiàn)公共權(quán)力公共性的重要保障。

法治思維對于不同主體具有不同的特征和要求。對于權(quán)利主體而言，法治思維既是一種規(guī)則與程序思維、權(quán)力與義務(wù)思維，同時還是一種授權(quán)與監(jiān)督思維、權(quán)衡性和建構(gòu)性思維。首先，法治思維是規(guī)則與程序思維。在中國特色社會主義法治框架下，規(guī)則思維意味著強制性、確定性和權(quán)威性，要求權(quán)利主體必須樹立憲法法律權(quán)威，增強對法律的信仰，強化對法律的遵守服從，將憲法和法律作為權(quán)力主體思考問題和解決問題的出發(fā)點和根本要求。程序思維要求權(quán)力主體行使權(quán)力的法定性，公開性和中立性，在解決問題、協(xié)調(diào)糾紛、案件裁判、決策制定過程中堅持法定程序，堅持公平公正的立場。其次，法治思維是權(quán)力與義務(wù)思維。法治思維作為一種權(quán)利與義務(wù)思維，強調(diào)權(quán)力主體在享有權(quán)利同時必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，承擔(dān)義務(wù)就依法享有權(quán)利。權(quán)利與義務(wù)思維意味著權(quán)力行使中的平等思維、公正思維和人權(quán)思維，要求權(quán)利主體克服重權(quán)力權(quán)利、輕責(zé)任義務(wù)的傳統(tǒng)思維和超越法律的特權(quán)思想。再者，法治思維是一種授權(quán)與監(jiān)督思維。法治思維是一種授權(quán)與監(jiān)督思維，要求權(quán)力主體必須牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，自覺接受社會各界對于權(quán)力的監(jiān)督并自覺承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。最后，法治思維是權(quán)衡性和建構(gòu)性思維。作為一種權(quán)衡性和建構(gòu)性思維的法治思維，要求權(quán)利主體在日益復(fù)雜的社會需求和價值選擇中能夠在憲法和法律框架下有效平衡多方利益，消除社會沖突，同時還需善于與民眾溝通與協(xié)商，廣泛聽取群眾的意見和建議，建立健全民眾利益表達(dá)組織和平臺，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會治理良性發(fā)展。

中共十八大以來強調(diào)對于權(quán)利主體法治思維和法治方式的要求，對于我們重新認(rèn)識法治思維，加強法制建設(shè)，實現(xiàn)公共權(quán)力公共性的最大化具有以下啟示：首先，提高法治思維能力，直接針對的就是權(quán)力主體，不同于以往倡導(dǎo)依法治國，建設(shè)法治國家是就社會管理而言的。其次，法治思維關(guān)注的是權(quán)利主體法治思維能力的提高。表明法治思維是一種能力，不會與生俱來，需要權(quán)力主體不斷加強自身的學(xué)習(xí)與提高，同時也需要來自外部的強化與訓(xùn)練，需要營造良好的法治氛圍。再者，法治思維也可以是一種思維習(xí)慣，形成良好的法治思維習(xí)慣，便會在權(quán)力運行中自覺保持權(quán)力應(yīng)有的公共性價值，從而減少并有效避免權(quán)力的外在表現(xiàn)，實現(xiàn)權(quán)力的公共性不僅來自外部客觀責(zé)任的制約，同時也是權(quán)利主體內(nèi)在法治信念的體現(xiàn)。

五、結(jié)語

從思維入手、從能力入手、從行為方式入手，實際上要將“法治”這一客觀的、外部的、強者的理念與行為方式，通過人的思維能力轉(zhuǎn)化為人的一種主觀的、內(nèi)在的、自主習(xí)慣性的理念和行為選擇方式，在是將對權(quán)力主體的外部控制轉(zhuǎn)換為對權(quán)力主體的你不該控制的一種有效手段與途徑。同時加強對于權(quán)利主體法治思維能力和法治思維方式的提高，也要求在國家層面和制度層面關(guān)注權(quán)利主體的法治思維能力，要加強對權(quán)利主體內(nèi)在法治思維能力的外部約束與監(jiān)督，通過對權(quán)利主體的外部控制推進(jìn)內(nèi)部控制的實現(xiàn)。如此，強化權(quán)利主體的法治思維便成了制約權(quán)力、實現(xiàn)權(quán)力公共性的內(nèi)外部控制的橋梁。

對于我國現(xiàn)階段而言，加強對于權(quán)利主體法治思維能力和法治方式的提高是有效抑制權(quán)力主體私人性、實現(xiàn)權(quán)力公共性的應(yīng)有之策。